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摘 要：政府购买公共服务是政府承担公共服务的新模式，强调的是政府与社会组织之间的合作。无论是委托代理理论还是“管家理论”都为这种合作提供了理论依据。但基于委托代理理论所产生的合作是一种计算式的、外在的、经由怀疑而达成的合作，合作仅仅被看成是实现利益的工具。而“管家理论”强调基于内部控制的合作。与委托代理理论相比，这种内部控制产生的合作不是基于“算计”的合作，而是注重把合作内化为责任，是建立在双方相互理解、相互尊重基础上的合作。由于中国的社会组织发展还不成熟，在以“管家理论”重塑政府购买公共服务的实践中，要警惕“管家关系”异变为“合谋关系”。
关键词：政府购买；公共服务；委托代理；“管家理论”；合作；合同商
中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）012-0025-03
一、引言
20世纪80年代以来，西方各国掀起了一股行政改革浪潮。这次改革浪潮的核心是建立政府与私营部门和非营利组织之间的伙伴关系，打破以往的政府作为公共服务的唯一生产主体的格局，发挥其它组织在公共服务供给中的作用。这种以组织间合作而非组织扩张的方式实现的服务提供，除了可以避免政府组织规模的增长外，还可以利用非营利组织的资源优势，形成公私协力的局面，更好地实现社会服务的提供。在这一过程中，政府购买公共服务模式随之得到发展。
政府购买公共服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或中标者所提供的公共服务的数量和质量来支付服务费用。[1]其本质是公共服务的契约化提供模式。目前学术界对政府购买公共服务的研究主要集中于政府购买公共服务的理论基础、政府购买公共服务的模式、政府购买公共服务的范围、政府购买公共服务的实践和经验等，而对于如何管理政府购买公共服务中的契约合作关系，从而保证公共服务有效供给的研究却很少。本文选取了购买公共服务合同签订后的合作关系的管理作为研究对象。
政府购买公共服务的管理与传统的政府管理不同。在传统的官僚体制下，政府能够通过法定的等级关系运用权力和规章制度来管理自己的内部运作，而当公共服务以政府采购的方式提供时，管理、协调和监督工作对政府来说就变得非常困难，政府不仅要管理自己的内部运作，而且还要安排和管理与自己没有隶属关系的其他组织的关系，“公共服务购买能否带来理想的结果取决于政府管理新的关系、问题和不确定性的能力。”[2]
二、有关政府购买公共服务的两种理论
1.委托—代理理论。委托—代理理论是20世纪60年代末70年代初一些经济学家在深入研究企业内部信息不对称和激励问题的过程中发展起来的。该理论建立在非对称信息博弈论的基础上，被广泛应用在组织之间、董事会和执行者之间、管理者和被雇佣者之间的合同关系中。[3]按照委托代理理论，一个委托者之所以选择和代理者之间签订合同，其目的是为了节省成本或利用代理方的专业技术来弥补自己的不足。如政府发现自身的组织缺少提供公共物品和服务的某种专业技能和资源，而且开发并培养这种专业技能的成本超过通过合同购买的成本，则可以作为委托者选择通过合同购买的方式来获取相应的专业技能和资源。委托者与代理人双方以合同条款的形式就投入、过程、结果、质量标准、监督、代理人的报酬和惩罚等达成一致并以合同条款的形式加以规定，从而建立双方的委托—代理关系。委托—代理理论有两个前提假设：（1）委托方和代理方之间存在着目标冲突。（2）代理人与委托人相比，掌握着大量的信息，可能会通过信息的不对称来寻求自身利益而不是共同利益。因此为了保证代理人与委托人的利益一致并按照委托人的意愿来行事，委托人必须采取激励、惩罚、信息系统和监督机制等一系列的外部控制的方法。
2.“管家理论”。“管家理论”与委托代理理论相反，认为代理方高度重视目标的一致性而不是机构的部门利益。“代理理论消极地认为代理方只追求自身利益而忽视了他们的忠诚感、自豪感和使命感。”[4] 而管家理论认为“管理者不是被个人利益所驱动，而是扮演着委托人的管家的角色，他们的目标和委托人的目标是一致的”；[5]认为当委托人和代理人拥有相同的核心价值观，代理人会产生一种内部的责任感，这种责任感会产生负责任的行为。如果这时委托人还采取外部控制的方法会打击代理人的积极性。管理理论强调的是共同利益而不是个人利益，认为委托人会追求组织的成功或合同的履行而不是个人效益最大化。“通过与委托人的行为一致所获得的个人利益比单纯通过追求个人利益而获得的利益更大。”[5]“管家理论”的前提假设是长期的合同关系是建立在信任、信誉、共同目标和参与的基础上的。管家关系是关系管理的重要内容，与代理理论不同，它强调通过增强个人责任感的内部控制来保证行为的一致性。
三、基于委托—代理理论的政府购买公共服务行为
委托—代理理论是对政府购买公共服务的最有影响的观点。政府常常以委托代理理论为视角来看待自己与代理方之间的关系，热衷于采取外部控制的方法来保证代理方忠实地履行合同，所建立的合作关系是建立在双方不信任的基础上的。为了维持这种合作关系，政府建立了一套基于合同的问责体制，包括监督和审计及基于绩效的支付等。
1.监督和审计。监督和审计是政府保证代理方忠实地来履行合同，防止代理方追求个人利益的最主要的手段。监督和审计通常会与激励和处罚等控制手段相结合。监督和审计的前提是代理方是“经济人”，以自身利益的最大化为目标。为了约束代理方的自利行为，减少未来的不确定性，政府以合同条款的形式明确列出了代理方的权利和义务，以及代理方违反合同应承担的责任。但按照罗伯特·西蒙的观点，政府是“有限理性”的。在时间和能力有限的条件下，政府不可能把代理方可能会采取的背离合同目标的所有行为都列进合同里面，即使政府可以预测到代理方所有的背离合同的行为并列进合同，也不能保证它有能力对代理方所有的行为进行监督。“无论是在州政府还是地方政府，人们对于政府购买公共服务达成了一致协议，即由于时间和能力的限制，监督实际上是不存在的。”[6]而且与政府相比，代理方掌握着大量的信息，双方之间存在着“信息不对称”。由于缺少专业知识、对服务的质量难以衡量、外部因素的影响难以界定、合同造成的信息梗阻和合作者刻意隐瞒信息等，都使得政府对于合同商的行为缺乏准确把握因而无法进行有效控制。信息不对称导致代理方在合同签订前和合同实施中的机会主义，即通过与政府之间信息的不对称来获得合同，或者在获得合同后利用信息不对称来规避政府的监督和处罚，以合同之名来追求个人利益。虽然政府可以采取代理方定期报告等监督方式来纠正信息的不对称，但这些方式会产生高昂的交易成本，而且报告的真实性和准确性也有待商榷。 2.基于绩效的支付。基于绩效的支付也是政府控制代理方的方式之一。“绩效外包在过去的十多年的时间里得到了繁荣发展，政府热衷于使用绩效合同作为激励合同商行为的一种方式。”[2]绩效合同明确规定合同商的产出，但如何来生产则由合同商自己选择，只有当合同商成功地完成了合同规定的产出时，政府才会给予他相应的报酬。绩效外包不同于监管外包（regulatory contracting）。监管外包把所有的一切都以合同条款的形式加以规定，包括目标、投入、过程及所采用的技术等。这不利于发挥承包商的灵活性。政府购买公共服务的一个原因就是可以充分利用非营利组织的灵活性和专业性。绩效外包则不仅可以保证合同商实现合同规定的目标，同时又赋予合同商一定的自主性。但政府公共服务绩效外包存在一定的困难。公共服务不同于一般的产品，它的绩效很难衡量。一方面是因为缺少绩效评估的技术，另一方面是因为公共服务的影响具有滞后性，有时需要几年的时间它的绩效才能显现出来。即使公共服务的绩效可以确定，由于双方之间缺少信任和合作精神，绩效外包也不能保证政府和合同商之间合作关系的良好运作。而且“如果对于所有的产出的报酬是相同的，那么合同商会选择那些容易提供服务的顾客而避免那些难以服务的顾客”，[6]这会导致那些最需要得到服务的公民反而被忽视。
无论是监督和审计还是基于绩效的支付都是通过外部控制的方式来维持政府与企业或非营利部门之间的合作关系。外部控制方式的有效发挥需要一定的条件，只有当市场存在充分的竞争时才能很好地发挥作用。因为当存在竞争的时候，合同商意识到如果它不能按照政府的意图来提供服务，政府可以选择终止合同或者用重新竞标的方式来选择新的合同商。但公共服务的特性决定了公共服务市场不是完全竞争的市场，标准化空间有限，“量身定做”程度高，同时社会服务具有较高的外溢性，其受众又缺乏支付能力，因此缺乏或没有经济回报的潜力。这种产品性质决定了社会服务提供是缺乏竞争的。[7]而且外部控制方法简单地假设人是理性的经济人却忽视了人的社会性，因此它不能解释所有的人类行为，比如社会上存在着大量的利他行为。
外部控制是一种积极的不信任形式，是一种计算式的、外在于人的、经由怀疑而达至的信任关系，基于这种信任的合作具有工具理性，合作仅仅被看作是实现利益的工具。
四、用“管家理论”重塑政府购买公共服务的行为
强化政府与第三部门之间的合作应建立在双方相互信任的基础之上。沃伦在《民主与信任》一书中曾经对信任在社会治理过程中的重要作用给予了很好的阐述，“当其他手段——尤其是国家通过惩罚性规则进行管理以及市场的无意识的协调——完成必要的和适宜的社会工作受其能力限制时，信任就能充当令人满意的社会协调手段。一个能够促进牢固信任关系的社会，也很可能是这样一个社会，它能够给予更少的管理和更多的自由，能够应付更多的意外事件，激发其公民的活力和创造性，限制以规则为基础的协调手段的低效率，并提供更强的生存安全感和满足感。”[8]因此，要培养一种政府与非营利组织之间的信任关系，让非营利组织在尊重公共利益的基础上，协调自己的行为使之与政府的行为相一致。这种信任关系应通过强化非营利组织的内在责任感的方式建立，是基于人的内在责任感，而不是通过传统的外部控制的方式产生合作——“我们之所以遵守法律，不是因为我们担心受到惩罚而是我们的意识阻止我们做那些被看成是错误的事情。”[9]
与以委托代理理论为基础的“外部控制”不同，基于“管家理论”的政府购买公共服务重在“内部控制”。“内部控制”通常从四个方面来培养合同商的个人责任感和归属感，从而维持政府与合同商之间的合作关系。
一是控制机制。政府和合同商之间并不是上下级的关系，平等主体之间约束行为的最好的方式是合作和协商。政府应转变以往的控制和命令的角色，而采取沟通和协商的方式。合作协商是解决社会问题最有效的方法。通过协商的方式给予双方一定的自主权和责任，使双方能够自主地为了共同目标而行事，从而有利于政府和合同商之间的共生关系。“政府与合同商的关系经常是一种相互依赖的关系。”[2]政府虽然掌握着大量的资金，但由于缺少竞争以及政府能力的限制，政府不能在合同中明确地规定其希望获得的绩效，但它又希望不断地提高绩效，而合同商掌握着如何提高绩效的专业技能，并且与政府相比，具有创新性和灵活性。通过政府与合同商之间的合作，政府可以解决合同商的资金之忧，鼓励合同商进行创新，从而有效地提供公共服务。另外，这种让合同商参与到政府的政策中并与政府合作的控制方式，会使合同商产生一种责任感，把有效地生产公共服务当成是一种目的，而不是作为获得合同所规定的报酬的一种手段。
二是回报机制。政府的回报机制设计应当通过满足合同商的内在需求激励合同商更好地生产公共服务。信任和声誉是回报合同商最好的方式。信任会使合同商受到较少的监督和控制，并发挥合同商在政策信息收集阶段、执行阶段和评估阶段的作用，满足合同商自我实现、自我指挥和尊重的需要，从而更好地发挥激励作用。声誉和信任相联系，声誉是信任的结果。声誉不仅可以满足合同商的内在需要，而且声誉可以为合同商带来未来的合作机会。政府为了减少采购的风险，在选择合同商时往往把声誉作为一个重要的标准。有些时候声誉比竞争更重要。
三是认知机制。每个人的情感和行为在很大程度上是由自身认识世界、处世的方式和方法决定的，也就是说一个人的思想决定了他内心的体验和反应。政府购买公共服务中的一个常见的问题是，在服务合作提供过程中，服务供给出现向高支付能力人群的倾斜，而对低收入人群的供给不足、质量下降。这与政府购买公共服务所要求的服务的非营利性、平等性、充足性和连续性相悖。对此，合同商只有认识到公共利益高于个人利益以及长期利益高于短期利益，才能维持与政府之间的良性合作关系。合同商应从“长期合作关系”来看待与政府的关系，合同商与政府的合作并不是“一次性买卖”，应通过与政府之间的第一次合作为以后参与到政府的项目中打好基础，成为政府在选择合作者时的“偏好对象”。 四是情感机制。我们把情感机制主要理解为双方的组织承诺。组织承诺一般是指个体认同并参与一个组织的程度。在组织承诺里，个体确定了与组织连接的角度和程度，特别是规定了那些正式合同无法规定的职业角色外的行为。高组织承诺会产生大量的利组织的行为，比如不计报酬、奉献和牺牲。政府应通过培养这种组织承诺让合同商长期地、全面地、自觉地履行责任。但是组织承诺的产生不是无缘由的。一方面它需要政府对合同商需求的满足及保护，尊重合同商的需求并支持它的发展，另一方面需要合同商对组织目标与价值观的尊崇与接受，合同商应认同政府的目标，并认为这个目标是值得奉献的，且将它内化为自己的价值观。
应当指出的是，基于“管家理论”的政府购买公共服务虽然可以减少交易成本，促进深度合作，但也要注意防止这种管家关系变成“合谋关系”。中国的社会组织发展还很不成熟。大部分提供社会公共服务的社会组织需要挂靠某个政府部门才能在民政部门登记，并由政府机构资助其运作、任命领导人，对其业务进行领导或指导，它们受到政府的全面控制，成为政府社会职能的组织延伸，变成了政府的“下级”。因此政府在选择合同商的时候会首先选择与自己有依附关系的社会组织。这种“依赖关系非竞争购买模式”使其他的社会组织无法进入该领域，错失了政府选择优秀的合同商的机会。同时，这种购买模式所签订的购买合同只是一个形式。政府在购买公共服务的过程中处于主导地位，是合同甲方，在法理上是合同执行情况的最终评价方，容易说服存在疑虑的非营利组织去做它们“该做的事”，而保证最后会由政府兜底。[7]
五、小结
政府购买公共服务是政府职能转变、公共服务社会化的重要手段，世界上许多的国家都把政府购买公共服务作为提高公共服务供给效率的途径之一。政府购买公共服务强调的是政府与社会组织之间的合作。无论是委托代理理论还是管家理论都为这种合作提供了理论依据。但基于委托代理理论所产生的合作是一种计算式的、外在的、经由怀疑而达成的合作，合作仅仅被看成是实现利益的工具。而“管家理论”强调基于内部控制的合作。与委托代理理论相比，这种内部控制产生的合作不是基于“算计”的合作，而是注重把合作内化为责任，是建立在双方相互理解、相互尊重基础上的合作。由于中国的社会组织发展还不成熟，因此在实践中要警惕“管家关系”异变为“合谋关系”，那样将既不利于社会组织的发展，也不能保证政府购买公共服务的有效性。
参考文献：
[1]王浦劬，萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究：中
国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010：4.
[2]Kettl， Donald F. Sharing Power： Public Governance an
d Private Markets[M]. Washington， DC： Brookings Insti
tution Press，1993：120.
[3]Lee， Peggy M， Hugh M. O，Neill. Ownership structures
and R
关键词：政府购买；公共服务；委托代理；“管家理论”；合作；合同商
中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）012-0025-03
一、引言
20世纪80年代以来，西方各国掀起了一股行政改革浪潮。这次改革浪潮的核心是建立政府与私营部门和非营利组织之间的伙伴关系，打破以往的政府作为公共服务的唯一生产主体的格局，发挥其它组织在公共服务供给中的作用。这种以组织间合作而非组织扩张的方式实现的服务提供，除了可以避免政府组织规模的增长外，还可以利用非营利组织的资源优势，形成公私协力的局面，更好地实现社会服务的提供。在这一过程中，政府购买公共服务模式随之得到发展。
政府购买公共服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或中标者所提供的公共服务的数量和质量来支付服务费用。[1]其本质是公共服务的契约化提供模式。目前学术界对政府购买公共服务的研究主要集中于政府购买公共服务的理论基础、政府购买公共服务的模式、政府购买公共服务的范围、政府购买公共服务的实践和经验等，而对于如何管理政府购买公共服务中的契约合作关系，从而保证公共服务有效供给的研究却很少。本文选取了购买公共服务合同签订后的合作关系的管理作为研究对象。
政府购买公共服务的管理与传统的政府管理不同。在传统的官僚体制下，政府能够通过法定的等级关系运用权力和规章制度来管理自己的内部运作，而当公共服务以政府采购的方式提供时，管理、协调和监督工作对政府来说就变得非常困难，政府不仅要管理自己的内部运作，而且还要安排和管理与自己没有隶属关系的其他组织的关系，“公共服务购买能否带来理想的结果取决于政府管理新的关系、问题和不确定性的能力。”[2]
二、有关政府购买公共服务的两种理论
1.委托—代理理论。委托—代理理论是20世纪60年代末70年代初一些经济学家在深入研究企业内部信息不对称和激励问题的过程中发展起来的。该理论建立在非对称信息博弈论的基础上，被广泛应用在组织之间、董事会和执行者之间、管理者和被雇佣者之间的合同关系中。[3]按照委托代理理论，一个委托者之所以选择和代理者之间签订合同，其目的是为了节省成本或利用代理方的专业技术来弥补自己的不足。如政府发现自身的组织缺少提供公共物品和服务的某种专业技能和资源，而且开发并培养这种专业技能的成本超过通过合同购买的成本，则可以作为委托者选择通过合同购买的方式来获取相应的专业技能和资源。委托者与代理人双方以合同条款的形式就投入、过程、结果、质量标准、监督、代理人的报酬和惩罚等达成一致并以合同条款的形式加以规定，从而建立双方的委托—代理关系。委托—代理理论有两个前提假设：（1）委托方和代理方之间存在着目标冲突。（2）代理人与委托人相比，掌握着大量的信息，可能会通过信息的不对称来寻求自身利益而不是共同利益。因此为了保证代理人与委托人的利益一致并按照委托人的意愿来行事，委托人必须采取激励、惩罚、信息系统和监督机制等一系列的外部控制的方法。
2.“管家理论”。“管家理论”与委托代理理论相反，认为代理方高度重视目标的一致性而不是机构的部门利益。“代理理论消极地认为代理方只追求自身利益而忽视了他们的忠诚感、自豪感和使命感。”[4] 而管家理论认为“管理者不是被个人利益所驱动，而是扮演着委托人的管家的角色，他们的目标和委托人的目标是一致的”；[5]认为当委托人和代理人拥有相同的核心价值观，代理人会产生一种内部的责任感，这种责任感会产生负责任的行为。如果这时委托人还采取外部控制的方法会打击代理人的积极性。管理理论强调的是共同利益而不是个人利益，认为委托人会追求组织的成功或合同的履行而不是个人效益最大化。“通过与委托人的行为一致所获得的个人利益比单纯通过追求个人利益而获得的利益更大。”[5]“管家理论”的前提假设是长期的合同关系是建立在信任、信誉、共同目标和参与的基础上的。管家关系是关系管理的重要内容，与代理理论不同，它强调通过增强个人责任感的内部控制来保证行为的一致性。
三、基于委托—代理理论的政府购买公共服务行为
委托—代理理论是对政府购买公共服务的最有影响的观点。政府常常以委托代理理论为视角来看待自己与代理方之间的关系，热衷于采取外部控制的方法来保证代理方忠实地履行合同，所建立的合作关系是建立在双方不信任的基础上的。为了维持这种合作关系，政府建立了一套基于合同的问责体制，包括监督和审计及基于绩效的支付等。
1.监督和审计。监督和审计是政府保证代理方忠实地来履行合同，防止代理方追求个人利益的最主要的手段。监督和审计通常会与激励和处罚等控制手段相结合。监督和审计的前提是代理方是“经济人”，以自身利益的最大化为目标。为了约束代理方的自利行为，减少未来的不确定性，政府以合同条款的形式明确列出了代理方的权利和义务，以及代理方违反合同应承担的责任。但按照罗伯特·西蒙的观点，政府是“有限理性”的。在时间和能力有限的条件下，政府不可能把代理方可能会采取的背离合同目标的所有行为都列进合同里面，即使政府可以预测到代理方所有的背离合同的行为并列进合同，也不能保证它有能力对代理方所有的行为进行监督。“无论是在州政府还是地方政府，人们对于政府购买公共服务达成了一致协议，即由于时间和能力的限制，监督实际上是不存在的。”[6]而且与政府相比，代理方掌握着大量的信息，双方之间存在着“信息不对称”。由于缺少专业知识、对服务的质量难以衡量、外部因素的影响难以界定、合同造成的信息梗阻和合作者刻意隐瞒信息等，都使得政府对于合同商的行为缺乏准确把握因而无法进行有效控制。信息不对称导致代理方在合同签订前和合同实施中的机会主义，即通过与政府之间信息的不对称来获得合同，或者在获得合同后利用信息不对称来规避政府的监督和处罚，以合同之名来追求个人利益。虽然政府可以采取代理方定期报告等监督方式来纠正信息的不对称，但这些方式会产生高昂的交易成本，而且报告的真实性和准确性也有待商榷。 2.基于绩效的支付。基于绩效的支付也是政府控制代理方的方式之一。“绩效外包在过去的十多年的时间里得到了繁荣发展，政府热衷于使用绩效合同作为激励合同商行为的一种方式。”[2]绩效合同明确规定合同商的产出，但如何来生产则由合同商自己选择，只有当合同商成功地完成了合同规定的产出时，政府才会给予他相应的报酬。绩效外包不同于监管外包（regulatory contracting）。监管外包把所有的一切都以合同条款的形式加以规定，包括目标、投入、过程及所采用的技术等。这不利于发挥承包商的灵活性。政府购买公共服务的一个原因就是可以充分利用非营利组织的灵活性和专业性。绩效外包则不仅可以保证合同商实现合同规定的目标，同时又赋予合同商一定的自主性。但政府公共服务绩效外包存在一定的困难。公共服务不同于一般的产品，它的绩效很难衡量。一方面是因为缺少绩效评估的技术，另一方面是因为公共服务的影响具有滞后性，有时需要几年的时间它的绩效才能显现出来。即使公共服务的绩效可以确定，由于双方之间缺少信任和合作精神，绩效外包也不能保证政府和合同商之间合作关系的良好运作。而且“如果对于所有的产出的报酬是相同的，那么合同商会选择那些容易提供服务的顾客而避免那些难以服务的顾客”，[6]这会导致那些最需要得到服务的公民反而被忽视。
无论是监督和审计还是基于绩效的支付都是通过外部控制的方式来维持政府与企业或非营利部门之间的合作关系。外部控制方式的有效发挥需要一定的条件，只有当市场存在充分的竞争时才能很好地发挥作用。因为当存在竞争的时候，合同商意识到如果它不能按照政府的意图来提供服务，政府可以选择终止合同或者用重新竞标的方式来选择新的合同商。但公共服务的特性决定了公共服务市场不是完全竞争的市场，标准化空间有限，“量身定做”程度高，同时社会服务具有较高的外溢性，其受众又缺乏支付能力，因此缺乏或没有经济回报的潜力。这种产品性质决定了社会服务提供是缺乏竞争的。[7]而且外部控制方法简单地假设人是理性的经济人却忽视了人的社会性，因此它不能解释所有的人类行为，比如社会上存在着大量的利他行为。
外部控制是一种积极的不信任形式，是一种计算式的、外在于人的、经由怀疑而达至的信任关系，基于这种信任的合作具有工具理性，合作仅仅被看作是实现利益的工具。
四、用“管家理论”重塑政府购买公共服务的行为
强化政府与第三部门之间的合作应建立在双方相互信任的基础之上。沃伦在《民主与信任》一书中曾经对信任在社会治理过程中的重要作用给予了很好的阐述，“当其他手段——尤其是国家通过惩罚性规则进行管理以及市场的无意识的协调——完成必要的和适宜的社会工作受其能力限制时，信任就能充当令人满意的社会协调手段。一个能够促进牢固信任关系的社会，也很可能是这样一个社会，它能够给予更少的管理和更多的自由，能够应付更多的意外事件，激发其公民的活力和创造性，限制以规则为基础的协调手段的低效率，并提供更强的生存安全感和满足感。”[8]因此，要培养一种政府与非营利组织之间的信任关系，让非营利组织在尊重公共利益的基础上，协调自己的行为使之与政府的行为相一致。这种信任关系应通过强化非营利组织的内在责任感的方式建立，是基于人的内在责任感，而不是通过传统的外部控制的方式产生合作——“我们之所以遵守法律，不是因为我们担心受到惩罚而是我们的意识阻止我们做那些被看成是错误的事情。”[9]
与以委托代理理论为基础的“外部控制”不同，基于“管家理论”的政府购买公共服务重在“内部控制”。“内部控制”通常从四个方面来培养合同商的个人责任感和归属感，从而维持政府与合同商之间的合作关系。
一是控制机制。政府和合同商之间并不是上下级的关系，平等主体之间约束行为的最好的方式是合作和协商。政府应转变以往的控制和命令的角色，而采取沟通和协商的方式。合作协商是解决社会问题最有效的方法。通过协商的方式给予双方一定的自主权和责任，使双方能够自主地为了共同目标而行事，从而有利于政府和合同商之间的共生关系。“政府与合同商的关系经常是一种相互依赖的关系。”[2]政府虽然掌握着大量的资金，但由于缺少竞争以及政府能力的限制，政府不能在合同中明确地规定其希望获得的绩效，但它又希望不断地提高绩效，而合同商掌握着如何提高绩效的专业技能，并且与政府相比，具有创新性和灵活性。通过政府与合同商之间的合作，政府可以解决合同商的资金之忧，鼓励合同商进行创新，从而有效地提供公共服务。另外，这种让合同商参与到政府的政策中并与政府合作的控制方式，会使合同商产生一种责任感，把有效地生产公共服务当成是一种目的，而不是作为获得合同所规定的报酬的一种手段。
二是回报机制。政府的回报机制设计应当通过满足合同商的内在需求激励合同商更好地生产公共服务。信任和声誉是回报合同商最好的方式。信任会使合同商受到较少的监督和控制，并发挥合同商在政策信息收集阶段、执行阶段和评估阶段的作用，满足合同商自我实现、自我指挥和尊重的需要，从而更好地发挥激励作用。声誉和信任相联系，声誉是信任的结果。声誉不仅可以满足合同商的内在需要，而且声誉可以为合同商带来未来的合作机会。政府为了减少采购的风险，在选择合同商时往往把声誉作为一个重要的标准。有些时候声誉比竞争更重要。
三是认知机制。每个人的情感和行为在很大程度上是由自身认识世界、处世的方式和方法决定的，也就是说一个人的思想决定了他内心的体验和反应。政府购买公共服务中的一个常见的问题是，在服务合作提供过程中，服务供给出现向高支付能力人群的倾斜，而对低收入人群的供给不足、质量下降。这与政府购买公共服务所要求的服务的非营利性、平等性、充足性和连续性相悖。对此，合同商只有认识到公共利益高于个人利益以及长期利益高于短期利益，才能维持与政府之间的良性合作关系。合同商应从“长期合作关系”来看待与政府的关系，合同商与政府的合作并不是“一次性买卖”，应通过与政府之间的第一次合作为以后参与到政府的项目中打好基础，成为政府在选择合作者时的“偏好对象”。 四是情感机制。我们把情感机制主要理解为双方的组织承诺。组织承诺一般是指个体认同并参与一个组织的程度。在组织承诺里，个体确定了与组织连接的角度和程度，特别是规定了那些正式合同无法规定的职业角色外的行为。高组织承诺会产生大量的利组织的行为，比如不计报酬、奉献和牺牲。政府应通过培养这种组织承诺让合同商长期地、全面地、自觉地履行责任。但是组织承诺的产生不是无缘由的。一方面它需要政府对合同商需求的满足及保护，尊重合同商的需求并支持它的发展，另一方面需要合同商对组织目标与价值观的尊崇与接受，合同商应认同政府的目标，并认为这个目标是值得奉献的，且将它内化为自己的价值观。
应当指出的是，基于“管家理论”的政府购买公共服务虽然可以减少交易成本，促进深度合作，但也要注意防止这种管家关系变成“合谋关系”。中国的社会组织发展还很不成熟。大部分提供社会公共服务的社会组织需要挂靠某个政府部门才能在民政部门登记，并由政府机构资助其运作、任命领导人，对其业务进行领导或指导，它们受到政府的全面控制，成为政府社会职能的组织延伸，变成了政府的“下级”。因此政府在选择合同商的时候会首先选择与自己有依附关系的社会组织。这种“依赖关系非竞争购买模式”使其他的社会组织无法进入该领域，错失了政府选择优秀的合同商的机会。同时，这种购买模式所签订的购买合同只是一个形式。政府在购买公共服务的过程中处于主导地位，是合同甲方，在法理上是合同执行情况的最终评价方，容易说服存在疑虑的非营利组织去做它们“该做的事”，而保证最后会由政府兜底。[7]
五、小结
政府购买公共服务是政府职能转变、公共服务社会化的重要手段，世界上许多的国家都把政府购买公共服务作为提高公共服务供给效率的途径之一。政府购买公共服务强调的是政府与社会组织之间的合作。无论是委托代理理论还是管家理论都为这种合作提供了理论依据。但基于委托代理理论所产生的合作是一种计算式的、外在的、经由怀疑而达成的合作，合作仅仅被看成是实现利益的工具。而“管家理论”强调基于内部控制的合作。与委托代理理论相比，这种内部控制产生的合作不是基于“算计”的合作，而是注重把合作内化为责任，是建立在双方相互理解、相互尊重基础上的合作。由于中国的社会组织发展还不成熟，因此在实践中要警惕“管家关系”异变为“合谋关系”，那样将既不利于社会组织的发展，也不能保证政府购买公共服务的有效性。
参考文献：
[1]王浦劬，萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究：中
国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010：4.
[2]Kettl， Donald F. Sharing Power： Public Governance an
d Private Markets[M]. Washington， DC： Brookings Insti
tution Press，1993：120.
[3]Lee， Peggy M， Hugh M. O，Neill. Ownership structures
and R