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中图分类号：F301 文献标识码：A
【本文为“双流县社会科学规划课题项目”阶段性成果。】
双流县地处成都平原腹地，系成都规划“天府新区”核心区域，成都机场所在地，2013年全国百强县排名第9位，承载着成都城市工业、教育业、房地产业 转移的重要作用，双流土地征用的数量和规模在四川省恐难出其右。因此在土地流转过程中，暴露出了一些问题。
一、地方政府在农村土地流转过程中的法律定位
（一）是农村土地流转的政策制定者
根据《物权法》规定，农民土地承包经营权为用益物权，农民的土地承包经营权可以流转，但预留空间太小。而政府的职责，一是要制定流转规则;二是要明确规定流转土地的性质;三是明确农村土地流转的是使用权而非所有权。2001年、2008年、2009年双流县委、县政府相继出台了《关于鼓励扶持发展农业产业化经营的意见》、《关于统筹推进农用地想规模经营集中进一步促进农业集约化经营的意见》、《关于深化城乡统筹开拓现代农业新局面的实施意见》、《双流县发展现代农业若干扶持奖励办法》。制定政策对农民土地承包经营权的流转进行支持。
（二）是农村土地流转的监管者
《土地管理法》第14条、15条规定：无论是集体经济内部成员之间流转还是流转给其他单位或个人，都必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报相关农业部门或者报乡（镇）人民政府批准。由此可见，政府对农村土地流转的程序、收益分配、土地征用、价值评估等环节，都担当着巨大的责任。而实际的情况是，在现行立法模式下，政府监管的手段在实际运用中处于一种不足的状态的，尤其对土地储备、地价管制、土地收益调整、农村集体建设用地流转等等重要步骤、流程的监管手段阙如。
（三）是农村土地流转的公共服务者
虽然，农村土地流转，是一种在市场行为倡导下的主动或被动流转的过程，政府在积极引导，搞好规划，积极提升公共服务质量上，是大有可为的。但实际情况是，我国政府，尤其是地方政府在农村土地流转过程中，履行公共服务职责是有所欠缺的。比如：农民的社会保障体系层次不够，有关农民建设用地等各类集体土地的流转，信息披露机制缺乏，当纠纷出现时，纠纷处理机制阙如。往往一出现问题，就容易演变成群体事件。
二、双流农村集体土地流转现状及问题
（一）农村集体土地流转政策障碍
2003年我国颁布实施的《中华人民共和国农村土地承包法》和2005年颁发的《农村土地承包经营权流转管理办法》仅赋予了土地承包经营权流转的权利，却没有赋予其在第二、三产业流转的可能性。虽然《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》，对集体建设用地的流转方式、程序、期限等做出了较为详细的规定，但受《中华人民共和国土地管理法》的约束，农村集体土地转让依然受到诸多政策限制。以至于有关部门在积极推进《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》实践中，由于缺乏相应法律的支持，顾虑重重，推进进程缓慢。
（二）农户集体土地流转意愿差强人意
2012年，有关研究称：经对成都市双流县进行实证调研，并得出了以下结论，越是纯农业人口，农户将其土地转出的意愿就越低。①对这部分农户，对土地的依赖程度较高，相反对于集体建设用地流转的积极性较高。因为集体建设用地流转的补偿性收益可能远高于集体土地流转收益。同时，集体土地流转后，农户赖以生存的生产资料的缺失，会使农户对“失地”后的生计问题顾虑颇多，缺乏安全感;同时，土地流转和建设用地流转的“价格差”，也会使前期已被征地的农民“反悔”，因此而出现的上访事件也不少。
（三）农村违法用地的隐形市场交易活跃
随着房地产市场的红火，对部分经济实力较差的开发商来讲，要想拿地做开发，从农村集体土地中获得非法收入是最佳选择。他们通常通过与乡镇的书记、村长等相关人员私下达成协议，以极低的价格非法获取土地，进行房地产开发，即“小产权房”。“小产权房”②虽然其售价远低于正规市场的商品房价格，但其不能办理房产证，给购买者的权益带来极大损害。老百姓又对相应法律法规知之甚少，对自身权益的维护使他们不可能去思量相关规定，因而由此引发的群体事件时有发生，地方政府成为了实际上的“冤大头”。
三、土地流转问题的法律困境
（一）土地流转规模小不便于管理
从流转规模来看，由于最初土地承包“好田优地”人人有份，“差土劣地”按人均沾，导致农户拥有分散小块田地的居多，从前文所述，双流引进的大小业主6528家，流转面积在100亩以上的业主占283家，仅占土地流转业主的4.3%，土地因素对土地流转规模的制约可见一斑。同时，由于大部分流转项目均在100亩以下，而经营者又以本地农户居多，文化水平、技术层次、管理经验都不足，因此流转项目产业化难度较大，对政府管理形成的桎梏较大。
（二）流转程序不规范
双流的农村土地流转，缺乏一个统一的可遵循的规范。现实情况是，农户私下流转农村土地的情况较为普遍，在流转前征询集体组织的意见、建议的较少，更没有经过集体经济组织的备案。比较典型的，由于流转流程的不规范，导致在有些流转项目中，部分业主与转出农户签订合同的程序较为混乱。甚至有些流转合同，农户的签名或者代替农户签字的授权委托书缺乏，有关部门也没有介入进行真伪鉴别。实践中流转双方甚至不签订流转合同，直接将转出方在领款单上的签字视为流转合同的订立的情况也不少见，从而在实际上减少了法律对流转合同的保障程度。
（三）土地流转各类纠纷增多
土地流转合同所约定的价格，具有一定的时间局限性，往往受当时主要农产品、市场交易价格等因素影响，在合同签订时忽略了地理位置，未来发展，农产品供求关系变化等因素，导致在土地流转交易时，当初签订的合同所约定的土地流转价格可能大大低于现今的市场价格，导致在土地流转过程中，因价格变动所引起的纠纷也时有发生。同时，受土地流转补偿费用增加的影响，原有的一些放弃农业生产、弃农务工的农村人口，以及因升学、就业等将户口转出去的大学生，想转回来保住土地，争田要地的纠纷也时有发生。 （四）土地承包经营权无法抵押
首先要解决的问题是，农民到底能不能通过正常途径向银行贷款？从《农村土地承包法》第133条、《物权法》第184条规定来看，以家庭承包方式所获得的土地承包经营权不得予以抵押，同时，以家庭承包方式所获得的耕地、草地、林地等也不得予以抵押。导致的结果就是，农民通过正常途径向银行贷款难度越来越大，农民想要通过银行以获得融资，结果难尽人意。实际上对农村土地承包的抵押权进行限制，对目前市场经济日趋完善条件下，农民在种植生产周期较长的经济作物，或者是扩大农业生产规模时的资金缺口毫无裨益，相反严重滞后了农民日益增长的多元化、多渠道融资方式的需求。
（五）征地补偿政策不合理，可能陷失地农民于生活困难
由于相应的土地流转操作程序不完善，土地流转机制存在这样或那样的弊端，开发商乃至地方政府在追求经济效益最大化的驱动下，现实中开发商通过各种途径少付或者拖欠农村集体土地补偿费、安置补偿费用等情况也并不鲜见。导致的结果就是，农民在安置补偿费等到手后，并没有做好失地的准备，其学历、技术都没有提升到一定的层次，农民补偿款对于失地农民来讲，往往是一笔巨款，但这笔巨款在用尽之后，失地农民又缺乏维持生计的相应技能。③
（六）“大政府”与“小政府”土地收益之争
《中共成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》出台后，由成都市委、市政府牵头组建的成都现代农业物流业发展投资有限公司成立，并提供“行为担保”和“信用担保”两项业务，对土地承包经营权、林权、利用宅基地、农村房屋、新居工程等抵押融资进行担保。“在成都，绝大多数‘小产权房’都与‘新居工程’沾边。新居工程是成都市推进城乡统筹的一个重要组成部分，也是集体土地流转的焦点。成都市政府自2004年开始对150万亩宅基地进行整理，集中修建农民住宅后，对整理出来的土地进行公开出让，恒大地产和保利地产先后涉足其中，取得了数千亩土地。”④而实际上，“大政府”和“小政府”之间抢夺土地收益的矛盾，集中体现就是在小产权房上。一方面，“大政府”试图以低价征地，再高价拍卖给开发商，以此回收城建配套投资;另一方面，“小政府”，主要指乡镇政府、街道办事处、村委会等基层组织，则担当了小产权房的策划者和房地产开发利益回报分配者的双重角色。而在此“改革”与“越位”之间，国土资源部内部的广泛争议，并未能阻止双流这种模式的开发。⑤
四、建议与出路
（一）明确农村土地所有权主体
“从经济学的角度看，资源配置实际上是产权在经济参与者之间的分配过程，产权关系决定资源配置效率。如果要使经济效率的潜力发挥出来，产权结构的某些变化是必须的”。⑥然而实际上，我国法律中对土地产权主体界定的模糊，给经济效率的有效发挥带来了一定的桎梏。如，我国《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”《民法通则》第七十四条规定：“集体所有的土地依照法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡、镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡、镇农民集体所有。”《物权法》第五十九条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;己经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡、缜农民集体所有的，由乡、镇农村集体经济组织经营、管理。”《农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”通过上述法律条文的描述，“农民集体”很难让人将其与法律意义上的“组织”相联系，亟需有关单位对土地所有权主体加以明确界定。
（二）强化对农村土地流转相关政策、法规的宣传
司法机构应当出面，切实肩负起法制宣传的责任和义务，尤其是加强对农户、业主，及土地流转管理机构人员的宣传教育，以《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》以及县乡有关土地流转合同管理、价格评估、项目储备等系列重要政策法规和规章制度的宣传和培训为依托，提升农户、业主及土地流转管理机构人员合同维权意识、规则意识、程序意识等。
（三）完善征地补偿机制
目前，我国立法针对农业用地的征地补偿问题，主要采用的是“相当补偿”原则，即，对农户的补偿以其实际遭受的财产损失为准，而不论及其余相关利益损失。而《土地管理法》也未能考虑土地的市场价格，以至于征地补偿费与土地的市场价格存在巨大差异，政府以极低价格从农民手中拿地后，转手便可以几倍甚至几十倍的价格售卖给开发商，其中的差价主要进入了地方政府和开发商的口袋。而“失地”农民，往往因缺乏一技之长和补偿金的有效管理，“因征返贫”的问题也引起了部分农民的不满。因此，为充分保障农民的合法权益，维护社会稳定，我们应当科学研究合理的、符合市场规律的征地补偿机制，确定一个既能顺应经济社会发展，又能解决“失地”农民后顾之忧的征地补偿方案，这才是平安中国、法治中国建设的应有之路。
（四）建立合理有效的纠纷解决机制
近年来，由于土地流转速度的加快以及流转形式的多样化，使得有关土地流转的纠纷日益增多，特别是由于城乡一体化建设等，对农地征收补偿难谓完全合理，由此导致农民和政府之间摩擦甚多。表现最为突出的，便是因此而引发的上访、群体事件等。而此类矛盾，由于法院诉讼程序的冗长，以及受人力、物力等诸多因素影响，进入诉讼程序的较少。相反，仲裁程序自愿、公正、及时、经济、强制等特性，给此类纠纷的及时、高效指明了道路。⑦而农村征地流转补偿因属于土地承包经营权的衍生收益，毫无疑问应当纳入《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的仲裁范围。 注解：
①王晟哲：《农村土地流转过程中农户意愿与行为研究——以成都市双流县为例》，云南财经大学2012年硕士研究生学位论文。
②目前有研究认为，“小产权房”已经成为城镇居民重要的住房来源。王洪亮：《小产权房与集体土地利益归属论》，载《清华法学》2009年第5期，第31-42页。
③实际上，通过安置补偿，双流有一大批农民通过这种形式实现了“一夜暴富”，但在“一夜暴富”的背后，更多的是隐忧重重。这些农民在“失地”后转为“城镇居民”，但在城镇中生活的能力又较为欠缺，短期“一夜暴富”引发的“短视”行为，使部分失地农民缺乏对这部分金钱的珍惜，以各类“赌博”、购买豪车等“挥金如土”的行为较多。而长此发展，金钱的“不可再生”与生存能力的低下，可能将“失地”农民逼入生活绝境而不自知。
④张明：《集体土地流转 在都江堰邛崃双流等地“秘密实践”》，摘自http：//cd.focus.cn/news/2008-05-12/469611.html，2014年12月31日18：00访问。
⑤“马明超所属的成都双流县兴隆镇瓦窑村，将要兴建一个占地600亩左右的旅游项目和两个新居工程，当了近30年农民的他，身份将变成“市民”入住新居工程，同时，他也将以宅基地入股成为旅游项目的股东。马明超告诉记者，该地的新居工程也有30%以上对外出售，市场价在1500元左右。”引自张明：《集体土地流转 在都江堰邛崃双流等地“秘密实践”》，http：//cd.focus.cn/news/2008-05-12/469611.html，2014年12月31日18：00访问。
⑥贺振华：《农村土地流转的效率分析》，《改革》2003年第4期，第90-91页。
⑦我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定：“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法”;“农村土地承包经营纠纷包括：因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷;（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷;（三）因收回、调整承包地发生的纠纷;（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷;（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷;（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营糾纷。因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决”。
作者简介：
曾鲲，女，法学硕士，成都市双流县人民法院政治处。
【本文为“双流县社会科学规划课题项目”阶段性成果。】
双流县地处成都平原腹地，系成都规划“天府新区”核心区域，成都机场所在地，2013年全国百强县排名第9位，承载着成都城市工业、教育业、房地产业 转移的重要作用，双流土地征用的数量和规模在四川省恐难出其右。因此在土地流转过程中，暴露出了一些问题。
一、地方政府在农村土地流转过程中的法律定位
（一）是农村土地流转的政策制定者
根据《物权法》规定，农民土地承包经营权为用益物权，农民的土地承包经营权可以流转，但预留空间太小。而政府的职责，一是要制定流转规则;二是要明确规定流转土地的性质;三是明确农村土地流转的是使用权而非所有权。2001年、2008年、2009年双流县委、县政府相继出台了《关于鼓励扶持发展农业产业化经营的意见》、《关于统筹推进农用地想规模经营集中进一步促进农业集约化经营的意见》、《关于深化城乡统筹开拓现代农业新局面的实施意见》、《双流县发展现代农业若干扶持奖励办法》。制定政策对农民土地承包经营权的流转进行支持。
（二）是农村土地流转的监管者
《土地管理法》第14条、15条规定：无论是集体经济内部成员之间流转还是流转给其他单位或个人，都必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报相关农业部门或者报乡（镇）人民政府批准。由此可见，政府对农村土地流转的程序、收益分配、土地征用、价值评估等环节，都担当着巨大的责任。而实际的情况是，在现行立法模式下，政府监管的手段在实际运用中处于一种不足的状态的，尤其对土地储备、地价管制、土地收益调整、农村集体建设用地流转等等重要步骤、流程的监管手段阙如。
（三）是农村土地流转的公共服务者
虽然，农村土地流转，是一种在市场行为倡导下的主动或被动流转的过程，政府在积极引导，搞好规划，积极提升公共服务质量上，是大有可为的。但实际情况是，我国政府，尤其是地方政府在农村土地流转过程中，履行公共服务职责是有所欠缺的。比如：农民的社会保障体系层次不够，有关农民建设用地等各类集体土地的流转，信息披露机制缺乏，当纠纷出现时，纠纷处理机制阙如。往往一出现问题，就容易演变成群体事件。
二、双流农村集体土地流转现状及问题
（一）农村集体土地流转政策障碍
2003年我国颁布实施的《中华人民共和国农村土地承包法》和2005年颁发的《农村土地承包经营权流转管理办法》仅赋予了土地承包经营权流转的权利，却没有赋予其在第二、三产业流转的可能性。虽然《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》，对集体建设用地的流转方式、程序、期限等做出了较为详细的规定，但受《中华人民共和国土地管理法》的约束，农村集体土地转让依然受到诸多政策限制。以至于有关部门在积极推进《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》实践中，由于缺乏相应法律的支持，顾虑重重，推进进程缓慢。
（二）农户集体土地流转意愿差强人意
2012年，有关研究称：经对成都市双流县进行实证调研，并得出了以下结论，越是纯农业人口，农户将其土地转出的意愿就越低。①对这部分农户，对土地的依赖程度较高，相反对于集体建设用地流转的积极性较高。因为集体建设用地流转的补偿性收益可能远高于集体土地流转收益。同时，集体土地流转后，农户赖以生存的生产资料的缺失，会使农户对“失地”后的生计问题顾虑颇多，缺乏安全感;同时，土地流转和建设用地流转的“价格差”，也会使前期已被征地的农民“反悔”，因此而出现的上访事件也不少。
（三）农村违法用地的隐形市场交易活跃
随着房地产市场的红火，对部分经济实力较差的开发商来讲，要想拿地做开发，从农村集体土地中获得非法收入是最佳选择。他们通常通过与乡镇的书记、村长等相关人员私下达成协议，以极低的价格非法获取土地，进行房地产开发，即“小产权房”。“小产权房”②虽然其售价远低于正规市场的商品房价格，但其不能办理房产证，给购买者的权益带来极大损害。老百姓又对相应法律法规知之甚少，对自身权益的维护使他们不可能去思量相关规定，因而由此引发的群体事件时有发生，地方政府成为了实际上的“冤大头”。
三、土地流转问题的法律困境
（一）土地流转规模小不便于管理
从流转规模来看，由于最初土地承包“好田优地”人人有份，“差土劣地”按人均沾，导致农户拥有分散小块田地的居多，从前文所述，双流引进的大小业主6528家，流转面积在100亩以上的业主占283家，仅占土地流转业主的4.3%，土地因素对土地流转规模的制约可见一斑。同时，由于大部分流转项目均在100亩以下，而经营者又以本地农户居多，文化水平、技术层次、管理经验都不足，因此流转项目产业化难度较大，对政府管理形成的桎梏较大。
（二）流转程序不规范
双流的农村土地流转，缺乏一个统一的可遵循的规范。现实情况是，农户私下流转农村土地的情况较为普遍，在流转前征询集体组织的意见、建议的较少，更没有经过集体经济组织的备案。比较典型的，由于流转流程的不规范，导致在有些流转项目中，部分业主与转出农户签订合同的程序较为混乱。甚至有些流转合同，农户的签名或者代替农户签字的授权委托书缺乏，有关部门也没有介入进行真伪鉴别。实践中流转双方甚至不签订流转合同，直接将转出方在领款单上的签字视为流转合同的订立的情况也不少见，从而在实际上减少了法律对流转合同的保障程度。
（三）土地流转各类纠纷增多
土地流转合同所约定的价格，具有一定的时间局限性，往往受当时主要农产品、市场交易价格等因素影响，在合同签订时忽略了地理位置，未来发展，农产品供求关系变化等因素，导致在土地流转交易时，当初签订的合同所约定的土地流转价格可能大大低于现今的市场价格，导致在土地流转过程中，因价格变动所引起的纠纷也时有发生。同时，受土地流转补偿费用增加的影响，原有的一些放弃农业生产、弃农务工的农村人口，以及因升学、就业等将户口转出去的大学生，想转回来保住土地，争田要地的纠纷也时有发生。 （四）土地承包经营权无法抵押
首先要解决的问题是，农民到底能不能通过正常途径向银行贷款？从《农村土地承包法》第133条、《物权法》第184条规定来看，以家庭承包方式所获得的土地承包经营权不得予以抵押，同时，以家庭承包方式所获得的耕地、草地、林地等也不得予以抵押。导致的结果就是，农民通过正常途径向银行贷款难度越来越大，农民想要通过银行以获得融资，结果难尽人意。实际上对农村土地承包的抵押权进行限制，对目前市场经济日趋完善条件下，农民在种植生产周期较长的经济作物，或者是扩大农业生产规模时的资金缺口毫无裨益，相反严重滞后了农民日益增长的多元化、多渠道融资方式的需求。
（五）征地补偿政策不合理，可能陷失地农民于生活困难
由于相应的土地流转操作程序不完善，土地流转机制存在这样或那样的弊端，开发商乃至地方政府在追求经济效益最大化的驱动下，现实中开发商通过各种途径少付或者拖欠农村集体土地补偿费、安置补偿费用等情况也并不鲜见。导致的结果就是，农民在安置补偿费等到手后，并没有做好失地的准备，其学历、技术都没有提升到一定的层次，农民补偿款对于失地农民来讲，往往是一笔巨款，但这笔巨款在用尽之后，失地农民又缺乏维持生计的相应技能。③
（六）“大政府”与“小政府”土地收益之争
《中共成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》出台后，由成都市委、市政府牵头组建的成都现代农业物流业发展投资有限公司成立，并提供“行为担保”和“信用担保”两项业务，对土地承包经营权、林权、利用宅基地、农村房屋、新居工程等抵押融资进行担保。“在成都，绝大多数‘小产权房’都与‘新居工程’沾边。新居工程是成都市推进城乡统筹的一个重要组成部分，也是集体土地流转的焦点。成都市政府自2004年开始对150万亩宅基地进行整理，集中修建农民住宅后，对整理出来的土地进行公开出让，恒大地产和保利地产先后涉足其中，取得了数千亩土地。”④而实际上，“大政府”和“小政府”之间抢夺土地收益的矛盾，集中体现就是在小产权房上。一方面，“大政府”试图以低价征地，再高价拍卖给开发商，以此回收城建配套投资;另一方面，“小政府”，主要指乡镇政府、街道办事处、村委会等基层组织，则担当了小产权房的策划者和房地产开发利益回报分配者的双重角色。而在此“改革”与“越位”之间，国土资源部内部的广泛争议，并未能阻止双流这种模式的开发。⑤
四、建议与出路
（一）明确农村土地所有权主体
“从经济学的角度看，资源配置实际上是产权在经济参与者之间的分配过程，产权关系决定资源配置效率。如果要使经济效率的潜力发挥出来，产权结构的某些变化是必须的”。⑥然而实际上，我国法律中对土地产权主体界定的模糊，给经济效率的有效发挥带来了一定的桎梏。如，我国《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”《民法通则》第七十四条规定：“集体所有的土地依照法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡、镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡、镇农民集体所有。”《物权法》第五十九条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;己经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡、缜农民集体所有的，由乡、镇农村集体经济组织经营、管理。”《农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”通过上述法律条文的描述，“农民集体”很难让人将其与法律意义上的“组织”相联系，亟需有关单位对土地所有权主体加以明确界定。
（二）强化对农村土地流转相关政策、法规的宣传
司法机构应当出面，切实肩负起法制宣传的责任和义务，尤其是加强对农户、业主，及土地流转管理机构人员的宣传教育，以《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》以及县乡有关土地流转合同管理、价格评估、项目储备等系列重要政策法规和规章制度的宣传和培训为依托，提升农户、业主及土地流转管理机构人员合同维权意识、规则意识、程序意识等。
（三）完善征地补偿机制
目前，我国立法针对农业用地的征地补偿问题，主要采用的是“相当补偿”原则，即，对农户的补偿以其实际遭受的财产损失为准，而不论及其余相关利益损失。而《土地管理法》也未能考虑土地的市场价格，以至于征地补偿费与土地的市场价格存在巨大差异，政府以极低价格从农民手中拿地后，转手便可以几倍甚至几十倍的价格售卖给开发商，其中的差价主要进入了地方政府和开发商的口袋。而“失地”农民，往往因缺乏一技之长和补偿金的有效管理，“因征返贫”的问题也引起了部分农民的不满。因此，为充分保障农民的合法权益，维护社会稳定，我们应当科学研究合理的、符合市场规律的征地补偿机制，确定一个既能顺应经济社会发展，又能解决“失地”农民后顾之忧的征地补偿方案，这才是平安中国、法治中国建设的应有之路。
（四）建立合理有效的纠纷解决机制
近年来，由于土地流转速度的加快以及流转形式的多样化，使得有关土地流转的纠纷日益增多，特别是由于城乡一体化建设等，对农地征收补偿难谓完全合理，由此导致农民和政府之间摩擦甚多。表现最为突出的，便是因此而引发的上访、群体事件等。而此类矛盾，由于法院诉讼程序的冗长，以及受人力、物力等诸多因素影响，进入诉讼程序的较少。相反，仲裁程序自愿、公正、及时、经济、强制等特性，给此类纠纷的及时、高效指明了道路。⑦而农村征地流转补偿因属于土地承包经营权的衍生收益，毫无疑问应当纳入《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的仲裁范围。 注解：
①王晟哲：《农村土地流转过程中农户意愿与行为研究——以成都市双流县为例》，云南财经大学2012年硕士研究生学位论文。
②目前有研究认为，“小产权房”已经成为城镇居民重要的住房来源。王洪亮：《小产权房与集体土地利益归属论》，载《清华法学》2009年第5期，第31-42页。
③实际上，通过安置补偿，双流有一大批农民通过这种形式实现了“一夜暴富”，但在“一夜暴富”的背后，更多的是隐忧重重。这些农民在“失地”后转为“城镇居民”，但在城镇中生活的能力又较为欠缺，短期“一夜暴富”引发的“短视”行为，使部分失地农民缺乏对这部分金钱的珍惜，以各类“赌博”、购买豪车等“挥金如土”的行为较多。而长此发展，金钱的“不可再生”与生存能力的低下，可能将“失地”农民逼入生活绝境而不自知。
④张明：《集体土地流转 在都江堰邛崃双流等地“秘密实践”》，摘自http：//cd.focus.cn/news/2008-05-12/469611.html，2014年12月31日18：00访问。
⑤“马明超所属的成都双流县兴隆镇瓦窑村，将要兴建一个占地600亩左右的旅游项目和两个新居工程，当了近30年农民的他，身份将变成“市民”入住新居工程，同时，他也将以宅基地入股成为旅游项目的股东。马明超告诉记者，该地的新居工程也有30%以上对外出售，市场价在1500元左右。”引自张明：《集体土地流转 在都江堰邛崃双流等地“秘密实践”》，http：//cd.focus.cn/news/2008-05-12/469611.html，2014年12月31日18：00访问。
⑥贺振华：《农村土地流转的效率分析》，《改革》2003年第4期，第90-91页。
⑦我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定：“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法”;“农村土地承包经营纠纷包括：因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷;（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷;（三）因收回、调整承包地发生的纠纷;（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷;（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷;（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营糾纷。因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决”。
作者简介：
曾鲲，女，法学硕士，成都市双流县人民法院政治处。