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摘 要：十八届三中全会对发展基层民主提出了更高的要求。宜昌市秭归县通过“幸福村落”创建活动，巩固了党的执政基础，激发了农村居民自治活力，发挥了基层民主的积极作用。合理划分自治基本单元、规范完善基层自治体系、大力发展基层协商民主，对宜昌市城市社区自治实践有极大的启示和借鉴作用。
关键词：社会治理创新 社区自治 社区协商
宜昌市自2010年10月被确定为“全国社会管理创新综合试点城市”以来，探索出了一条以“一本三化”为核心的社会管理服务新路子，走在了全国和湖北省前列。为了在全国社会治理创新试点中始终保持引领地位，自2014年12月开始，宜昌开始探索社区自治体系规范化建设，并于2016年3月将总结出的“一分两进三改”基本做法在全市城区社区推进。至此，宜昌市社会治理创新进入以 “社区自治”为主要任务的新阶段。纵观宜昌市社区自治创新实践，秭归县开展的“幸福村落”创建卓有成效，不但巩固了党的执政基础，延伸拓展了基层组织的管理服务“链条”，同时也促进了村民自治的落地生根，探索出了一条山区农村治理现代化的有效途径，对当前宜昌正在全面推进的城区社区自治有巨大的启示与借鉴意义。
一、合理划分自治基本单元
秭归地处三峡工程坝上库首，山大人稀、居住分散是农村的典型特征。2000年该县开展了较大规模的“合村并组”，行政村的服务范围平均达到13平方公里，而各村一般只配备3至5名村“两委”干部，基础治理单元过大、村干部人数过少导致管理和服务难以到位。2012年秭归重新划分“村落”为新的农村基本自治单元，按照“地域相近、产业趋同、利益共享、有利发展、群众自愿、便于组织、尊重习惯、规模适度”的原则，全县186个村1361个村民小组共划定为2055个自然“村落”。每个村落控制在50户人口左右、1-2平方公里地域范围，由各村根据实际情况提出实施方案，再由村民代表大会讨论决定通过后实施。通过划小村级自治基本单元，夯实了村民自治的基础，“村落”成为村民自治落到实处的有效载体。
宜昌城区在推行社区自治的过程中，以小区业委会组建为抓手夯实社区自治基础。按照“地域相近、类型相似、不跨网格、有利工作”的原则，宜昌将城区119个社区居委会划分成735个小区，其中物业型小区283个，杂居型小区452个。在此基础上，积极推进小区物业管理、业主委员会“两个全覆盖”。从目前的实践来看，小区作为自治的基本单元仍然过大，有的新型物业小区动辄上千户几千人，管理、服务和自治都难以做到精细化，需要进一步细分、划小。从秭归的实践来看，自治的基本单元应有合理的范围和幅度，宜昌城区可以参考外地“楼院协商治理”的做法，对大的小区再进一步细分为单一楼栋、若干楼栋小组或院落，将基本治理单元控制在50—80户左右，不仅有利于有效管理，而且也有利于寻求到居民利益诉求的最大公约数，促使自治落到实处。
二、规范完善基层自治体系
秭归构建了“村党组织—村落党小组—党员”和“村委会—村落理事会—农户”的双线运行、三级架构的治理模式。凡是村落有党员3人以上的，同步组建党小组；村落内党员人数不足3人的，与邻近村落联合组建党小组。全县2055个村落一共组建党小组1256个，实现了党小组在村落内的全覆盖。在此基础上，各村落以“两长八员”为骨干推进乡村自治。“两长”即党小组长和村落理事长，“八员”即经济员、宣传员、帮扶员、调解员、管护员、环卫员、张罗员、监督员，由村落群众采取无记名投票的方式推选产生，全县共推选“两长八员”10412人，党小组长兼任村落理事长的844人。三级架构、“两长八员”的农村自治体系，不仅充分坚持了党对基层自治组织的领导，而且把产业大户、致富能人、无职党员、退休教师、退伍军人等一大批农村精英动员起来，使得村中矛盾纠纷有人调解、红白喜事有人张罗、产业发展有人带头、生活困难有人帮扶，增强了自治组织的凝聚力和战斗力。
宜昌市在推进“一本三化”社会治理新体系的过程中，将“网格”定义为社会治理的基本单元。全市城区按照“因地制宜、规模适度、无缝覆盖、方便群众、便于管理”的原则，一共划分了1421个网格，每个网格配备一个网络员。网格员队伍的建立，极大地充实了社区管理和服务的力量，再加上以前的社区专职委员队伍，由政府主导的社区治理力量得到了极大增强。但社区中其他主体参与治理的程度远远不够，居民参与自治的热情不高，社会组织孵化培育不够，多元共治的格局远远还没有形成。借鉴秭归的经验，目前最迫切的是发动群众的力量，通过各种方法，鼓励居民中有能力、有思想的人带头参与社区治理。利用小区中精英、能人的带头作用，就能带动、发动更多的居民积极参与社区自治，完善以社区党组织为核心、社区自治组织为主导、社区居民为主体、社区社会组织及其他主体共同参与的社区治理新格局。
三、大力发展基层协商民主
秭归出台了《“幸福村落”章程》、《村落公益事业议决建管办法》等制度，通过开展对话协商的方式，解决村落实际难题、化解村落矛盾纠纷。各村落都通过村民大会制定了村规民约，明确了奖惩措施。各村落理事会每年都召开村落群众代表大会，民主商定本村落年度工作重点和项目规划，再经由村落内三分之二以上户主表决通过，最后上报到村“两委”及县乡有关部门。在以项目建设为支撑充实自治内容的过程中，无论是项目提出、项目确定、项目建设，都充分发挥民主协商的作用，立足民需、遵循民意、凝聚民力。秭归通过广泛的民主协商，找准了群众利益的关切点，让村民自治真正落到了实地。在村落“两长八员”的带领下，由群众筹资筹劳，几年内共新修公路656条、1008.4公里，维修公路2048条、7098公里，新修水渠53062公里，维修水渠743公里，新建水池9291口、123万多立方，维修水池3793口、7万多立方，新建沼气池883口、2000立方，架设水管1758公里，经济得到了发展，民生得到了改善。
宜昌在城区范围内也广泛建立了社区协商议事会制度。通过制定《社区协商议事会工作办法》，明确在业主层面设立业主协商议事会，在社区层面设立居民协商议事会，并对协商主体、协商会议召集、协商议题提出、协商内容、协商方式、协商衔接等作出了规定，不断推进社区协商民主的制度化、规范化、程序化建设。其中规定业主协商议事会的主体为“2+N”， 居民协商议事会的主体为“5+N”，“2”为业主代表和社区代表等常设主体，“5”为社区党组织和社区居委会代表、业主代表、非业主常住居民代表、其他社会组织代表等常设主体，N为根据协商需要邀请的利益相关方。目前存在的主要问题是，虽然规定了协商主体的广泛性，但居民参与民主协商的程度还不够，很多时候仍是社区“两委”和业委会唱主角戏甚至是独角戏，居民的主体作用还没有真正发挥，难以形成深层次的、广泛的、有效的协商民主。借鉴秭归的经验，可以充分发挥社区“两委“及业委会的组织者和引导者作用，广泛开展各类宣传，积极组织各类活动，鼓励社区居民走出家门相互交流，在相知相识的基础上守望互助。只有打破社区的“陌生人社会”，才能促进居民通过开展对话协商找到群众意愿和要求的最大公约数，提出真正贴近居民需求的协商议题，激发社区居民的自治活力，提升民主协商的质量和效能。
参考文献：
[1]张茜等.村民自治有效实现單元的讨论与研究[J].中国农业大学学报（社会科学版），2014（12）： 49-55.
关键词：社会治理创新 社区自治 社区协商
宜昌市自2010年10月被确定为“全国社会管理创新综合试点城市”以来，探索出了一条以“一本三化”为核心的社会管理服务新路子，走在了全国和湖北省前列。为了在全国社会治理创新试点中始终保持引领地位，自2014年12月开始，宜昌开始探索社区自治体系规范化建设，并于2016年3月将总结出的“一分两进三改”基本做法在全市城区社区推进。至此，宜昌市社会治理创新进入以 “社区自治”为主要任务的新阶段。纵观宜昌市社区自治创新实践，秭归县开展的“幸福村落”创建卓有成效，不但巩固了党的执政基础，延伸拓展了基层组织的管理服务“链条”，同时也促进了村民自治的落地生根，探索出了一条山区农村治理现代化的有效途径，对当前宜昌正在全面推进的城区社区自治有巨大的启示与借鉴意义。
一、合理划分自治基本单元
秭归地处三峡工程坝上库首，山大人稀、居住分散是农村的典型特征。2000年该县开展了较大规模的“合村并组”，行政村的服务范围平均达到13平方公里，而各村一般只配备3至5名村“两委”干部，基础治理单元过大、村干部人数过少导致管理和服务难以到位。2012年秭归重新划分“村落”为新的农村基本自治单元，按照“地域相近、产业趋同、利益共享、有利发展、群众自愿、便于组织、尊重习惯、规模适度”的原则，全县186个村1361个村民小组共划定为2055个自然“村落”。每个村落控制在50户人口左右、1-2平方公里地域范围，由各村根据实际情况提出实施方案，再由村民代表大会讨论决定通过后实施。通过划小村级自治基本单元，夯实了村民自治的基础，“村落”成为村民自治落到实处的有效载体。
宜昌城区在推行社区自治的过程中，以小区业委会组建为抓手夯实社区自治基础。按照“地域相近、类型相似、不跨网格、有利工作”的原则，宜昌将城区119个社区居委会划分成735个小区，其中物业型小区283个，杂居型小区452个。在此基础上，积极推进小区物业管理、业主委员会“两个全覆盖”。从目前的实践来看，小区作为自治的基本单元仍然过大，有的新型物业小区动辄上千户几千人，管理、服务和自治都难以做到精细化，需要进一步细分、划小。从秭归的实践来看，自治的基本单元应有合理的范围和幅度，宜昌城区可以参考外地“楼院协商治理”的做法，对大的小区再进一步细分为单一楼栋、若干楼栋小组或院落，将基本治理单元控制在50—80户左右，不仅有利于有效管理，而且也有利于寻求到居民利益诉求的最大公约数，促使自治落到实处。
二、规范完善基层自治体系
秭归构建了“村党组织—村落党小组—党员”和“村委会—村落理事会—农户”的双线运行、三级架构的治理模式。凡是村落有党员3人以上的，同步组建党小组；村落内党员人数不足3人的，与邻近村落联合组建党小组。全县2055个村落一共组建党小组1256个，实现了党小组在村落内的全覆盖。在此基础上，各村落以“两长八员”为骨干推进乡村自治。“两长”即党小组长和村落理事长，“八员”即经济员、宣传员、帮扶员、调解员、管护员、环卫员、张罗员、监督员，由村落群众采取无记名投票的方式推选产生，全县共推选“两长八员”10412人，党小组长兼任村落理事长的844人。三级架构、“两长八员”的农村自治体系，不仅充分坚持了党对基层自治组织的领导，而且把产业大户、致富能人、无职党员、退休教师、退伍军人等一大批农村精英动员起来，使得村中矛盾纠纷有人调解、红白喜事有人张罗、产业发展有人带头、生活困难有人帮扶，增强了自治组织的凝聚力和战斗力。
宜昌市在推进“一本三化”社会治理新体系的过程中，将“网格”定义为社会治理的基本单元。全市城区按照“因地制宜、规模适度、无缝覆盖、方便群众、便于管理”的原则，一共划分了1421个网格，每个网格配备一个网络员。网格员队伍的建立，极大地充实了社区管理和服务的力量，再加上以前的社区专职委员队伍，由政府主导的社区治理力量得到了极大增强。但社区中其他主体参与治理的程度远远不够，居民参与自治的热情不高，社会组织孵化培育不够，多元共治的格局远远还没有形成。借鉴秭归的经验，目前最迫切的是发动群众的力量，通过各种方法，鼓励居民中有能力、有思想的人带头参与社区治理。利用小区中精英、能人的带头作用，就能带动、发动更多的居民积极参与社区自治，完善以社区党组织为核心、社区自治组织为主导、社区居民为主体、社区社会组织及其他主体共同参与的社区治理新格局。
三、大力发展基层协商民主
秭归出台了《“幸福村落”章程》、《村落公益事业议决建管办法》等制度，通过开展对话协商的方式，解决村落实际难题、化解村落矛盾纠纷。各村落都通过村民大会制定了村规民约，明确了奖惩措施。各村落理事会每年都召开村落群众代表大会，民主商定本村落年度工作重点和项目规划，再经由村落内三分之二以上户主表决通过，最后上报到村“两委”及县乡有关部门。在以项目建设为支撑充实自治内容的过程中，无论是项目提出、项目确定、项目建设，都充分发挥民主协商的作用，立足民需、遵循民意、凝聚民力。秭归通过广泛的民主协商，找准了群众利益的关切点，让村民自治真正落到了实地。在村落“两长八员”的带领下，由群众筹资筹劳，几年内共新修公路656条、1008.4公里，维修公路2048条、7098公里，新修水渠53062公里，维修水渠743公里，新建水池9291口、123万多立方，维修水池3793口、7万多立方，新建沼气池883口、2000立方，架设水管1758公里，经济得到了发展，民生得到了改善。
宜昌在城区范围内也广泛建立了社区协商议事会制度。通过制定《社区协商议事会工作办法》，明确在业主层面设立业主协商议事会，在社区层面设立居民协商议事会，并对协商主体、协商会议召集、协商议题提出、协商内容、协商方式、协商衔接等作出了规定，不断推进社区协商民主的制度化、规范化、程序化建设。其中规定业主协商议事会的主体为“2+N”， 居民协商议事会的主体为“5+N”，“2”为业主代表和社区代表等常设主体，“5”为社区党组织和社区居委会代表、业主代表、非业主常住居民代表、其他社会组织代表等常设主体，N为根据协商需要邀请的利益相关方。目前存在的主要问题是，虽然规定了协商主体的广泛性，但居民参与民主协商的程度还不够，很多时候仍是社区“两委”和业委会唱主角戏甚至是独角戏，居民的主体作用还没有真正发挥，难以形成深层次的、广泛的、有效的协商民主。借鉴秭归的经验，可以充分发挥社区“两委“及业委会的组织者和引导者作用，广泛开展各类宣传，积极组织各类活动，鼓励社区居民走出家门相互交流，在相知相识的基础上守望互助。只有打破社区的“陌生人社会”，才能促进居民通过开展对话协商找到群众意愿和要求的最大公约数，提出真正贴近居民需求的协商议题，激发社区居民的自治活力，提升民主协商的质量和效能。
参考文献：
[1]张茜等.村民自治有效实现單元的讨论与研究[J].中国农业大学学报（社会科学版），2014（12）： 49-55.