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摘要：面对经济建设的快速发展带来日益严重的环境污染问题．检察机关基于其职能参与环境公益诉讼具有必要性与可行性，当前，检察机关应通过督促起诉、提起环境公益诉讼等工作机制，最大限度地发挥司法对于生态环境的保护作用。
关键词：环境；公益诉讼；检察机关
一、环境公益诉讼制度的概念和特点
公益诉讼是保护公共利益的诉讼，它是相对于私益诉讼而言。周格先生概括为：“私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼是为保护社惠公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。①现代社会的“公益诉讼”一词始于20世纪60年代。德国、美国、英国等国都有公益诉讼的法律规定。
环境公益诉讼作为公益诉讼制度在环境法领域的典型适用，是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为行为，使环境公共利益遭受侵害或侵害之虞时，法院允许公民或团体为维护环境公共利益，而向法院起诉的制度。相对于传统的环境诉讼往往只是要通过诉讼保护社会个体成员的环境私益诉讼形成而言，环境公益诉讼着眼于环境公共利益的维护和保全，具有与传统的诉讼模式明显不同的特点，包括：
1、 原被告主體的广泛性。任何人都可能是环境的受益者，同时也可能是环境损害的受害者，因此有时难于确定原被告的主体。
2、 诉讼目的的公益性
传统环境民事诉讼和环境行政诉讼，从本质讲是为私益。环境公益诉讼的目的为保护环境公益。
3、 预防性
因环境问题的特殊性，不可逆转性，侵害关系并不要求当场发生，绝大多数侵害结果是潜伏的，这要求环境公益诉讼必须体现预防为主的原则，对于潜在的可能造成环境损害的环境行政行为，如环境决策，开发计划等抽象环境行政行为和环境民事行为可以提起禁止型诉讼。
4、 专业性
由于环境侵害是通过环境这个介质引起，继而造成受害者人身、财产以及其他非物质性的环境权利的侵害，所以在证据收集、损害鉴定等技术性要求上，就较一般民事诉讼案件更为复杂和严格。
三、 环境公益诉讼的价值
环境公共利益是具体存在的。目前，“公地悲剧”②现象在我国屡见不鲜。“权利如果缺乏争取的活动，就不会有实效性权利的存在，只有通过权利者的不断的斗争，才能确保法的支配和人格新生得以实现”。③诉讼法理论认为，利益受到了损害，受害者就有权向法院提起诉讼，请求司法救济。如果公共利益受到了损害，提起环境公益诉讼实际上就是用司法救济的方式来保护公共利益。其价值主要体现：
1、经济价值
环境公益诉讼可以使诉讼成本最小化和社会利益最大化。以康菲漏油污染案为例，仅河北乐亭水产养殖损失总计达3.3亿元，诉讼费预计高达170万，损失评估费达75万，养殖户私人难于承受。④而如果通过公益诉讼特别是检察机关介入，可有效利用现成的司法资源。另外环境公益诉讼具有先天的预防性功能，只需要存在公共利益遭到损害的可能性，公益主体就有权提起诉讼，这样就可以将对国家利益和社会公共利益的损害消灭在萌芽状态，避免环境污染这种难以恢复和弥补的既成事实的损害。
2、政治价值
环境公益诉讼是保护公共利益的一种方式，它在政治方面的价值体现在以下两方面：第一，推进民治。环境公益诉讼将历来比较含糊而不确定的人民主权转换成为明确而清晰的现实权利，是对现有司法资源的合理利用。第二，促进市民社会的健康成长。环境公益诉讼案件的发起和进行，能够唤醒公众的公共事务管理意识，从而提高公众参与社会公共事务的积极性。
3、法律价值
环境公益诉讼可以实现司法权的创造价值和维护公共利益，体现社会正义的法律价值。第一，司法权的创造价值。环境公益诉讼的提起可以促使立法机关制订、修改相关立法或者促使行政机关及时出台、修改相关政策，从而对公共政策的调整产生积极的影响。第二，维护公共利益，体现社会正义的价值。环境公益诉讼制度可以弥补我国相关立法的缺陷，从而更好地保护国家和社会公共利益。
四、国外检察机关提起环境公益诉讼的考察与启示
检察机关作为诉讼主体介入公益争议案件特别是环境公益案件的审理，在当今世界已经成为许多国家所采用的一项行之有效的诉讼制度。比较研究国外有关检察机关提起环境公益诉讼的理论与制度，从中掌握其规律，吸收、借鉴其合理成分，这对于我国确立适合于我国法文化的公益诉讼制度及司法制度的改革是大有裨益的。
１、美国相关立法的考察
在美国，检察官是政府方的律师，检察机关隶属于司法部，美国总检察长对“涉及合众国利益”的案件追究法律责任，区检察长对涉及联邦利益的案件均有权提起诉讼。检察机关参与公益诉讼的内容和形式所贯穿的一个基本思想检察机关的根本任务是维护国家利益。《美国法典》规定，检察官在涉及联邦利益等民事案件中，有权参加诉讼。
美国1969年制定的《国家环境政策法》，1970年至1972年修改的《清洁空气法》《清洁水法》《噪音管制法》以及《有毒物品控制法》《固体废弃物防治法》等单项环境法规，均授权检察官提起相应的环境侵权诉讼，或者支持主管机关和私人提出的请求。⑤1970年的《密歇根环境保护法案》(MEPA)包含了宽泛的可供公民进行诉讼时使用的条款，其中规定了检察官提起环境诉讼的权利：“首席检察官或其他可以对任何人基于对空气、水和其他自然资源的保护及使这些资源免受污染和毁坏的公共委托而提起申诉或衡平救济的诉讼。”
2、英国相关立法的考察
在英国，检察长最早是作为国王的代表，在涉及皇室权益，尤其是皇权受损时，以国王或皇室的名义提起诉讼。1827年增设了追究破坏王室利益以外案件的检察官，检察机关逐渐开始从国家利益的角度活动。英国正式建立公诉处的时间是1879年，英国总检察长代表国王对涉及到国家利益的重大案件提起诉讼。1994年英国在修订的第三版《英国皇室检察官准则》时将“公共利益检验”作为提起公诉的条件之一。⑥ 传统上，英国的司法长官被赋予了无尚的权力，成为维护公共利益的唯一合法代表。检察机关拥有的权力范围比较广泛，在英国的司法实践中，只要国家和社会的公共利益正在受到非法侵害或者可能受到非法侵害，检察长就可以依照自己的職权提起诉讼。某些组织经检察长的同意也可以提起环境公害群体诉讼。
3、法国相关立法的考察
在法国，检察机关参加民事公益诉讼分为两种方式，一种方式是主当事人，即检察机关主动提起诉讼；另一种方式是从当事人，即检察机关参与民事诉讼。
最早以法律的形式规定检察机关可以提起民事诉讼的国家是法国。早在1806年的《法国民事诉讼法典》中，就有检察机关以国家名义参加民事诉讼的法律规定，1976年《法国民事诉讼法》中进一步规定，在公法秩序受到损害时检察机关有权为维护公法秩序而提起民事诉讼。其中就包括环境公益诉讼。
4、前苏联相关立法的考察
由于同属社会主义阵营，我国的政治法律制度都受到苏联的深刻影响，前苏联的法律中也规定了公益诉讼制度。比如前苏联1964年《苏联和各加盟共和国民事诉讼法纲要》第29条第1款规定，“如果为保护国家利益或社会利益以及公民的权利和法律所保障的利益有必要时，检察长有权在诉讼的任何阶段提起诉讼或参与诉讼”。⑦
5、启示
通过以上的介绍可以看出，虽然历史背景、文化传统、社会政治经济条件的不同导致各国检察机关提起公益诉讼的权力来源不同，但赋予检察机关提起公益诉讼的诉权是各国的通例。这些国家的立法及司法实践证明，赋予检察机关提起公益诉讼的诉权是社会发展所必要的，也是可行的。
五、 我国检察机关提起环境公益诉讼的可行性
在理论界，对检察机关作为环境公益诉讼的主体质疑理由主要集中在以下几点：一是《中华人民共和国人民检察院组织法》和《民事诉讼法》未规定检察机关拥有提起公益诉讼的法定职责⑧；二是解决权力(或权利)主体怠于行使权力(或权利)的问题，应主要解决行政不作为问题和“搭便车”问题，而不应由检察院包揽一切⑨；三是检察机关权责不明，无力承担败诉风险⑩。但从现实状况分析，检察机关提起公益诉讼是可行的。
1、检察权的性质决定了其可以提起公益诉讼
我国《宪法》第129条、《人民检察院组织法》第l条均规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。我国检察机关的各项检察权都是以其法律监督性质为基础的。
检察机关作为国家法律监督机关，负有监督法律包括环境法律统一正确实施的职责。检察权的监督应当包括国家和社会的各个方面，当环境公共利益在受到不法侵害，无人、无力起诉，或公民不敢、不愿起诉时，检察机关应该能够作为环境公益的代言人提起诉讼而达到其法律监督的目的。检察机关有义务对任何为害社会的行为进行监督。
2、我国由检察机关提起公益诉讼有历史渊源
在我国，检察机关提起公益诉讼是有一定的历史渊源、制度基础和司法实践经验的。
清政府1909年颁布的《法院编制法》和中华民国1927年公布的《各级高等法院检察官办事权限暂行条例》、《地方法院检察官办事权限暂行条例》都规定检察官有权成为依照诉讼法及其他法令及成为诉讼当事人或公益代表人。
1939年的《陕甘宁边区高等法院组织条例》中曾将检察机关作为“诉讼当事人或公益代表人”。新中国成立后，《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定检察机关对于全国社会与劳动人民利益之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。《人民检察院组织法》规定，地方各级人民检察院的职权之一是“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼”。
1978年后，在起草《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》草案时，前后经历7稿。前6稿都有关于人民检察院参与民事诉讼的内容，尤其是第6稿规定“人民检察院有权代表国家提起或者参加涉及国家和人民重大利益的民事诉讼。”后因检察机关内部发生意见分歧，最后只保留“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”的原则性规定。B11
3、 检察机关提起环境公益诉讼的法律依据
宪法第26条第l款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这一规定可据此推导出国家环境管理的职责和公民参与环境保护的权利。B12《宪法》第129条、《人民检察院组织法》第4条规定人民检察院通过行使检察权，维护国家正常秩序，保障发展。这些规定既是国家健全法制、完善执法监督的具体表现，也是检察机关参与公益诉讼活动、进行诉中监督的法律依据。当国家、社会公共利益受到不法侵害时，检察机关通过程序诉权来实现实体权利。环境保护法第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”该条可看做我国环境基本法对公众环境诉权的原则性规定。”其中的“一切”从词义上理解对象范围很广，自然包括检察机关。《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会、团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。”在我国国有资产流失案件的诉讼中，该原则规定已经成为当前检察机关提起诉讼的重要法律依据。
4、检察机关在环境公益诉讼上的有益的探索
在环境公益诉讼之路上，基层检察机关做了不少有益尝试。如2003年乐陵市人民检察院诉范某非法小炼油项目，2004年12月，四川省检察院民事行政检察部设立“公益诉讼人”制度，2007年，长沙市望城县人民检察院对坪塘水泥厂环境污染案提起环境污染侵权公益诉讼，2008年，广东省广州市海珠区检察院以原告身份向法院提起了环境污染侵权公益诉讼等。
六、 检察机关担任环境公益诉讼原告的优势
除检察机关外，国家行政机关、环保团体等非政府组织、公民个人也可能成为环境公益诉讼的主体。与他们相比，检察机关在环境公益诉讼上具有天然的优势。
1、 与国家行政机关的对比 国家环境保护的代表机关是专门的环境行政管理机关,担任环境公益诉讼的原告，其优势在于符合以专业性的知识、专门性的判断来解决专业性纠纷的要求。由环境性质管理机关代表公共利益起诉并胜诉在我国已有先例。
但政府提起環境公益诉讼的明显弊端是：由于政府和企业等环境侵害行为实施者之间有千丝万缕的联系，其在代表社会公益的正当性程度和提起或应对环境公益诉讼的积极性、公正性上令人质疑。在美国，也有立法者认为“管理者有时与他们监管的企业靠得太近，结果是缺乏个体的公民所拥有的起诉积极性”。B13环境行政管理机关未履行法定职责，应作为而不作为，不应作为而作为，以及滥用行政自由裁量权的情形屡有发生。政府职能部门处于政府统一的框架之内，更容易和其他部门或企业形成利益共同体。“公权力制约公权力有其天然的缺陷，往往会趋于松懈”B14，因此，政府及其环境行政部门不宜大量地提起环境公益诉讼。
2、 与环保团体等非政府组织的比较
可能担任环境公益诉讼原告的非政府组织一般是环境保护团体。环保团体与公民个人相比，对公益更加热衷，而且拥有专业人员、较强的技术基础、雄厚的资金和一定社会影响力，这些都有利于克服环境公益诉讼中的举证困难、诉讼费用较高、专业性太强等问题。且环保团体其独立于政府，可以更好地做到中立。国外环保团体数量众多，成员广泛，影响巨大。目前，环保团体已成为欧洲国家提起环境公益诉讼的核心力量。
和国外情况相比，我国的环保NGO发展不尽完善，现有环保团体的能力和素质差别甚大，良莠不齐。一些学者质疑把代表公共利益的权力交给它们会构成对公共利益的威胁，“当前中国社会公益组织并没有真正形成，真正代表公共利益的团体发育还很不成熟，中国民间公益组织能否真正代表公众利益?究竟赋予其多大权利？”B15我国的环保团体体制不清、性质不分，很多都是政府的附属品。另外，环保团体容易受其出资人的影响，其中立性同样受到质疑。
3、 与公民个人的比较
环境作为一种公共资源，具有整体性，这就决定了环境侵权行为的公害性。每个公民都是环境侵权行为的潜在受害者，因而公民个人可能为维护环境公共利益而寻求司法救济。但公民作为环境诉讼提起主体显然也有不足之处：第一，公民的利益偏向各异，公民个人作为公共利益代表的代表性不足。第二，公民个人的资源和起诉、应诉能力非常有限，难以应付复杂的诉讼。第三，少数别有用心的人可能会借环境公益诉讼之名来诋毁其对手的声誉或者进行其他打击报复。一些人在保护环境的激情冲动下可能急于起诉而失于保存证据。第四，环境公益诉讼常常涉及专业技术问题，具有举证困难、诉讼费用较高等特点，公民个体力量弱小，承担相关诉讼义务的能力十分有限。许多个人可能基于“搭便车”的心理而不去提起诉讼，使得环境公共利益面临无人过问的窘境。
4、 检察机关的优势所在
由于环境问题的复杂性，环境资源保护具有很强的技术性等特点，在环境民事公益诉讼中的被告往往具有强势地位，个人和环保非政府组织往往难以掌握这方面的专业知识，同时，环境保护行政机关往往出于部门利益考虑，或受地方保护主义的影响，不能主动履行法定职责等。检察机关作为国家的法律监督部门，可以利用自身现有的取证、侦查方面的资源优势，从而更好地维护社会环境公益。
注释：
①周柑．罗马法原论［M］．北京，商务印书馆，1996年，第886页
②1968年。美国学者哈定在《科学》杂志上发表了《公地的悲剧》一文。公地悲剧一词由此而来。通过试验，发现取一块草地，划分成几块分给牧羊人，但在中间留下了一块作为公共用地，每—个牧羊人都可以自由使用。结果，一年下来，划分给个人的草地被有计划和节制地使用，而作为公共用地的草地却因为过度放牧而寸草不生。这就是有名的“公地悲剧”现象。
③【日】小岛武司．陈刚、郭美松等译．诉讼制度改革的法理与实证［M］．北京，法律出版社，2001年，第63页
④《河北乐亭渔民诉康菲遇4难点 诉讼费可能高达170万》，http://news.sina.com.cn/c/2011-09-10/133623137297.shtml
⑤洪浩．检察权论．武汉：武汉人学{Ij版社，2001．60—61
⑥孙谦．检察论丛【C】．北京，法律出版社，2002年，第210页
⑦梁启明，邓曙光译．苏俄民事诉讼法典［M］．北京，法律出版社，1982年
⑧孙树才，《质疑检察院作为环境公益诉讼主体的合理性》，法治与社会，2011年3月上
⑨刘国涛，《环境污染中的利益保护》，法学杂志，2005,26(2)
⑩陈兴生，宋波，梁远，《民事公诉制度质疑》，国家检察官学报，2001年3期
B11杨立新，《中国民事行政检寨发展前瞻》，河南政法干部学院学报，1999年第2期第37—46
B12叶勇飞．论环境民事公益诉讼．中困法学，2004．5
B13Black’s Law Dictionary，seventh edition，West Group，237(1999)
B14郭庆珠，行政公益诉讼值得期待．法制日报．2006—4—10
B15人大代表川麻政协委员：环保公益诉讼不应太急．http：／／www．zjsr．corn，2005一03—07
参考文献：
［1］张学侠，《论环境公益诉讼的原告资格》
［2］马丽霞，《检察机关提起公益诉讼研究》
［3］高军，《试论民事公诉制度之构建》
［4］李丽，《试论检察机关提起民事公诉》
［5］陈阳，《检察机关环境公益诉讼原告资格及其限制》
［6］王敬斌，杨永生，邓香平，万金保，《关于鄱阳湖生态环境保护与资源开发利用的几点思考》
［7］柯稚华,《检察机关参与环境公益诉讼之思考》，法制与经济，2010年9月
［8］刘江宁，《检察机关提起公益诉讼初探》，法制与经济，2010年8月
［9］肖琨，《论检察机关民事检察制度的完善》
［10］谢丽珍，《试论检察机关在民事公益诉讼中的主体资格》，江汉论坛，2009（6）
关键词：环境；公益诉讼；检察机关
一、环境公益诉讼制度的概念和特点
公益诉讼是保护公共利益的诉讼，它是相对于私益诉讼而言。周格先生概括为：“私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼是为保护社惠公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。①现代社会的“公益诉讼”一词始于20世纪60年代。德国、美国、英国等国都有公益诉讼的法律规定。
环境公益诉讼作为公益诉讼制度在环境法领域的典型适用，是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为行为，使环境公共利益遭受侵害或侵害之虞时，法院允许公民或团体为维护环境公共利益，而向法院起诉的制度。相对于传统的环境诉讼往往只是要通过诉讼保护社会个体成员的环境私益诉讼形成而言，环境公益诉讼着眼于环境公共利益的维护和保全，具有与传统的诉讼模式明显不同的特点，包括：
1、 原被告主體的广泛性。任何人都可能是环境的受益者，同时也可能是环境损害的受害者，因此有时难于确定原被告的主体。
2、 诉讼目的的公益性
传统环境民事诉讼和环境行政诉讼，从本质讲是为私益。环境公益诉讼的目的为保护环境公益。
3、 预防性
因环境问题的特殊性，不可逆转性，侵害关系并不要求当场发生，绝大多数侵害结果是潜伏的，这要求环境公益诉讼必须体现预防为主的原则，对于潜在的可能造成环境损害的环境行政行为，如环境决策，开发计划等抽象环境行政行为和环境民事行为可以提起禁止型诉讼。
4、 专业性
由于环境侵害是通过环境这个介质引起，继而造成受害者人身、财产以及其他非物质性的环境权利的侵害，所以在证据收集、损害鉴定等技术性要求上，就较一般民事诉讼案件更为复杂和严格。
三、 环境公益诉讼的价值
环境公共利益是具体存在的。目前，“公地悲剧”②现象在我国屡见不鲜。“权利如果缺乏争取的活动，就不会有实效性权利的存在，只有通过权利者的不断的斗争，才能确保法的支配和人格新生得以实现”。③诉讼法理论认为，利益受到了损害，受害者就有权向法院提起诉讼，请求司法救济。如果公共利益受到了损害，提起环境公益诉讼实际上就是用司法救济的方式来保护公共利益。其价值主要体现：
1、经济价值
环境公益诉讼可以使诉讼成本最小化和社会利益最大化。以康菲漏油污染案为例，仅河北乐亭水产养殖损失总计达3.3亿元，诉讼费预计高达170万，损失评估费达75万，养殖户私人难于承受。④而如果通过公益诉讼特别是检察机关介入，可有效利用现成的司法资源。另外环境公益诉讼具有先天的预防性功能，只需要存在公共利益遭到损害的可能性，公益主体就有权提起诉讼，这样就可以将对国家利益和社会公共利益的损害消灭在萌芽状态，避免环境污染这种难以恢复和弥补的既成事实的损害。
2、政治价值
环境公益诉讼是保护公共利益的一种方式，它在政治方面的价值体现在以下两方面：第一，推进民治。环境公益诉讼将历来比较含糊而不确定的人民主权转换成为明确而清晰的现实权利，是对现有司法资源的合理利用。第二，促进市民社会的健康成长。环境公益诉讼案件的发起和进行，能够唤醒公众的公共事务管理意识，从而提高公众参与社会公共事务的积极性。
3、法律价值
环境公益诉讼可以实现司法权的创造价值和维护公共利益，体现社会正义的法律价值。第一，司法权的创造价值。环境公益诉讼的提起可以促使立法机关制订、修改相关立法或者促使行政机关及时出台、修改相关政策，从而对公共政策的调整产生积极的影响。第二，维护公共利益，体现社会正义的价值。环境公益诉讼制度可以弥补我国相关立法的缺陷，从而更好地保护国家和社会公共利益。
四、国外检察机关提起环境公益诉讼的考察与启示
检察机关作为诉讼主体介入公益争议案件特别是环境公益案件的审理，在当今世界已经成为许多国家所采用的一项行之有效的诉讼制度。比较研究国外有关检察机关提起环境公益诉讼的理论与制度，从中掌握其规律，吸收、借鉴其合理成分，这对于我国确立适合于我国法文化的公益诉讼制度及司法制度的改革是大有裨益的。
１、美国相关立法的考察
在美国，检察官是政府方的律师，检察机关隶属于司法部，美国总检察长对“涉及合众国利益”的案件追究法律责任，区检察长对涉及联邦利益的案件均有权提起诉讼。检察机关参与公益诉讼的内容和形式所贯穿的一个基本思想检察机关的根本任务是维护国家利益。《美国法典》规定，检察官在涉及联邦利益等民事案件中，有权参加诉讼。
美国1969年制定的《国家环境政策法》，1970年至1972年修改的《清洁空气法》《清洁水法》《噪音管制法》以及《有毒物品控制法》《固体废弃物防治法》等单项环境法规，均授权检察官提起相应的环境侵权诉讼，或者支持主管机关和私人提出的请求。⑤1970年的《密歇根环境保护法案》(MEPA)包含了宽泛的可供公民进行诉讼时使用的条款，其中规定了检察官提起环境诉讼的权利：“首席检察官或其他可以对任何人基于对空气、水和其他自然资源的保护及使这些资源免受污染和毁坏的公共委托而提起申诉或衡平救济的诉讼。”
2、英国相关立法的考察
在英国，检察长最早是作为国王的代表，在涉及皇室权益，尤其是皇权受损时，以国王或皇室的名义提起诉讼。1827年增设了追究破坏王室利益以外案件的检察官，检察机关逐渐开始从国家利益的角度活动。英国正式建立公诉处的时间是1879年，英国总检察长代表国王对涉及到国家利益的重大案件提起诉讼。1994年英国在修订的第三版《英国皇室检察官准则》时将“公共利益检验”作为提起公诉的条件之一。⑥ 传统上，英国的司法长官被赋予了无尚的权力，成为维护公共利益的唯一合法代表。检察机关拥有的权力范围比较广泛，在英国的司法实践中，只要国家和社会的公共利益正在受到非法侵害或者可能受到非法侵害，检察长就可以依照自己的職权提起诉讼。某些组织经检察长的同意也可以提起环境公害群体诉讼。
3、法国相关立法的考察
在法国，检察机关参加民事公益诉讼分为两种方式，一种方式是主当事人，即检察机关主动提起诉讼；另一种方式是从当事人，即检察机关参与民事诉讼。
最早以法律的形式规定检察机关可以提起民事诉讼的国家是法国。早在1806年的《法国民事诉讼法典》中，就有检察机关以国家名义参加民事诉讼的法律规定，1976年《法国民事诉讼法》中进一步规定，在公法秩序受到损害时检察机关有权为维护公法秩序而提起民事诉讼。其中就包括环境公益诉讼。
4、前苏联相关立法的考察
由于同属社会主义阵营，我国的政治法律制度都受到苏联的深刻影响，前苏联的法律中也规定了公益诉讼制度。比如前苏联1964年《苏联和各加盟共和国民事诉讼法纲要》第29条第1款规定，“如果为保护国家利益或社会利益以及公民的权利和法律所保障的利益有必要时，检察长有权在诉讼的任何阶段提起诉讼或参与诉讼”。⑦
5、启示
通过以上的介绍可以看出，虽然历史背景、文化传统、社会政治经济条件的不同导致各国检察机关提起公益诉讼的权力来源不同，但赋予检察机关提起公益诉讼的诉权是各国的通例。这些国家的立法及司法实践证明，赋予检察机关提起公益诉讼的诉权是社会发展所必要的，也是可行的。
五、 我国检察机关提起环境公益诉讼的可行性
在理论界，对检察机关作为环境公益诉讼的主体质疑理由主要集中在以下几点：一是《中华人民共和国人民检察院组织法》和《民事诉讼法》未规定检察机关拥有提起公益诉讼的法定职责⑧；二是解决权力(或权利)主体怠于行使权力(或权利)的问题，应主要解决行政不作为问题和“搭便车”问题，而不应由检察院包揽一切⑨；三是检察机关权责不明，无力承担败诉风险⑩。但从现实状况分析，检察机关提起公益诉讼是可行的。
1、检察权的性质决定了其可以提起公益诉讼
我国《宪法》第129条、《人民检察院组织法》第l条均规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。我国检察机关的各项检察权都是以其法律监督性质为基础的。
检察机关作为国家法律监督机关，负有监督法律包括环境法律统一正确实施的职责。检察权的监督应当包括国家和社会的各个方面，当环境公共利益在受到不法侵害，无人、无力起诉，或公民不敢、不愿起诉时，检察机关应该能够作为环境公益的代言人提起诉讼而达到其法律监督的目的。检察机关有义务对任何为害社会的行为进行监督。
2、我国由检察机关提起公益诉讼有历史渊源
在我国，检察机关提起公益诉讼是有一定的历史渊源、制度基础和司法实践经验的。
清政府1909年颁布的《法院编制法》和中华民国1927年公布的《各级高等法院检察官办事权限暂行条例》、《地方法院检察官办事权限暂行条例》都规定检察官有权成为依照诉讼法及其他法令及成为诉讼当事人或公益代表人。
1939年的《陕甘宁边区高等法院组织条例》中曾将检察机关作为“诉讼当事人或公益代表人”。新中国成立后，《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定检察机关对于全国社会与劳动人民利益之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。《人民检察院组织法》规定，地方各级人民检察院的职权之一是“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼”。
1978年后，在起草《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》草案时，前后经历7稿。前6稿都有关于人民检察院参与民事诉讼的内容，尤其是第6稿规定“人民检察院有权代表国家提起或者参加涉及国家和人民重大利益的民事诉讼。”后因检察机关内部发生意见分歧，最后只保留“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”的原则性规定。B11
3、 检察机关提起环境公益诉讼的法律依据
宪法第26条第l款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这一规定可据此推导出国家环境管理的职责和公民参与环境保护的权利。B12《宪法》第129条、《人民检察院组织法》第4条规定人民检察院通过行使检察权，维护国家正常秩序，保障发展。这些规定既是国家健全法制、完善执法监督的具体表现，也是检察机关参与公益诉讼活动、进行诉中监督的法律依据。当国家、社会公共利益受到不法侵害时，检察机关通过程序诉权来实现实体权利。环境保护法第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”该条可看做我国环境基本法对公众环境诉权的原则性规定。”其中的“一切”从词义上理解对象范围很广，自然包括检察机关。《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会、团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。”在我国国有资产流失案件的诉讼中，该原则规定已经成为当前检察机关提起诉讼的重要法律依据。
4、检察机关在环境公益诉讼上的有益的探索
在环境公益诉讼之路上，基层检察机关做了不少有益尝试。如2003年乐陵市人民检察院诉范某非法小炼油项目，2004年12月，四川省检察院民事行政检察部设立“公益诉讼人”制度，2007年，长沙市望城县人民检察院对坪塘水泥厂环境污染案提起环境污染侵权公益诉讼，2008年，广东省广州市海珠区检察院以原告身份向法院提起了环境污染侵权公益诉讼等。
六、 检察机关担任环境公益诉讼原告的优势
除检察机关外，国家行政机关、环保团体等非政府组织、公民个人也可能成为环境公益诉讼的主体。与他们相比，检察机关在环境公益诉讼上具有天然的优势。
1、 与国家行政机关的对比 国家环境保护的代表机关是专门的环境行政管理机关,担任环境公益诉讼的原告，其优势在于符合以专业性的知识、专门性的判断来解决专业性纠纷的要求。由环境性质管理机关代表公共利益起诉并胜诉在我国已有先例。
但政府提起環境公益诉讼的明显弊端是：由于政府和企业等环境侵害行为实施者之间有千丝万缕的联系，其在代表社会公益的正当性程度和提起或应对环境公益诉讼的积极性、公正性上令人质疑。在美国，也有立法者认为“管理者有时与他们监管的企业靠得太近，结果是缺乏个体的公民所拥有的起诉积极性”。B13环境行政管理机关未履行法定职责，应作为而不作为，不应作为而作为，以及滥用行政自由裁量权的情形屡有发生。政府职能部门处于政府统一的框架之内，更容易和其他部门或企业形成利益共同体。“公权力制约公权力有其天然的缺陷，往往会趋于松懈”B14，因此，政府及其环境行政部门不宜大量地提起环境公益诉讼。
2、 与环保团体等非政府组织的比较
可能担任环境公益诉讼原告的非政府组织一般是环境保护团体。环保团体与公民个人相比，对公益更加热衷，而且拥有专业人员、较强的技术基础、雄厚的资金和一定社会影响力，这些都有利于克服环境公益诉讼中的举证困难、诉讼费用较高、专业性太强等问题。且环保团体其独立于政府，可以更好地做到中立。国外环保团体数量众多，成员广泛，影响巨大。目前，环保团体已成为欧洲国家提起环境公益诉讼的核心力量。
和国外情况相比，我国的环保NGO发展不尽完善，现有环保团体的能力和素质差别甚大，良莠不齐。一些学者质疑把代表公共利益的权力交给它们会构成对公共利益的威胁，“当前中国社会公益组织并没有真正形成，真正代表公共利益的团体发育还很不成熟，中国民间公益组织能否真正代表公众利益?究竟赋予其多大权利？”B15我国的环保团体体制不清、性质不分，很多都是政府的附属品。另外，环保团体容易受其出资人的影响，其中立性同样受到质疑。
3、 与公民个人的比较
环境作为一种公共资源，具有整体性，这就决定了环境侵权行为的公害性。每个公民都是环境侵权行为的潜在受害者，因而公民个人可能为维护环境公共利益而寻求司法救济。但公民作为环境诉讼提起主体显然也有不足之处：第一，公民的利益偏向各异，公民个人作为公共利益代表的代表性不足。第二，公民个人的资源和起诉、应诉能力非常有限，难以应付复杂的诉讼。第三，少数别有用心的人可能会借环境公益诉讼之名来诋毁其对手的声誉或者进行其他打击报复。一些人在保护环境的激情冲动下可能急于起诉而失于保存证据。第四，环境公益诉讼常常涉及专业技术问题，具有举证困难、诉讼费用较高等特点，公民个体力量弱小，承担相关诉讼义务的能力十分有限。许多个人可能基于“搭便车”的心理而不去提起诉讼，使得环境公共利益面临无人过问的窘境。
4、 检察机关的优势所在
由于环境问题的复杂性，环境资源保护具有很强的技术性等特点，在环境民事公益诉讼中的被告往往具有强势地位，个人和环保非政府组织往往难以掌握这方面的专业知识，同时，环境保护行政机关往往出于部门利益考虑，或受地方保护主义的影响，不能主动履行法定职责等。检察机关作为国家的法律监督部门，可以利用自身现有的取证、侦查方面的资源优势，从而更好地维护社会环境公益。
注释：
①周柑．罗马法原论［M］．北京，商务印书馆，1996年，第886页
②1968年。美国学者哈定在《科学》杂志上发表了《公地的悲剧》一文。公地悲剧一词由此而来。通过试验，发现取一块草地，划分成几块分给牧羊人，但在中间留下了一块作为公共用地，每—个牧羊人都可以自由使用。结果，一年下来，划分给个人的草地被有计划和节制地使用，而作为公共用地的草地却因为过度放牧而寸草不生。这就是有名的“公地悲剧”现象。
③【日】小岛武司．陈刚、郭美松等译．诉讼制度改革的法理与实证［M］．北京，法律出版社，2001年，第63页
④《河北乐亭渔民诉康菲遇4难点 诉讼费可能高达170万》，http://news.sina.com.cn/c/2011-09-10/133623137297.shtml
⑤洪浩．检察权论．武汉：武汉人学{Ij版社，2001．60—61
⑥孙谦．检察论丛【C】．北京，法律出版社，2002年，第210页
⑦梁启明，邓曙光译．苏俄民事诉讼法典［M］．北京，法律出版社，1982年
⑧孙树才，《质疑检察院作为环境公益诉讼主体的合理性》，法治与社会，2011年3月上
⑨刘国涛，《环境污染中的利益保护》，法学杂志，2005,26(2)
⑩陈兴生，宋波，梁远，《民事公诉制度质疑》，国家检察官学报，2001年3期
B11杨立新，《中国民事行政检寨发展前瞻》，河南政法干部学院学报，1999年第2期第37—46
B12叶勇飞．论环境民事公益诉讼．中困法学，2004．5
B13Black’s Law Dictionary，seventh edition，West Group，237(1999)
B14郭庆珠，行政公益诉讼值得期待．法制日报．2006—4—10
B15人大代表川麻政协委员：环保公益诉讼不应太急．http：／／www．zjsr．corn，2005一03—07
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