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摘 要：农村土地金融符合供给侧结构性改革要求，这种模式具有内生性，具备法律、社会、生产基础，有利于转变农业发展方式、增加农民财产性收入、增强金融资源可获得性。但是，面临缺乏健全持久的法律保障、市场和自然的双重风险、缺乏竞争与效率的“薄”市场无法为依赖土地收入生活的失地农民提供生存、养老保障等风险。因此，为了扎实推进供给侧结构性改革，推进农村土地金融健康发展，就需要完善法律保障体系、社会保障体系、配套服务体系、风险分担体系和政府支持体系。
关 键 词： 供给侧结构性改革； 制度创新； 农村土地金融
前言
2017年中央经济工作会议明确强调：深入推进农业供给侧结构性改革，赋予农民更加充分的财产权利，广辟农民增收致富门路。农村土地金融作为农村金融资源供给模式的一种制度创新，是农业供给侧结构性改革的一个重要内容，是通过把农民的土地经营权资源资产化，增加农民的财产性担保物，从而使农民更易于获得金融资源，为改善农业生产条件和增加农民收入开辟了一条新的途径，将有力地推动“三农”事业的发展。
传统的金融资源包括提供给农业生产的金融资源，其提供服务是基于服务对象具有财产性资产担保为前提，但是广大农村最为急需金融服务的低收入群体恰恰缺乏这一担保对象。长期以来受到农村缺乏财产性资产担保的困扰，同时又因为受涉农贷款具有“高风险、高成本、低收益”的特殊性影响，使得农业金融资源的获得性较差。同时，那些设在农村地区的金融机构，也变相成为了吸收农村地区存款转而投向城市和工业领域中收益率更高的地区和行业的“虹吸器”。金融资源供给成了“锦上添花”而不是“雪中送炭”，形成了越发达的地区和行业金融资源越丰富，越不发达地区和行业金融资源越匮乏的“马太效应”局面。
事实上，农民最大的财富源泉——土地并没有得到充分运用。把农村土地经营权资源资产化做资产性担保物抵押，可以实现“静”的土地资源“动”起来，耦合农地和金融两大资源，破解农民缺少资产性财产担保的困境。根据帕特里克的“需求追随型模式理论”（demand-following），经济发展内生的金融需求是催生金融创新的强大动力。目前，在理论上和实践中不断摸索前进的农村土地金融就是在农村土地所有权归集体，承包权归农民，经营权可以流转、抵押“三权分立”的前提下，农民以一定期间内的农村土地经营权为抵押向银行借贷的金融模式。同时，要求不得利用抵押后的土地经营权从事商业性开发、改变土地性质、改变土地用途，不得损害农民承包权益。这种农业金融创新具有内在现实需要，具有强大的生命力。
近些年，为了不断满足这种内生性的金融创新需求，满足农业供给侧结构性改革在农业金融供给这方面的要求。国家在宏观政策层面上，出台了一系列关于农村土地金融的政策，为农村土地金融顺利开展，提供了一个良好的政策环境。如表1所示：
一、農村土地金融的可行性与客观必然性
（一）农村土地金融的可行性
1、法律保障依据
为了保证农村土地金融推进有法可依，国务院于2015年8月10日正式公布《开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》。指导意见指出，由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停《中华人民共和国物权法》第一百八十四条、《中华人民共和国担保法》第三十七条等相关法律条款的执行。这一举措，使得原本涉农土地法律问题在法律层面上得到了解决，为农村土地金融的顺利开展奠定了坚实的法律基础。
2、社会基础依据
长期以来，我国的很多法律法规都对农业土地附加了很多限制性法律规定和政策规定，其目的是为了维护农村社会稳定，把农村土地当成保障农民的 “生存保障线”。在二元经济条件下，形成了一个不成文的社会保障体系模式，即城市人口主要依靠“社保”，农村人口主要依靠“地保”。按照这种模式，在原来的经济条件下，必然会对农村土地附加各种约束。但是，随着改革开放后农民的养老、医疗等各项社会保障不断改善，农民非农收入的增加，使得原本依靠土地作为农民最后“生存保障线”的作用相对降低，随着经济社会的不断发展，农民也开始逐渐地由“地保”转变为“社保”。这为土地金融的顺利开展奠定了一定的社会基础。
3、生产要素依据
社会生产的发展，是各种生产资源要素有机结合的结果，土地是一种生产性资源，更是经济社会发展不可或缺的一种稀缺性资产要素，不应拘泥于原有的把农村土地当成稳定农村社会最后一道保障线的思维模式，限制生产性资源发挥资产性价值的作用，应还原土地的全部功能，发挥出其全部积极作用，这样才能有效推动农村经济社会发展，有效解决“三农”问题。
（二）农村土地金融的客观必然性
1、转变农业发展方式的客观要求
2015年8月7日，国务院办公厅发布了《关于加快转变农业发展方式的意见》 ，提出增强粮食生产能力、创新农业经营方式、深入推进农业结构调整、提高资源利用效率、强化农业科技创新、提升农产品质量安全水平等要求。这些要求从提高产量到培育新型农业经营主体、推进多种形式的适度规模经营再到自主创新、提高劳动者素质和产品质量安全等方面，囊括了农业发展的各个方面。这些要求的实现亟待金融资源的大量投入，以供给侧结构性改革为指导思想的农村土地金融正是转变农业发展方式的客观需要，能够为农业发展方式的转变提供便捷高效的金融支持。
2、增加农民财产性收入的客观需要
农村土地金融的实质是农村土地经营权资源资产化，让农民与市民一样平等享受金融发展权。既然国家能够立法肯定城市土地使用权可以抵押融资，那么也应当赋予农民同样平等的权利，这种金融发展机会均等应是国家赋予每一个公民的基本权利，不应该因地域不同而有所区别。赋予了能够抵押融资功能的农村土地经营使用权将是一个更加完整的土地经营权，不仅可以使得土地经营权的价值以生产成果的形式取得收益回报，而且也能够以资产收益的形式取得收益回报。既能有效地推动农业生产的发展，又能有效增加农民的财产性收入，这是2017年中央经济工作会议对于深入推进农业供给侧结构性改革提出的明确要求。 3、增强金融资源可获得性的客观需要
增强金融资源的可获得性是指要以更低的利率获得更多的金融资源。资产性财产担保的一个重要作用就是降低交易费用（银行的贷款风险）和扩大可获得资金数量。首先，银行在对外实施信贷的过程中，会根据贷款对象的不同实施不同的贷款组合，如抵押贷款F1（m， r）与一般性贷款F2（m， r′）。一般而言，不同的贷款组合F1和 F2会有高低利率之分。他们之间的利率关系为：F1（m， r），F2（m， r′），r′> r。因为一般性贷款F2的交易风险是关于借款人的，银行需要了解借款人的收入、信誉等情况，收集这种信息成本难度大，时间长，银行为了降低自身相应的风险，故而设定较高利率，即交易费用较高；但是，如果有财产性资产作为抵押，则贷款利率会降低，因为抵押贷款F1的交易费用（银行的贷款风险）是关于物的，“物”的信息易得明晰，解决了借贷双方信息不对称问题，故而风险较低，银行会给予较低的贷款利率。其次，拥有了资产类抵押物之后，其实是等于贷款中在原来个人信誉的基础上增加了物的担保，无形中扩大了原本只靠人的收入和信誉来做担保的内容，相对一般贷款而言增加了抵押对象，从而可以获得更高的贷款额度。
农村土地经营权的资产化，可以从理论和实践中解决因缺乏资产抵押物所要承担的较高利率问题，同时又能增加融资数额。如图1所示：
图中，横轴M代表农民的融资额度，纵轴R代表农民融资利率，农民的金融需求曲线是一条从左上向右下倾斜的曲线，表示随着贷款利率的降低，贷款数量增加。在没有资产性抵押的前提下，农民的金融需求曲线为L，贷款利率为r，获得贷款额度为OA；在外部条件改变（土地经营权资产化）的情况下，农民取得了资产性抵押担保物，利率下降为r’，在金融需求曲线不变的情况下，低利率可以获得更多的贷款，贷款额度增加为OB；另外，因为外部条件的变化使得农民的金融需求曲线发生了变化，金融需求曲线变为L’，使得农民在新的金融需求曲线和新的低利率的情况下获得了更多的融资额度OC。
二、土地金融的风险
（一）法律方面
2015年全国人大通过特别授权的方式，赋予全国232个试点地区在试点期（2年试点期）暂停相关法律的执行。这种形式虽然为土地金融提供了法律上的保障，但是仍然存在一定的风险。首先，这种法律保障有试点地区和非试点地区的区别，在试点地区推行农村土地金融有法可依，能获得法律的保护，但是在非试点地区对于农村土地金融的推行只能依靠当地的政策性规定，一旦出现纠纷，没有法律依据，不受法律保护。其次，尽管在试点地区有法律保障，但是试点期间有限。超过试点期间之后法律保障问题如何解决？是延长试点期继续暂停相关法律的执行还是会有其他变数，没有明确说明，存在潜在的法律风险。李怡忻和孟繁瑜（2016）[1]認为这种情况难以形成一个对于农村土地金融发展有利的长期预期，不利于农村土地金融的持久推进。
（二）经营方面
农村土地金融融资的还款能力，最终依赖于农业生产经营效果。但是农业生产经营有其特殊性，即不但受市场风险的影响而且还要受到来自自然环境的影响。比如，宏观经济形势不景气情景下的农产品价格普遍较低，以及农民个体对市场形势把握不准确出现的“谷贱伤农”现象。另外，虽然目前的农业现代化水平在逐步提高，各项农业生产条件在逐步改善，但是农业生产的防洪抗灾等能力依然有限，农业生产在一定程度上受到自然条件的影响仍然较大，存在着丰年和灾年两种可能性。这样就造成无论是自然条件的原因还是市场环境的原因都有可能导致农民收入降低，还款压力加大。李宁、陈利根和孙佑海（2016）[2]对350 位金融机构从业人员问卷调查显示，66.57%的人认为，农村种养殖业经营风险大，贷款风险不易控制。
（三）处置方面
农村土地金融出现违约后，在其抵押担保的农村土地经营权的处置过程中，会有一定风险。
1、抵押变现风险
土地金融违约后，金融机构取得农村土地经营权，但是以经济效益为目标的金融机构如果通过直接经营农地的方式来回收贷款显然不太现实而且缺乏效率。一般情况下，最有效的处置办法就是和其他农民、农业经营组织、或者村委会等机构协商收购、交易流转土地经营权。但是无论是协商收购还是交易流转，金融机构面临的都是一个“薄”市场。因为土地具有不可移动性，这就造成了银行取得的经营权主要是在集体成员之间或者临近的村或农业经营组织之间的内部市场上完成。因为可交易对象有限，会造成农村土地经营权抵押变现无效率且缺乏竞争。这种担保物“薄”市场的特征，会导致抵押变现存在一定风险。
2、民生保障风险
农村土地金融违约后，金融机构处置变现农村土地经营权，农民将失去一定期间内的土地经营权。虽然目前农村社会保障日益完善，但是与城市里的市民享有的社保体系相比，仍然有比较大的差距，特别是那些收入较低并且主要依靠土地为主要生活来源的农民，在失去土地经营权之后，以现有的农村社保福利还无法满足其正常的生活和养老。因此，这一类低收入群体在失去土地经营权之后生活会遇到困难，对于这一类的农民来说，土地仍然具有生存保障、养老保障等社保功能。潘文轩（2015）[3]认为如果这一类农民失去了其收入主要来源的土地经营权，则可能会出现民生保障风险。
三、推进农村土地金融的政策建议
（一）完善法律保障体系
加快立法和制度建设，尽快用完善的土地金融法律来替代目前依靠暂停若干法律条文的办法为土地金融提供法律保障，应在统一、协调的基础上建立起相互配合相互支撑的完备的法律保障体系。首先，要修改相关的法律法规，在及时获取各地土地金融实践经验的基础上，修改目前和土地金融相互抵触的相关法律法规，保证法律规定的协调性、一致性。其次，应专门针对土地金融建立一套适合我国国情的体系完整功能完备的土地金融法，把土地金融的主体、对象、流程、权利义务、责任承担、监督等一系列问题规范化、法制化。为土地金融的顺利开展提供完备科学的法律保障体系。 （二）完善社会保障体系
农村土地金融的顺利推进，离不开健全完善的农村社会保障体系。要把推进农村土地金融放到全面建设小康社会的大战略中，要从就业、医疗、养老等方面进一步全面完善农村社会保障体系，将农村社会保障体系纳入国家公共财政支持体系当中，建成覆盖全面、城乡统筹、保障有力的农村社会保障体系。当然，农村的经济发展水平和农村社会保障建设水平是相辅相成的，农村经济实力的提升将会有力地推动农村社会保障水平的提高，而农村土地金融的顺利开展恰恰会有力地推动农业生产的发展、壮大农村经济实力。因此，为了尽快推进农村土地金融促进农村经济发展，可以探索在建立农民最低生活保障制度，解决失地农民基本生活问题的基础上，尽快推进农村土地金融，这样可以加快农村经济的发展，加速推动农村社会保障建设，形成一个良性互动的局面。
（三）完善配套服务体系
农村土地金融的顺利实施，需要一整套的配套服务体系，这套服务体系至少应该包括农村土地经营权的价值评估体系以及农村土地经营权交易市场。首先需要建立土地经营权评估体系。要推进农村土地金融就需要对农民的土地经营权价值进行评估，必须建立一套科学、有效的土地经营权价值评估系统，培养专业人员和机构，保障评估工作顺利进行。健全完善的评估系统将有助于保障农村土地金融的公平性和透明性，提高效率，保障农民合法权益。其次，构建农村土地经营权交易市场，要根据本地区经济发展实际水平、社会保障实际水平、农民生产发展实际水平，探索适合本地区实际情况的市场模式，规范农村土地经营权交易市场建设，降低交易风险。
（四）完善风险分担体系
由于农业生产受到来自市场和自然环境的双重风险，使得农村土地金融贷款出现无法按时还款的违约风险要大于一般的商业贷款。农村土地金融一旦出现违约，如何来有效承担风险是一个事关土地金融健康发展的关键。目前农村土地金融实践中的风险承担模式有“同心模式”、“南充模式”和“成都模式”。刘玉平、贾宪威和王欢（2015）[4]认为“同心模式”是典型的“农户买单”风险分割机制。 “南充模式”是标准的“信贷机构兜底”型风险承担机制。而“成都模式”则是 “政府善后”型风险处理机制的样板。这些风险分担模式都有各自存在的道理，但都在一定程度上存在缺陷，不利于农村土地金融的健康发展。
应建立多层次风险分担体系。一是利用多层次农村土地金融担保基金降低风险。探索建立由政府、金融机构、贷款农民共同参与的风险担保基金。政府可以选择将支农惠农资金的一部分以风险担保基金的形式支持农村土地金融，支持农业生产发展；金融机构按一定贷款比例提取坏账准备金作为风险担保基金，降低金融机构风险；贷款农民按一定借款比例提取经营风险损失作为风险担保基金，降低农民的生产经营风险。这样，在农村土地金融出现违约之后，可以利用风险担保基金来承担部分风险，这样既降低了金融机构的贷款风险也降低了农民的借款风險。二是利用农业保险降低风险。农业保险既可以对农民进行农业生产的农业生产投保自然灾害险，降低农民农业生产的风险；又可以积极探索对银行开展的农村土地经营权抵押贷款实施保险，降低银行发放农业土地金融贷款的风险。
（五）完善政府支持体系
政府作为宏观经济管理者，应从宏观经济管理的角度给予供给侧结构性改革思想指导下的农村土地金融必要的支持，发挥出政府应有的积极作用。政府给予农村土地金融的支持体系至少包括三个方面：舆论与政策支持、资金与财税支持、经营权保障支持。
1、舆论与政策支持
政府要对农村土地金融展开积极宣传。当前，实施农村土地金融的地区有限，而且就算在试点地区，很多农民都处于观望态度，对农村土地金融的参与积极性不高。政府应该因势利导，加大宣传力度。同时，政府要出台各项配套的优惠政策措施，完善各项法律，鼓励农民积极参与，让更多的金融资源能够流入农业生产领域，助力农业生产发展，破解“三农”难题。
2、资金与财税支持
首先是资金支持。政府可以向提供农村土地金融的金融机构直接注入资金或者提供贴息贷款。或者是由各级政府拿出专项资金成立专门金融机构，专门提供农村土地金融业务，保障农村土地金融的顺利开展。其次是财税支持。财税支持主要是指政府可以通过税收和补贴的形式给予农村土地金融以支持。利用税收和补贴激发农民和金融机构双方从事农村土地金融的积极性。陈丹和高锐（2016）[5]认为对于从事土地金融业务的金融机构，给予税收优惠，并可以考虑降低其法定存款准备金；对于利用农村土地金融业务贷款的农民，给予贷款贴息和保险补贴，降低各类农村土地金融贷款的行政性收费，给予农村土地经营权贷款优惠利率。
3、经营权保障支持
政府对农村土地金融的支持，还可以表现为对农民土地经营权的特别保护。只有农民在认识到土地经营权会得到政府的特别保护之后，才会打消顾虑，更加积极主动的参与到农村土地金融中来。对于农民土地经营权的保护，政府完全可以采取一定措施在这一领域发挥积极作用。比如，在农村土地金融违约发生后，对于严重依赖土地收入生活的农民，由政府回购土地经营权，然后再低价租给农民经营，农民通过农地经营的收入向政府再次赎回经营权，并且在这一过程中赋予违约失去土地经营权的农民拥有优先承租权和回购权。这样，政府就可以实现在农村土地金融的大背景下最大程度保留农民土地经营权，对农民保留土地经营权提供保障支持。
参考文献
[1] 李怡忻，孟繁瑜.农村金融创新中土地经营权抵押融资问题研究[J].金融理论与实践，2016， 443 （6） ：113-118.
[2] 李宁，陈利根，孙佑海.现代农业的发展背景下如何使农地“三权分置”更有效？——基于产权结构细分的约束及其组织治理的研究[J].农业经济问题，2016（7）：11-26.
[3] 潘文轩.农地经营权抵押贷款中的风险问题研究[J]. 南京农业大学学报（社会科学版），2015（5）：104-113.
[4] 刘玉平，贾宪威，王欢.土地经营权抵押贷款的理论逻辑与现实约束[J].商业经济研究， 2015（25）：102-103.
[5] 陈丹，高锐.农地抵押金融风险：政府规制的逻辑及政策取向[J].南方金融， 2016，479（7）：72—77.
关 键 词： 供给侧结构性改革； 制度创新； 农村土地金融
前言
2017年中央经济工作会议明确强调：深入推进农业供给侧结构性改革，赋予农民更加充分的财产权利，广辟农民增收致富门路。农村土地金融作为农村金融资源供给模式的一种制度创新，是农业供给侧结构性改革的一个重要内容，是通过把农民的土地经营权资源资产化，增加农民的财产性担保物，从而使农民更易于获得金融资源，为改善农业生产条件和增加农民收入开辟了一条新的途径，将有力地推动“三农”事业的发展。
传统的金融资源包括提供给农业生产的金融资源，其提供服务是基于服务对象具有财产性资产担保为前提，但是广大农村最为急需金融服务的低收入群体恰恰缺乏这一担保对象。长期以来受到农村缺乏财产性资产担保的困扰，同时又因为受涉农贷款具有“高风险、高成本、低收益”的特殊性影响，使得农业金融资源的获得性较差。同时，那些设在农村地区的金融机构，也变相成为了吸收农村地区存款转而投向城市和工业领域中收益率更高的地区和行业的“虹吸器”。金融资源供给成了“锦上添花”而不是“雪中送炭”，形成了越发达的地区和行业金融资源越丰富，越不发达地区和行业金融资源越匮乏的“马太效应”局面。
事实上，农民最大的财富源泉——土地并没有得到充分运用。把农村土地经营权资源资产化做资产性担保物抵押，可以实现“静”的土地资源“动”起来，耦合农地和金融两大资源，破解农民缺少资产性财产担保的困境。根据帕特里克的“需求追随型模式理论”（demand-following），经济发展内生的金融需求是催生金融创新的强大动力。目前，在理论上和实践中不断摸索前进的农村土地金融就是在农村土地所有权归集体，承包权归农民，经营权可以流转、抵押“三权分立”的前提下，农民以一定期间内的农村土地经营权为抵押向银行借贷的金融模式。同时，要求不得利用抵押后的土地经营权从事商业性开发、改变土地性质、改变土地用途，不得损害农民承包权益。这种农业金融创新具有内在现实需要，具有强大的生命力。
近些年，为了不断满足这种内生性的金融创新需求，满足农业供给侧结构性改革在农业金融供给这方面的要求。国家在宏观政策层面上，出台了一系列关于农村土地金融的政策，为农村土地金融顺利开展，提供了一个良好的政策环境。如表1所示：
一、農村土地金融的可行性与客观必然性
（一）农村土地金融的可行性
1、法律保障依据
为了保证农村土地金融推进有法可依，国务院于2015年8月10日正式公布《开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》。指导意见指出，由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停《中华人民共和国物权法》第一百八十四条、《中华人民共和国担保法》第三十七条等相关法律条款的执行。这一举措，使得原本涉农土地法律问题在法律层面上得到了解决，为农村土地金融的顺利开展奠定了坚实的法律基础。
2、社会基础依据
长期以来，我国的很多法律法规都对农业土地附加了很多限制性法律规定和政策规定，其目的是为了维护农村社会稳定，把农村土地当成保障农民的 “生存保障线”。在二元经济条件下，形成了一个不成文的社会保障体系模式，即城市人口主要依靠“社保”，农村人口主要依靠“地保”。按照这种模式，在原来的经济条件下，必然会对农村土地附加各种约束。但是，随着改革开放后农民的养老、医疗等各项社会保障不断改善，农民非农收入的增加，使得原本依靠土地作为农民最后“生存保障线”的作用相对降低，随着经济社会的不断发展，农民也开始逐渐地由“地保”转变为“社保”。这为土地金融的顺利开展奠定了一定的社会基础。
3、生产要素依据
社会生产的发展，是各种生产资源要素有机结合的结果，土地是一种生产性资源，更是经济社会发展不可或缺的一种稀缺性资产要素，不应拘泥于原有的把农村土地当成稳定农村社会最后一道保障线的思维模式，限制生产性资源发挥资产性价值的作用，应还原土地的全部功能，发挥出其全部积极作用，这样才能有效推动农村经济社会发展，有效解决“三农”问题。
（二）农村土地金融的客观必然性
1、转变农业发展方式的客观要求
2015年8月7日，国务院办公厅发布了《关于加快转变农业发展方式的意见》 ，提出增强粮食生产能力、创新农业经营方式、深入推进农业结构调整、提高资源利用效率、强化农业科技创新、提升农产品质量安全水平等要求。这些要求从提高产量到培育新型农业经营主体、推进多种形式的适度规模经营再到自主创新、提高劳动者素质和产品质量安全等方面，囊括了农业发展的各个方面。这些要求的实现亟待金融资源的大量投入，以供给侧结构性改革为指导思想的农村土地金融正是转变农业发展方式的客观需要，能够为农业发展方式的转变提供便捷高效的金融支持。
2、增加农民财产性收入的客观需要
农村土地金融的实质是农村土地经营权资源资产化，让农民与市民一样平等享受金融发展权。既然国家能够立法肯定城市土地使用权可以抵押融资，那么也应当赋予农民同样平等的权利，这种金融发展机会均等应是国家赋予每一个公民的基本权利，不应该因地域不同而有所区别。赋予了能够抵押融资功能的农村土地经营使用权将是一个更加完整的土地经营权，不仅可以使得土地经营权的价值以生产成果的形式取得收益回报，而且也能够以资产收益的形式取得收益回报。既能有效地推动农业生产的发展，又能有效增加农民的财产性收入，这是2017年中央经济工作会议对于深入推进农业供给侧结构性改革提出的明确要求。 3、增强金融资源可获得性的客观需要
增强金融资源的可获得性是指要以更低的利率获得更多的金融资源。资产性财产担保的一个重要作用就是降低交易费用（银行的贷款风险）和扩大可获得资金数量。首先，银行在对外实施信贷的过程中，会根据贷款对象的不同实施不同的贷款组合，如抵押贷款F1（m， r）与一般性贷款F2（m， r′）。一般而言，不同的贷款组合F1和 F2会有高低利率之分。他们之间的利率关系为：F1（m， r），F2（m， r′），r′> r。因为一般性贷款F2的交易风险是关于借款人的，银行需要了解借款人的收入、信誉等情况，收集这种信息成本难度大，时间长，银行为了降低自身相应的风险，故而设定较高利率，即交易费用较高；但是，如果有财产性资产作为抵押，则贷款利率会降低，因为抵押贷款F1的交易费用（银行的贷款风险）是关于物的，“物”的信息易得明晰，解决了借贷双方信息不对称问题，故而风险较低，银行会给予较低的贷款利率。其次，拥有了资产类抵押物之后，其实是等于贷款中在原来个人信誉的基础上增加了物的担保，无形中扩大了原本只靠人的收入和信誉来做担保的内容，相对一般贷款而言增加了抵押对象，从而可以获得更高的贷款额度。
农村土地经营权的资产化，可以从理论和实践中解决因缺乏资产抵押物所要承担的较高利率问题，同时又能增加融资数额。如图1所示：
图中，横轴M代表农民的融资额度，纵轴R代表农民融资利率，农民的金融需求曲线是一条从左上向右下倾斜的曲线，表示随着贷款利率的降低，贷款数量增加。在没有资产性抵押的前提下，农民的金融需求曲线为L，贷款利率为r，获得贷款额度为OA；在外部条件改变（土地经营权资产化）的情况下，农民取得了资产性抵押担保物，利率下降为r’，在金融需求曲线不变的情况下，低利率可以获得更多的贷款，贷款额度增加为OB；另外，因为外部条件的变化使得农民的金融需求曲线发生了变化，金融需求曲线变为L’，使得农民在新的金融需求曲线和新的低利率的情况下获得了更多的融资额度OC。
二、土地金融的风险
（一）法律方面
2015年全国人大通过特别授权的方式，赋予全国232个试点地区在试点期（2年试点期）暂停相关法律的执行。这种形式虽然为土地金融提供了法律上的保障，但是仍然存在一定的风险。首先，这种法律保障有试点地区和非试点地区的区别，在试点地区推行农村土地金融有法可依，能获得法律的保护，但是在非试点地区对于农村土地金融的推行只能依靠当地的政策性规定，一旦出现纠纷，没有法律依据，不受法律保护。其次，尽管在试点地区有法律保障，但是试点期间有限。超过试点期间之后法律保障问题如何解决？是延长试点期继续暂停相关法律的执行还是会有其他变数，没有明确说明，存在潜在的法律风险。李怡忻和孟繁瑜（2016）[1]認为这种情况难以形成一个对于农村土地金融发展有利的长期预期，不利于农村土地金融的持久推进。
（二）经营方面
农村土地金融融资的还款能力，最终依赖于农业生产经营效果。但是农业生产经营有其特殊性，即不但受市场风险的影响而且还要受到来自自然环境的影响。比如，宏观经济形势不景气情景下的农产品价格普遍较低，以及农民个体对市场形势把握不准确出现的“谷贱伤农”现象。另外，虽然目前的农业现代化水平在逐步提高，各项农业生产条件在逐步改善，但是农业生产的防洪抗灾等能力依然有限，农业生产在一定程度上受到自然条件的影响仍然较大，存在着丰年和灾年两种可能性。这样就造成无论是自然条件的原因还是市场环境的原因都有可能导致农民收入降低，还款压力加大。李宁、陈利根和孙佑海（2016）[2]对350 位金融机构从业人员问卷调查显示，66.57%的人认为，农村种养殖业经营风险大，贷款风险不易控制。
（三）处置方面
农村土地金融出现违约后，在其抵押担保的农村土地经营权的处置过程中，会有一定风险。
1、抵押变现风险
土地金融违约后，金融机构取得农村土地经营权，但是以经济效益为目标的金融机构如果通过直接经营农地的方式来回收贷款显然不太现实而且缺乏效率。一般情况下，最有效的处置办法就是和其他农民、农业经营组织、或者村委会等机构协商收购、交易流转土地经营权。但是无论是协商收购还是交易流转，金融机构面临的都是一个“薄”市场。因为土地具有不可移动性，这就造成了银行取得的经营权主要是在集体成员之间或者临近的村或农业经营组织之间的内部市场上完成。因为可交易对象有限，会造成农村土地经营权抵押变现无效率且缺乏竞争。这种担保物“薄”市场的特征，会导致抵押变现存在一定风险。
2、民生保障风险
农村土地金融违约后，金融机构处置变现农村土地经营权，农民将失去一定期间内的土地经营权。虽然目前农村社会保障日益完善，但是与城市里的市民享有的社保体系相比，仍然有比较大的差距，特别是那些收入较低并且主要依靠土地为主要生活来源的农民，在失去土地经营权之后，以现有的农村社保福利还无法满足其正常的生活和养老。因此，这一类低收入群体在失去土地经营权之后生活会遇到困难，对于这一类的农民来说，土地仍然具有生存保障、养老保障等社保功能。潘文轩（2015）[3]认为如果这一类农民失去了其收入主要来源的土地经营权，则可能会出现民生保障风险。
三、推进农村土地金融的政策建议
（一）完善法律保障体系
加快立法和制度建设，尽快用完善的土地金融法律来替代目前依靠暂停若干法律条文的办法为土地金融提供法律保障，应在统一、协调的基础上建立起相互配合相互支撑的完备的法律保障体系。首先，要修改相关的法律法规，在及时获取各地土地金融实践经验的基础上，修改目前和土地金融相互抵触的相关法律法规，保证法律规定的协调性、一致性。其次，应专门针对土地金融建立一套适合我国国情的体系完整功能完备的土地金融法，把土地金融的主体、对象、流程、权利义务、责任承担、监督等一系列问题规范化、法制化。为土地金融的顺利开展提供完备科学的法律保障体系。 （二）完善社会保障体系
农村土地金融的顺利推进，离不开健全完善的农村社会保障体系。要把推进农村土地金融放到全面建设小康社会的大战略中，要从就业、医疗、养老等方面进一步全面完善农村社会保障体系，将农村社会保障体系纳入国家公共财政支持体系当中，建成覆盖全面、城乡统筹、保障有力的农村社会保障体系。当然，农村的经济发展水平和农村社会保障建设水平是相辅相成的，农村经济实力的提升将会有力地推动农村社会保障水平的提高，而农村土地金融的顺利开展恰恰会有力地推动农业生产的发展、壮大农村经济实力。因此，为了尽快推进农村土地金融促进农村经济发展，可以探索在建立农民最低生活保障制度，解决失地农民基本生活问题的基础上，尽快推进农村土地金融，这样可以加快农村经济的发展，加速推动农村社会保障建设，形成一个良性互动的局面。
（三）完善配套服务体系
农村土地金融的顺利实施，需要一整套的配套服务体系，这套服务体系至少应该包括农村土地经营权的价值评估体系以及农村土地经营权交易市场。首先需要建立土地经营权评估体系。要推进农村土地金融就需要对农民的土地经营权价值进行评估，必须建立一套科学、有效的土地经营权价值评估系统，培养专业人员和机构，保障评估工作顺利进行。健全完善的评估系统将有助于保障农村土地金融的公平性和透明性，提高效率，保障农民合法权益。其次，构建农村土地经营权交易市场，要根据本地区经济发展实际水平、社会保障实际水平、农民生产发展实际水平，探索适合本地区实际情况的市场模式，规范农村土地经营权交易市场建设，降低交易风险。
（四）完善风险分担体系
由于农业生产受到来自市场和自然环境的双重风险，使得农村土地金融贷款出现无法按时还款的违约风险要大于一般的商业贷款。农村土地金融一旦出现违约，如何来有效承担风险是一个事关土地金融健康发展的关键。目前农村土地金融实践中的风险承担模式有“同心模式”、“南充模式”和“成都模式”。刘玉平、贾宪威和王欢（2015）[4]认为“同心模式”是典型的“农户买单”风险分割机制。 “南充模式”是标准的“信贷机构兜底”型风险承担机制。而“成都模式”则是 “政府善后”型风险处理机制的样板。这些风险分担模式都有各自存在的道理，但都在一定程度上存在缺陷，不利于农村土地金融的健康发展。
应建立多层次风险分担体系。一是利用多层次农村土地金融担保基金降低风险。探索建立由政府、金融机构、贷款农民共同参与的风险担保基金。政府可以选择将支农惠农资金的一部分以风险担保基金的形式支持农村土地金融，支持农业生产发展；金融机构按一定贷款比例提取坏账准备金作为风险担保基金，降低金融机构风险；贷款农民按一定借款比例提取经营风险损失作为风险担保基金，降低农民的生产经营风险。这样，在农村土地金融出现违约之后，可以利用风险担保基金来承担部分风险，这样既降低了金融机构的贷款风险也降低了农民的借款风險。二是利用农业保险降低风险。农业保险既可以对农民进行农业生产的农业生产投保自然灾害险，降低农民农业生产的风险；又可以积极探索对银行开展的农村土地经营权抵押贷款实施保险，降低银行发放农业土地金融贷款的风险。
（五）完善政府支持体系
政府作为宏观经济管理者，应从宏观经济管理的角度给予供给侧结构性改革思想指导下的农村土地金融必要的支持，发挥出政府应有的积极作用。政府给予农村土地金融的支持体系至少包括三个方面：舆论与政策支持、资金与财税支持、经营权保障支持。
1、舆论与政策支持
政府要对农村土地金融展开积极宣传。当前，实施农村土地金融的地区有限，而且就算在试点地区，很多农民都处于观望态度，对农村土地金融的参与积极性不高。政府应该因势利导，加大宣传力度。同时，政府要出台各项配套的优惠政策措施，完善各项法律，鼓励农民积极参与，让更多的金融资源能够流入农业生产领域，助力农业生产发展，破解“三农”难题。
2、资金与财税支持
首先是资金支持。政府可以向提供农村土地金融的金融机构直接注入资金或者提供贴息贷款。或者是由各级政府拿出专项资金成立专门金融机构，专门提供农村土地金融业务，保障农村土地金融的顺利开展。其次是财税支持。财税支持主要是指政府可以通过税收和补贴的形式给予农村土地金融以支持。利用税收和补贴激发农民和金融机构双方从事农村土地金融的积极性。陈丹和高锐（2016）[5]认为对于从事土地金融业务的金融机构，给予税收优惠，并可以考虑降低其法定存款准备金；对于利用农村土地金融业务贷款的农民，给予贷款贴息和保险补贴，降低各类农村土地金融贷款的行政性收费，给予农村土地经营权贷款优惠利率。
3、经营权保障支持
政府对农村土地金融的支持，还可以表现为对农民土地经营权的特别保护。只有农民在认识到土地经营权会得到政府的特别保护之后，才会打消顾虑，更加积极主动的参与到农村土地金融中来。对于农民土地经营权的保护，政府完全可以采取一定措施在这一领域发挥积极作用。比如，在农村土地金融违约发生后，对于严重依赖土地收入生活的农民，由政府回购土地经营权，然后再低价租给农民经营，农民通过农地经营的收入向政府再次赎回经营权，并且在这一过程中赋予违约失去土地经营权的农民拥有优先承租权和回购权。这样，政府就可以实现在农村土地金融的大背景下最大程度保留农民土地经营权，对农民保留土地经营权提供保障支持。
参考文献
[1] 李怡忻，孟繁瑜.农村金融创新中土地经营权抵押融资问题研究[J].金融理论与实践，2016， 443 （6） ：113-118.
[2] 李宁，陈利根，孙佑海.现代农业的发展背景下如何使农地“三权分置”更有效？——基于产权结构细分的约束及其组织治理的研究[J].农业经济问题，2016（7）：11-26.
[3] 潘文轩.农地经营权抵押贷款中的风险问题研究[J]. 南京农业大学学报（社会科学版），2015（5）：104-113.
[4] 刘玉平，贾宪威，王欢.土地经营权抵押贷款的理论逻辑与现实约束[J].商业经济研究， 2015（25）：102-103.
[5] 陈丹，高锐.农地抵押金融风险：政府规制的逻辑及政策取向[J].南方金融， 2016，479（7）：72—77.