论文部分内容阅读
摘要：2010年12月23日，北京市政府发布汽车限购令，实施汽车限购的原因为：实现小客车数量的合理、有序增长，有效缓解交通拥堵状况，降低能源消耗和减少环境污染。本文希望通过对该政策的分析与评价，来探寻公共政策分析的方法与理解整个过程中价值取向的判断。
关键词：汽车限购 城市公共政策 政策分析 绩效评价
中图分类号：C93文献标识码： A
一．背景：政策过程
1.政策问题
北京市的交通问题始终是城市建设过程中不可忽视的一环，北京的交通拥堵状况亦是难以解决的一大难题。截至2010年底，北京市汽车保有量达约481万量，平均4人拥有一辆汽车。这个数字虽然较国际发达城市水平并不算多，但是考虑到北京目前的城市建设规模和结构，以及未来的趋势判断，延缓汽车保有量的增长速度成为了政府首先考虑并着手解决的问题。
2.政策决定
政策决定事实上是一个包含基本政治行为的过程。在北京出现较为严重的交通拥堵情况且长期影响城市运行后，通过政府的干预而进行的基本决策行为便成了必要措施。因此，基于以上问题，2010年12月23日北京市正式公布了《北京市小客车数量调控暂行规定》，并自公布之日起施行。其主要内容包括了两点：一是对市汽车总量进行年度控制；二是研究制定交通拥堵收费方案。
3.政策实施
既条例发布日伊始，北京市便全面施行《限购令》。其条例内容可大致概括为如下：
(1)2011 年度小客车总量额度指标为24 万个(月均2 万个)，个人占88%。每月26 日实行无偿摇号方式分配车辆指标；
(2)非户籍居民北京购车需连续5 年以上缴纳北京社保和个税的证明；港澳台居民、华侨及外籍人员只需1 年居住证明。此外，外地牌照交通高峰时段禁行五环路(含)以内；
(3)将研究制定重点拥堵路段或区域交通拥堵收费方案，择机实施；
(4) 更新指标无需要摇号，直接申请更新指标。
4.政策结果
自2010年“限购令”实施以后，北京的汽车市场和总汽车保有量的数据发生了明显的变化：
2011 年全年北京二手车销量为40. 1 万辆，同比下降22.2%，其中，销售量中有8万余辆还是来自2010 年底的备案车。其次，汽车经销商的销售规模大幅下滑。北京市限额以上批发零售企业中，汽车实现零售额1313.2 亿元，同比减少360 亿元，下降21.1%，影响限额以上批发零售企业零售额下降7.1 个百分点。可见，限购对汽车市场的打击是巨大的。第三，在北京市2011 年新车销售的40万辆中，70%的销量是换购而非首次购买，从这个角度来看，限购仅抑制了首次购车，不仅对销量和经济产生了影响，也并没能很好地控制新增汽车额度。北京市限购政策的规定，首次购车即便是二手车也要通过摇号获得指标，将新车购买与二手车购买指标合二为一，使得汽车购买途径有限，销量骤减。[2]
同时北京市的汽车保有量也发生了变化，下表为北京市2003-2013年各年度汽车保有量的数值（单位：万辆）：
年份 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
汽车保有量 229.6 258.3 287.6 312.8 350.4 401.9 480.9 498.4 501.7 539.8
二．方法：公共政策分析
事实上，政策分析仅仅是一种方法（论），即一个用以产生可用的或与政策相关的知识的标准、规范及程序的系统[1]。而在这个案例中，可以明显看出政策目标与政策结果实际上并不仅仅是个涵盖关系，其更像是一种反复的、并具有相互作用的反应程式。以下来简要论证政策目的与实际绩效的关系和实现机制。
对于北京市的汽车限购令政策，其中政策的提出直接指向的问题就是城市的交通拥堵问题，实现小客车数量合理、有序的增长。该政策的制定与实施所控制的重点在于消费者非理性的汽车需求，即不必要的购车计划。因此政策结果是政策目标的直接性原因，其核心思想即是通过政府的市场操作，以实现对城市社会问题的缓解。
首先，从市场来看，原本汽车供需市场是存在一个契约的，这个契约是建立在市场规模经验值与预测值基础上的。限购令的施行，是对这个经验模型的破坏与重组，使得原本的供需关系向供给非自然降低的方向移动，这种比例悬殊的供需关系导致部分需求者放弃非必须需求，从而降低整个群体的汽车保有量，以此完成政策的目的。
其次，从购买方来看，所遇到的问题不仅仅是汽车供给方的市场紧缩，同时考虑到北京目前的人口结构，使得北京市存在大量非户籍人口的购车需求。对于非户籍人士的购车条件更加限制了购买方的购车实行范围。在这种压力下，需要购买汽车的条件未满居民就不得不等到达到年限条件才能进行车辆购置，在某种程度上避免了集中购买现象的出现，也形成了一种年限控制的需求梯队，保证汽车保有量的有序增长。
綜上，可以看出限购令政策出台的目标实际上即是通过调控原本市场的供需关系的平衡与提高部分潜在购车人群的购买门槛来达到其预期的绩效——控制年保有量来达到降低交通压力的结果。在这种目标—结果的关系研究后，结果—目标的反向分析便是接下来的工作，即绩效评价。
三．结论：政策绩效评价
实际上，公共政策分析中回答的问题主要是：“发生了什么，怎么样，为什么？”而评价回答的问题则是：“产生了什么样的影响？”
如果仅仅是关注目标所希望达到的结果，这并不是政策分析问题的目的。而在其中，政策问题具有最重要的几个特征：相互依存、主观性、人为性与动态性。[1]问题系统实际上是个混沌的非实体，因此在对政策结果进行评价时，需要认识到这些特征。
在进行以上的阐述后，接下来转向对该政策分析的“评价”的定义。考虑到评价在该语境下并没有一个恒稳的含义，于是在此处将其较为确切地定义为，提供政策运行结果所带来的价值方面的信息。这样就可以拥有就与其他政策分析方法相区别的两个特点：
目的价值（焦点）
价值两面性
因此对该政策的评价依这两个方面展开：
（1）目的价值
与分析不同，这一步的中心内容是对政策的有用性或价值作出判断，其关注的重点在于政策制定时希望贯彻的价值取向是否达到了所希望的社会功效。右图为2004-2013年各年北京市汽车保有量的变化趋势，可以看出政策施行的2010年前后北京市的年汽车保有量增长速度有着明显的差异，2010年之后的汽车保有量的年增长量出现了大幅的下降现象。根据之前的分析，可以确定这种增长量的减少是归结于限购令的实施。从另一个角度看，作为政府进行公共政策的制定实施，必然是遵循某种立场的价值取向来进行决断的，这种价值取向的结果不一定是所有人都接受的（事实上也不可能），但的确是要有显著成效的。
因此，对于该政策的原始目的价值来说，限购令的实施结果与目标内容是处在一个吻合态上的，这个状态就当前来说是较（政策实施）之前满足政策初衷的。
（2）价值两面性
以上讨论了政策结果与政策（明确性）目标的价值相关性与真实绩效。然而隐含在评价背后的价值取向具有双重的性质：反映在政策目的性的角度和社会反馈内容的角度（这里的两面性应与正反性有所区分）。
立法预期的效果的确收到了一定成效，而在整个社会的其他方面中，限购令明显给诸多活动链带来了负面效应。
首先是对汽车产业与汽车市场形成的冲击，尽管“汽车限购”并未直接针对汽车生产厂家和汽车销售商，但必然影响到汽车的产销量，汽车产业和汽车市场将因此受到严重打击。其次是“灰色经济”的培植，。“汽车限购”一方面对公民的财产权利作出了限制，另一方面却又赋予了车牌或者购车指标以价值和利益。
其次在消费者层面来看，当汽车在某种意义上成为刚需的时候，这种做法实际上是一种抑制消费的做法，这种形式的抑制最终会畸变为另一种形式的出现——灰色市场。本可正常交易的活动一旦成为有限资源，“代购”、“占坑”等竞争形式便会孳生。若是加上监管不严，灰色市场可能会搅动正常的市场运作。
因此，在政策目标的价值取向下，得到的价值反馈不仅仅是原本的目的结果，更多的可能是非同领域的旁生问题的出现。这种双重的价值结果是值得探讨的，并不是说因为存在另一面性就放弃某政策的初始价值。政策分析始终是动态的，目的和结果也是相互反馈的，在这种动态变化中，对价值尺度的把握以及整体社会环境的考量才是最重要的。
参考文献：
[1].威廉N, 邓恩. 公共政策分析导论[M]. 中国人民大学出版社, 2002.
[2]吴文瀚. 实施城市汽车限购政策对汽车市场的影响分析[J]. 上海汽车, 2013 (11): 29-33.
关键词：汽车限购 城市公共政策 政策分析 绩效评价
中图分类号：C93文献标识码： A
一．背景：政策过程
1.政策问题
北京市的交通问题始终是城市建设过程中不可忽视的一环，北京的交通拥堵状况亦是难以解决的一大难题。截至2010年底，北京市汽车保有量达约481万量，平均4人拥有一辆汽车。这个数字虽然较国际发达城市水平并不算多，但是考虑到北京目前的城市建设规模和结构，以及未来的趋势判断，延缓汽车保有量的增长速度成为了政府首先考虑并着手解决的问题。
2.政策决定
政策决定事实上是一个包含基本政治行为的过程。在北京出现较为严重的交通拥堵情况且长期影响城市运行后，通过政府的干预而进行的基本决策行为便成了必要措施。因此，基于以上问题，2010年12月23日北京市正式公布了《北京市小客车数量调控暂行规定》，并自公布之日起施行。其主要内容包括了两点：一是对市汽车总量进行年度控制；二是研究制定交通拥堵收费方案。
3.政策实施
既条例发布日伊始，北京市便全面施行《限购令》。其条例内容可大致概括为如下：
(1)2011 年度小客车总量额度指标为24 万个(月均2 万个)，个人占88%。每月26 日实行无偿摇号方式分配车辆指标；
(2)非户籍居民北京购车需连续5 年以上缴纳北京社保和个税的证明；港澳台居民、华侨及外籍人员只需1 年居住证明。此外，外地牌照交通高峰时段禁行五环路(含)以内；
(3)将研究制定重点拥堵路段或区域交通拥堵收费方案，择机实施；
(4) 更新指标无需要摇号，直接申请更新指标。
4.政策结果
自2010年“限购令”实施以后，北京的汽车市场和总汽车保有量的数据发生了明显的变化：
2011 年全年北京二手车销量为40. 1 万辆，同比下降22.2%，其中，销售量中有8万余辆还是来自2010 年底的备案车。其次，汽车经销商的销售规模大幅下滑。北京市限额以上批发零售企业中，汽车实现零售额1313.2 亿元，同比减少360 亿元，下降21.1%，影响限额以上批发零售企业零售额下降7.1 个百分点。可见，限购对汽车市场的打击是巨大的。第三，在北京市2011 年新车销售的40万辆中，70%的销量是换购而非首次购买，从这个角度来看，限购仅抑制了首次购车，不仅对销量和经济产生了影响，也并没能很好地控制新增汽车额度。北京市限购政策的规定，首次购车即便是二手车也要通过摇号获得指标，将新车购买与二手车购买指标合二为一，使得汽车购买途径有限，销量骤减。[2]
同时北京市的汽车保有量也发生了变化，下表为北京市2003-2013年各年度汽车保有量的数值（单位：万辆）：
年份 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
汽车保有量 229.6 258.3 287.6 312.8 350.4 401.9 480.9 498.4 501.7 539.8
二．方法：公共政策分析
事实上，政策分析仅仅是一种方法（论），即一个用以产生可用的或与政策相关的知识的标准、规范及程序的系统[1]。而在这个案例中，可以明显看出政策目标与政策结果实际上并不仅仅是个涵盖关系，其更像是一种反复的、并具有相互作用的反应程式。以下来简要论证政策目的与实际绩效的关系和实现机制。
对于北京市的汽车限购令政策，其中政策的提出直接指向的问题就是城市的交通拥堵问题，实现小客车数量合理、有序的增长。该政策的制定与实施所控制的重点在于消费者非理性的汽车需求，即不必要的购车计划。因此政策结果是政策目标的直接性原因，其核心思想即是通过政府的市场操作，以实现对城市社会问题的缓解。
首先，从市场来看，原本汽车供需市场是存在一个契约的，这个契约是建立在市场规模经验值与预测值基础上的。限购令的施行，是对这个经验模型的破坏与重组，使得原本的供需关系向供给非自然降低的方向移动，这种比例悬殊的供需关系导致部分需求者放弃非必须需求，从而降低整个群体的汽车保有量，以此完成政策的目的。
其次，从购买方来看，所遇到的问题不仅仅是汽车供给方的市场紧缩，同时考虑到北京目前的人口结构，使得北京市存在大量非户籍人口的购车需求。对于非户籍人士的购车条件更加限制了购买方的购车实行范围。在这种压力下，需要购买汽车的条件未满居民就不得不等到达到年限条件才能进行车辆购置，在某种程度上避免了集中购买现象的出现，也形成了一种年限控制的需求梯队，保证汽车保有量的有序增长。
綜上，可以看出限购令政策出台的目标实际上即是通过调控原本市场的供需关系的平衡与提高部分潜在购车人群的购买门槛来达到其预期的绩效——控制年保有量来达到降低交通压力的结果。在这种目标—结果的关系研究后，结果—目标的反向分析便是接下来的工作，即绩效评价。
三．结论：政策绩效评价
实际上，公共政策分析中回答的问题主要是：“发生了什么，怎么样，为什么？”而评价回答的问题则是：“产生了什么样的影响？”
如果仅仅是关注目标所希望达到的结果，这并不是政策分析问题的目的。而在其中，政策问题具有最重要的几个特征：相互依存、主观性、人为性与动态性。[1]问题系统实际上是个混沌的非实体，因此在对政策结果进行评价时，需要认识到这些特征。
在进行以上的阐述后，接下来转向对该政策分析的“评价”的定义。考虑到评价在该语境下并没有一个恒稳的含义，于是在此处将其较为确切地定义为，提供政策运行结果所带来的价值方面的信息。这样就可以拥有就与其他政策分析方法相区别的两个特点：
目的价值（焦点）
价值两面性
因此对该政策的评价依这两个方面展开：
（1）目的价值
与分析不同，这一步的中心内容是对政策的有用性或价值作出判断，其关注的重点在于政策制定时希望贯彻的价值取向是否达到了所希望的社会功效。右图为2004-2013年各年北京市汽车保有量的变化趋势，可以看出政策施行的2010年前后北京市的年汽车保有量增长速度有着明显的差异，2010年之后的汽车保有量的年增长量出现了大幅的下降现象。根据之前的分析，可以确定这种增长量的减少是归结于限购令的实施。从另一个角度看，作为政府进行公共政策的制定实施，必然是遵循某种立场的价值取向来进行决断的，这种价值取向的结果不一定是所有人都接受的（事实上也不可能），但的确是要有显著成效的。
因此，对于该政策的原始目的价值来说，限购令的实施结果与目标内容是处在一个吻合态上的，这个状态就当前来说是较（政策实施）之前满足政策初衷的。
（2）价值两面性
以上讨论了政策结果与政策（明确性）目标的价值相关性与真实绩效。然而隐含在评价背后的价值取向具有双重的性质：反映在政策目的性的角度和社会反馈内容的角度（这里的两面性应与正反性有所区分）。
立法预期的效果的确收到了一定成效，而在整个社会的其他方面中，限购令明显给诸多活动链带来了负面效应。
首先是对汽车产业与汽车市场形成的冲击，尽管“汽车限购”并未直接针对汽车生产厂家和汽车销售商，但必然影响到汽车的产销量，汽车产业和汽车市场将因此受到严重打击。其次是“灰色经济”的培植，。“汽车限购”一方面对公民的财产权利作出了限制，另一方面却又赋予了车牌或者购车指标以价值和利益。
其次在消费者层面来看，当汽车在某种意义上成为刚需的时候，这种做法实际上是一种抑制消费的做法，这种形式的抑制最终会畸变为另一种形式的出现——灰色市场。本可正常交易的活动一旦成为有限资源，“代购”、“占坑”等竞争形式便会孳生。若是加上监管不严，灰色市场可能会搅动正常的市场运作。
因此，在政策目标的价值取向下，得到的价值反馈不仅仅是原本的目的结果，更多的可能是非同领域的旁生问题的出现。这种双重的价值结果是值得探讨的，并不是说因为存在另一面性就放弃某政策的初始价值。政策分析始终是动态的，目的和结果也是相互反馈的，在这种动态变化中，对价值尺度的把握以及整体社会环境的考量才是最重要的。
参考文献：
[1].威廉N, 邓恩. 公共政策分析导论[M]. 中国人民大学出版社, 2002.
[2]吴文瀚. 实施城市汽车限购政策对汽车市场的影响分析[J]. 上海汽车, 2013 (11): 29-33.