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摘 要 经过近三十年的改革发展，我国司法警察制度在各方面都取得了一定成绩，队伍建设和后勤保障等实现长足发展，但是，实践运行中仍有诸多问题亟待改善。党的十八届三中全会审核通过了关于全面深化改革若干重大问题的决定，对深化司法改革工作做了全面部署，并明确了6个省市为首批改革试点地区，至此新一轮司法体制改革拉开大幕。本文以《人民警察法》修改及司法体制改革为背景，通过对当前检察机关司法警察机制运行中存在的问题进行梳，理立足于检察院司法警察管理实际，有针对性的提出检察院司法警察体制构建和完善的建议。
关键词 司法警察 警察管理 后勤保障
作者简介：张华月，江苏省句容市人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-037-02
一、当前检察机关司法警察队伍现状
2013年初最高人民检察院颁布了《人民检察院司法警察条例》，对人民检察院的司法警察制度作了规范，明确了司法警察组织、建设的重要性，司法警察职能逐步完善。实践中，检察机关司法警察承担了大量职责，如保护现场，执行传唤，协助执行监视居住，逮捕、看管犯罪嫌疑人、被告人、罪犯等，保护检察人员和证人安全、维护检察机关和接待群众来访场所的秩序和安全、办案工作区管理等大量具体的警务工作，司法警察在检察机关执法办案过程中发挥了越来越不可替代的作用。总的来说，全国检察机关司法警察基本都能担当起工作职责，部分地区检察机关司法警察也已经率先实现了职业化、规范化管理。以笔者所在的江苏省检察系统为例，截至2013年底，江苏省检察机关共有在编在岗普通干警12479人，其中司法警察部门911人，占全省检察人员总数的7.3%，离8%的人员配置目标仍有一定的差距，但是司法警察在实践中发挥的巨大作用却不容忽视。2013年全年，江苏检察机关司法警察共出警74097人次，其中押送提解犯罪嫌疑人被告人1375人次，看管犯罪嫌疑人被告人5398人次，协助执行拘留逮捕754人次，单独协助公安机关执行指定居所监视居住32次；在保障自侦部门办案过程中，发现和消除办案安全隐患30余起，提出办案安全建议180余次；处置闹访、缠访、集体访等紧急事件747起，发现和排除安全隐患100余起，制止自杀、自伤，袭击检察人员违法行为18起；完成重大活动安全保卫任务150余次；保护公诉人出庭、协助补充调查取证、刑场监督、案件答复共720人次。为维护检察工作正常开展，提升执法规范化水平贡献了巨大力量。
但是我们仍应当清楚的认识到，我国检察机关现有的司法警察队伍整体状况与全面深化司法体制改革、全面实现依法治国的目标还有较大距离，检察院司法警察队伍现代化目标仍未实现。
二、我国检察机关司法警察队伍存在的主要问题
（一）职权定位不明确
司法警察是指隶属于司法机关，依照法律规定使用特殊强制手段维护司法场所安全与司法活动秩序的执法人员，包括人民法院的司法警察和人民检察院的司法警察两大类。
司法警察是人民警察的一个独立警种，检察机关司法警察则是司法警察的一个重要分支，其职能由人民警察职能派生而来，故不能简单的将检察院司法警察与人民警察割裂。但纵观我国现行《人民警察法》14条内容，其中有13条之多是对公安机关警察职权的规定，对司法警察则仅有“分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权”这一原则性规定，并没能体现出司法警察在司法活动中的作用和地位。我国目前涉及司法警察制度内容规定的仅有最高法和最高检联合出台的司法警察暂行条例和高检院修订的《人民检察院司法警察执行职务规则（试行）》，该条例和规则作为部门规定，法律位阶相对较低与规范对象的广泛性不对等，导致实践中司法警察行使职权的强制性和约束力不足，不能有效地推进我国司法警察制度向规范化运行。
司法警察的职权定位不清，直接导致检察院司法警察工作职能不明。实践中，检察院司法警察更像万金油，尤其是在基层检察院，为缓解办案压力，通常会将司法警察抽调至反贪、公诉、侦监等一线办案部门工作，有的甚至让司法警察承担了保安、收发、司机等工作，大大降低了检察机关司法警察工作的积极性。同时，也间接导致检察机关司法警察专业性丧失，影响其法律形象。
（二）司法警察警务保障边缘化
由于我国缺乏明确的司法警察组织管理规定，且人员流动性强，不易管理，这些都导致司法警察专项经费保障标准和保障内容困难重重，司法警察专项经费成为检察机关内部可有可无、随意性较大的经费，部分检察院甚至出现了以司法警察名义申报财政预算，然后再将预算款项挪作他用的现象；虽然检察系统已经出台了专门的司法警察警用装备配备标准，但实践中执行推广不利，各地检察院警用车辆以及警用装备分散于各其他部门，非警务人员驾驶警车进行警务或非警务活动的现象时有发生。
此外，职业保障不到位引起的警力不足问题，也成为制约司法警察制度长足发展的重要原因。实践中，司法警察的人员配备与其应承担的职责不相匹配，事多人少，很多法警都是超负荷进行工作，以笔者所在基层院为例，该院共有5名在编司法警察，平均年龄在45周岁以上，其中2名40岁以下法警分别在反贪局和政治处工作，平时基本不参与日常法警工作。另有4名干警均为48岁以上老同志，基本承担了该院全部的司法警察保卫、协助办案等工作。青奥会期间，该院要求法警全天候值班，该4名干警在完成协助反贪办案、维护安保等日常工作外，还需轮流完成每周7天的值班任务，每人每周平均值班1.75天，压力之大可想而知。职业保障不到位，警务人员缺失，严重影响了司法警察职能作用发挥。
（三）司法警察队伍管理体制还未理顺
根据两高发布的司法警察条例，司法警察队伍实行“双重领导、编队管理”的原则，这一体制对于上下级司法机关的警力形成合力，上下联动，提高法警战斗力具有非常重要的意义。但实践中这一制度的实施却令人堪忧。根据条例，两高都应设置司法警察局，但现实是最高检只是在政治部内设警务保障部来管理全国检察机关司法警察工作，这种设置导致司法警察管理主体、管理程序缺乏独立性，实践中检察院司法警察管理体制不顺，不利于司法警察职权行使。 检察机关司法警察管理过程中，基层检察院通常会根据本院工作的需要将司法警察队伍中的精干力量抽调分配到业务部门工作，有的甚至到了诸如政工部门、办公室等综合部门工作，淡化了检察院司法警察自身的固有性质。检察院司法警察职责的分散，管理的多元，削弱了司法警察的整体力量，面对突出状况时，检察院司法警察不能及时发挥应有的保障作用，正常职能无法充分展开。
（四）聘任制司法警察身份问题亟待解决
当前，全国各地检察机关或多或少都存在警力不足问题，为了适应繁重的工作需求，基本上都时采用聘用方法解决该问题。2013年，笔者所在江苏省检察机关共增加司法警察56人，录用警务辅助人员84人，聘任制司法警察招录数量远高于在编司法警察数量。聘任制司法警察的不断扩充，一定程度上壮大了检察机关司法警察队伍，缓解了司法办案中警力不足问题，对推进检察院各项工作有序稳定开展具有一定的积极作用。然而由于聘任制司法警察不属于《人民警察法》、《公务员法》和《人民警察警衔条例》所规定的“警察”。其身份及能否依身份行使相应的司法警察权利、能否着司法警察支付等问题仍值得商榷。目前，不少采用聘用制司法警察的检察院都以内部规章形式对其权利、职能等进行了明确规定，但是由于其在工作中履行与在编普通司法警察基本相同的职责，所以这种规章限制并不能从根本上解决聘任制司法警察的司法主体资格问题，反而会使司法警察编队管理更加混乱。
三、完善的意见建议
（一）以立法明确检察机关司法警察职能
现行的检察院司法警察制度是以高检院部门规定作为依据的，规定位阶较低，强制约束力和执行力不足，造成实践中检察院司法警察职责混乱，不利于法律统一，也导致制度实践中出现种种问题。检察机关司法警察体制改革必须建立在合法的“司法警察体制”上， 故建议有关部门联合推动《司法警察法》制定出台，并逐步健全完善司法警察规范化管理制度，实现司法警察管理系统化、相对独立化，使司法警察成为真正意义上的打击犯罪和维护社会公平正义的强有力的国家机器。
《司法警察法》应作为司法警察管理的基本法，明确规定检察院司法警察是承担检察机关司法保障职责的警察，具有“维护司法秩序，保障司法安全，辅助司法活动，协助配合检察官工作”的职能。并应对司法警察的任职资格、选任及晋升机制以及与其他警种的互动交流，司法警察的职权范围、运行制度、职业保障等方面内容。详细明确检察院司法警察警务活动的内容、流程和规范，对司法警察各项工作职能等也要进行统一规范，使检察院司法警察熟练掌握工作程序和方法，知道做什么、怎么做、怎么做规范。
（二）健全完善专门的职业保障机制
司法警察职业保障包括司法警察的人员经费和装备配置。检察院司法警察是参与司法活动的警察，在全国统筹政法经费改革中，应严格落实检察院司法警察应享受的岗位津贴、警衔津贴、伤亡保险津贴、抚恤金和特殊专项补贴等，依法保障司法警察应享有的各项权利，切实把国家规定的各种津贴、补贴、抚恤以及保险等福利待遇落到实处，改善司法警察的工作和生活条件。关心司法警察身心健康，落实带薪休假、健康检查等制度。加大司法警察合法权益保障力度，完善司法警察申诉控告和履行职务受到侵害保障救济制度。
同时，认真贯彻科技强检战略，以全国检察机关统一业务应用软件为平台，建立管理规范、运行高效、适应发展的警务信息网络体系。加快警用装备升级换代步伐，完善警用装备管理使用制度，确保警用装备发挥最大效能，为司法警察履行职能、发挥作用创造良好的条件。
（三）定位完善司法警察单独管理制度
检察机关司法警察实行“双重领导，编队管理”的原则，但实际运行中，由于司法警察、助理检察员、书记员、其他司法行政人员职责不清，管理混乱，一定程度降低了司法警察的司法能力，队伍原则也难以真正落实。故当前司法警察体制改革，首先应当遵循司法机关行政事务服务司法工作的总体思路，在改革中统筹检察院各类司法行政人员的综合分工，区分各类司法辅助人员的工作职责，实现分工明确，协作充分，切实提升司法警察队伍整体能力。严格推行分类制改革，明确检察院司法警察的职责范围，有效提高司法警察警务保障能力，为全面推行司法改革提供坚实的保障。
按照两高颁布的司法警察条例，应当尽快在高检院设立“司法警察总局”，更专业、规范地管理全国检察机关司法警察事务。在不违背“双重领导、编队管理”原则的前提下，建立从上到下的垂直管理体制，形成“ 最高检—省检院—市检院—基层院”的警力网状格局。坚持下级警队的人事编制管理、办公经费、警用装备等直接隶属于上级警队，真正做到上下步调一致，着力从源头上解决司法警察队伍管理不畅问题。
（四）完善司法警察选任及培养机制
造成司法警察队伍警力不足、人员结构不合理、素质差参不齐诸多问题的主要原因是司法警察准入机制不科学。实践中，个别检察院的司法警察人员在编不在岗，部门领导不在位，管理、派警、培训、考核不规范的问题仍然较严重。解决上述问题，关键是完善检察机关的司法警察准入机制，建议废除人民检察院内部招聘聘任制司法警察的做法，并对现有的聘任制司法警察实行考核制度，即通过正规程序考核的，予以录用成为正式在编司法警察，考核不合格的或是不能适应检察工作发展需要的坚决予以辞退。
提高检察院司法警察队伍素质，是保障司法警察只能充分发挥的重要保证。检察机关要按照大规模推进检察教育培训工作的总体要求，坚持把司法警察教育培训纳入检察教育培训的整体规划之中，统筹推进司法警察业务培训。推行远程教育和网络培训，并借鉴检察业务技能实训模式，区分履行保障办案安全职责、履行参与自侦办案职责、履行管理办案工作区职责、履行参与处置突发事件职责等专题，科学设计培训课程内容，运用研究式、模拟式、互动式培训方式，开展司法警察全员轮训，促进司法警察全面提升履职能力。
注释：
左跃，魏霞.论司法警察之职能与机制完善.中国法院网.浏览日期：2014年9月20日.
张永进.中国司法警察制度建设三十年：发展、不足及完善.河北公安警察职业学院学报.2011（11）.
关键词 司法警察 警察管理 后勤保障
作者简介：张华月，江苏省句容市人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-037-02
一、当前检察机关司法警察队伍现状
2013年初最高人民检察院颁布了《人民检察院司法警察条例》，对人民检察院的司法警察制度作了规范，明确了司法警察组织、建设的重要性，司法警察职能逐步完善。实践中，检察机关司法警察承担了大量职责，如保护现场，执行传唤，协助执行监视居住，逮捕、看管犯罪嫌疑人、被告人、罪犯等，保护检察人员和证人安全、维护检察机关和接待群众来访场所的秩序和安全、办案工作区管理等大量具体的警务工作，司法警察在检察机关执法办案过程中发挥了越来越不可替代的作用。总的来说，全国检察机关司法警察基本都能担当起工作职责，部分地区检察机关司法警察也已经率先实现了职业化、规范化管理。以笔者所在的江苏省检察系统为例，截至2013年底，江苏省检察机关共有在编在岗普通干警12479人，其中司法警察部门911人，占全省检察人员总数的7.3%，离8%的人员配置目标仍有一定的差距，但是司法警察在实践中发挥的巨大作用却不容忽视。2013年全年，江苏检察机关司法警察共出警74097人次，其中押送提解犯罪嫌疑人被告人1375人次，看管犯罪嫌疑人被告人5398人次，协助执行拘留逮捕754人次，单独协助公安机关执行指定居所监视居住32次；在保障自侦部门办案过程中，发现和消除办案安全隐患30余起，提出办案安全建议180余次；处置闹访、缠访、集体访等紧急事件747起，发现和排除安全隐患100余起，制止自杀、自伤，袭击检察人员违法行为18起；完成重大活动安全保卫任务150余次；保护公诉人出庭、协助补充调查取证、刑场监督、案件答复共720人次。为维护检察工作正常开展，提升执法规范化水平贡献了巨大力量。
但是我们仍应当清楚的认识到，我国检察机关现有的司法警察队伍整体状况与全面深化司法体制改革、全面实现依法治国的目标还有较大距离，检察院司法警察队伍现代化目标仍未实现。
二、我国检察机关司法警察队伍存在的主要问题
（一）职权定位不明确
司法警察是指隶属于司法机关，依照法律规定使用特殊强制手段维护司法场所安全与司法活动秩序的执法人员，包括人民法院的司法警察和人民检察院的司法警察两大类。
司法警察是人民警察的一个独立警种，检察机关司法警察则是司法警察的一个重要分支，其职能由人民警察职能派生而来，故不能简单的将检察院司法警察与人民警察割裂。但纵观我国现行《人民警察法》14条内容，其中有13条之多是对公安机关警察职权的规定，对司法警察则仅有“分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权”这一原则性规定，并没能体现出司法警察在司法活动中的作用和地位。我国目前涉及司法警察制度内容规定的仅有最高法和最高检联合出台的司法警察暂行条例和高检院修订的《人民检察院司法警察执行职务规则（试行）》，该条例和规则作为部门规定，法律位阶相对较低与规范对象的广泛性不对等，导致实践中司法警察行使职权的强制性和约束力不足，不能有效地推进我国司法警察制度向规范化运行。
司法警察的职权定位不清，直接导致检察院司法警察工作职能不明。实践中，检察院司法警察更像万金油，尤其是在基层检察院，为缓解办案压力，通常会将司法警察抽调至反贪、公诉、侦监等一线办案部门工作，有的甚至让司法警察承担了保安、收发、司机等工作，大大降低了检察机关司法警察工作的积极性。同时，也间接导致检察机关司法警察专业性丧失，影响其法律形象。
（二）司法警察警务保障边缘化
由于我国缺乏明确的司法警察组织管理规定，且人员流动性强，不易管理，这些都导致司法警察专项经费保障标准和保障内容困难重重，司法警察专项经费成为检察机关内部可有可无、随意性较大的经费，部分检察院甚至出现了以司法警察名义申报财政预算，然后再将预算款项挪作他用的现象；虽然检察系统已经出台了专门的司法警察警用装备配备标准，但实践中执行推广不利，各地检察院警用车辆以及警用装备分散于各其他部门，非警务人员驾驶警车进行警务或非警务活动的现象时有发生。
此外，职业保障不到位引起的警力不足问题，也成为制约司法警察制度长足发展的重要原因。实践中，司法警察的人员配备与其应承担的职责不相匹配，事多人少，很多法警都是超负荷进行工作，以笔者所在基层院为例，该院共有5名在编司法警察，平均年龄在45周岁以上，其中2名40岁以下法警分别在反贪局和政治处工作，平时基本不参与日常法警工作。另有4名干警均为48岁以上老同志，基本承担了该院全部的司法警察保卫、协助办案等工作。青奥会期间，该院要求法警全天候值班，该4名干警在完成协助反贪办案、维护安保等日常工作外，还需轮流完成每周7天的值班任务，每人每周平均值班1.75天，压力之大可想而知。职业保障不到位，警务人员缺失，严重影响了司法警察职能作用发挥。
（三）司法警察队伍管理体制还未理顺
根据两高发布的司法警察条例，司法警察队伍实行“双重领导、编队管理”的原则，这一体制对于上下级司法机关的警力形成合力，上下联动，提高法警战斗力具有非常重要的意义。但实践中这一制度的实施却令人堪忧。根据条例，两高都应设置司法警察局，但现实是最高检只是在政治部内设警务保障部来管理全国检察机关司法警察工作，这种设置导致司法警察管理主体、管理程序缺乏独立性，实践中检察院司法警察管理体制不顺，不利于司法警察职权行使。 检察机关司法警察管理过程中，基层检察院通常会根据本院工作的需要将司法警察队伍中的精干力量抽调分配到业务部门工作，有的甚至到了诸如政工部门、办公室等综合部门工作，淡化了检察院司法警察自身的固有性质。检察院司法警察职责的分散，管理的多元，削弱了司法警察的整体力量，面对突出状况时，检察院司法警察不能及时发挥应有的保障作用，正常职能无法充分展开。
（四）聘任制司法警察身份问题亟待解决
当前，全国各地检察机关或多或少都存在警力不足问题，为了适应繁重的工作需求，基本上都时采用聘用方法解决该问题。2013年，笔者所在江苏省检察机关共增加司法警察56人，录用警务辅助人员84人，聘任制司法警察招录数量远高于在编司法警察数量。聘任制司法警察的不断扩充，一定程度上壮大了检察机关司法警察队伍，缓解了司法办案中警力不足问题，对推进检察院各项工作有序稳定开展具有一定的积极作用。然而由于聘任制司法警察不属于《人民警察法》、《公务员法》和《人民警察警衔条例》所规定的“警察”。其身份及能否依身份行使相应的司法警察权利、能否着司法警察支付等问题仍值得商榷。目前，不少采用聘用制司法警察的检察院都以内部规章形式对其权利、职能等进行了明确规定，但是由于其在工作中履行与在编普通司法警察基本相同的职责，所以这种规章限制并不能从根本上解决聘任制司法警察的司法主体资格问题，反而会使司法警察编队管理更加混乱。
三、完善的意见建议
（一）以立法明确检察机关司法警察职能
现行的检察院司法警察制度是以高检院部门规定作为依据的，规定位阶较低，强制约束力和执行力不足，造成实践中检察院司法警察职责混乱，不利于法律统一，也导致制度实践中出现种种问题。检察机关司法警察体制改革必须建立在合法的“司法警察体制”上， 故建议有关部门联合推动《司法警察法》制定出台，并逐步健全完善司法警察规范化管理制度，实现司法警察管理系统化、相对独立化，使司法警察成为真正意义上的打击犯罪和维护社会公平正义的强有力的国家机器。
《司法警察法》应作为司法警察管理的基本法，明确规定检察院司法警察是承担检察机关司法保障职责的警察，具有“维护司法秩序，保障司法安全，辅助司法活动，协助配合检察官工作”的职能。并应对司法警察的任职资格、选任及晋升机制以及与其他警种的互动交流，司法警察的职权范围、运行制度、职业保障等方面内容。详细明确检察院司法警察警务活动的内容、流程和规范，对司法警察各项工作职能等也要进行统一规范，使检察院司法警察熟练掌握工作程序和方法，知道做什么、怎么做、怎么做规范。
（二）健全完善专门的职业保障机制
司法警察职业保障包括司法警察的人员经费和装备配置。检察院司法警察是参与司法活动的警察，在全国统筹政法经费改革中，应严格落实检察院司法警察应享受的岗位津贴、警衔津贴、伤亡保险津贴、抚恤金和特殊专项补贴等，依法保障司法警察应享有的各项权利，切实把国家规定的各种津贴、补贴、抚恤以及保险等福利待遇落到实处，改善司法警察的工作和生活条件。关心司法警察身心健康，落实带薪休假、健康检查等制度。加大司法警察合法权益保障力度，完善司法警察申诉控告和履行职务受到侵害保障救济制度。
同时，认真贯彻科技强检战略，以全国检察机关统一业务应用软件为平台，建立管理规范、运行高效、适应发展的警务信息网络体系。加快警用装备升级换代步伐，完善警用装备管理使用制度，确保警用装备发挥最大效能，为司法警察履行职能、发挥作用创造良好的条件。
（三）定位完善司法警察单独管理制度
检察机关司法警察实行“双重领导，编队管理”的原则，但实际运行中，由于司法警察、助理检察员、书记员、其他司法行政人员职责不清，管理混乱，一定程度降低了司法警察的司法能力，队伍原则也难以真正落实。故当前司法警察体制改革，首先应当遵循司法机关行政事务服务司法工作的总体思路，在改革中统筹检察院各类司法行政人员的综合分工，区分各类司法辅助人员的工作职责，实现分工明确，协作充分，切实提升司法警察队伍整体能力。严格推行分类制改革，明确检察院司法警察的职责范围，有效提高司法警察警务保障能力，为全面推行司法改革提供坚实的保障。
按照两高颁布的司法警察条例，应当尽快在高检院设立“司法警察总局”，更专业、规范地管理全国检察机关司法警察事务。在不违背“双重领导、编队管理”原则的前提下，建立从上到下的垂直管理体制，形成“ 最高检—省检院—市检院—基层院”的警力网状格局。坚持下级警队的人事编制管理、办公经费、警用装备等直接隶属于上级警队，真正做到上下步调一致，着力从源头上解决司法警察队伍管理不畅问题。
（四）完善司法警察选任及培养机制
造成司法警察队伍警力不足、人员结构不合理、素质差参不齐诸多问题的主要原因是司法警察准入机制不科学。实践中，个别检察院的司法警察人员在编不在岗，部门领导不在位，管理、派警、培训、考核不规范的问题仍然较严重。解决上述问题，关键是完善检察机关的司法警察准入机制，建议废除人民检察院内部招聘聘任制司法警察的做法，并对现有的聘任制司法警察实行考核制度，即通过正规程序考核的，予以录用成为正式在编司法警察，考核不合格的或是不能适应检察工作发展需要的坚决予以辞退。
提高检察院司法警察队伍素质，是保障司法警察只能充分发挥的重要保证。检察机关要按照大规模推进检察教育培训工作的总体要求，坚持把司法警察教育培训纳入检察教育培训的整体规划之中，统筹推进司法警察业务培训。推行远程教育和网络培训，并借鉴检察业务技能实训模式，区分履行保障办案安全职责、履行参与自侦办案职责、履行管理办案工作区职责、履行参与处置突发事件职责等专题，科学设计培训课程内容，运用研究式、模拟式、互动式培训方式，开展司法警察全员轮训，促进司法警察全面提升履职能力。
注释：
左跃，魏霞.论司法警察之职能与机制完善.中国法院网.浏览日期：2014年9月20日.
张永进.中国司法警察制度建设三十年：发展、不足及完善.河北公安警察职业学院学报.2011（11）.