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摘要：保障性住房作为一个新兴课题，在我国的发展尚不成熟。“十二五”规划提出了3600万套保障房的建设任务，出于土地、资金等因素的考虑，片区建设成为一种新的趋势。本文对保障房片区建设中产生的选址郊区化、配套不完善和结构不合理等一系列问题进行分析，并在此基础上从制度建设和供应模式两方面提出有利于住房保障目标实现的建议。
关键词：保障房；片区模式；南京市
一、保障房片区概述
（一）保障房片区的内涵
保障房片区是政府为满足中低收入群体的住房需求，对土地资源进行综合运用，大规模地进行保障性住房项目的集中开发区域。保障房片区是伴随着保障房的大规模建设而出现的一个新兴概念，片区建设是保障房建设的模式之一，当下已成为国内保障房供给的一种新趋势。笔者以南京市四大保障房片区为例，来分析不同模式的优劣及其运行情况。
（二）保障房片区的特征
1、建设规模大
建设规模主要表现在片区的总用地面积大，总建筑面积较大。南京市四大保障房片区总用地面积多达5.6平方公里，其手笔之大为历史之最。总建筑面积达950万平方米，共338栋保障房，其规模相当于一座小城镇，总计供应约8.28万套保障性住房。
2、项目建设集中
集中建设是由片区的建设规模决定的，是相对以往的零散建设而言的。集中建设是对保障房数量的体现，也是对安置人员数量的反映，各种不同类型和等级的保障房构成了保障房片区。片区吸纳了大量的中低收入人群，促成了具有同质性、群体性的社会阶层的聚集。
3、区位选择偏僻
出于建筑规模、土地价格、住房指标、城市功能等诸多因素的考量，片区的建设地址大多被选在城市的近郊或远郊，且项目初期较为孤立，南京的江宁上坊、栖霞丁家庄、雨花台岱山及栖霞花岗保障房片区无一例外。
二、保障房片区建设现状
（一）保障房片区建设的背景
住房问题，尤其是中低收入家庭的住房问题，是一个重大的民生问题。1995年我国推行“安居工程”，开始建设保障性住房，住房保障体系逐步确立。2006年以来，政策日益向保障性住房倾斜。2010年以来，通过建立地方政府问责机制、扩大保障性用地供应等，政策重点开始转向执行层面。2011年“十二五”规划纲要提出完成3600万套保障房的建设任务，要求我国城镇居民的住房覆盖率达到20%左右。
自2002年来，南京市开始大规模兴建保障房，到2010年底累计开工建设2239万平方米，竣工1556万平方米，竣工面积分别为2002年的26倍、29倍，分别为2006年的4倍、2.3倍。为了适应形势，化解住房供需矛盾，南京市于2007年出台《2008-2010年城市低收入家庭的住房保障规划纲要》，明确江南八区保障房建设任务，2010年启动四大保障房片区项目，打造“区域新城”。 2010年，南京市综合建设保障房项目7个，其中包括雨花台区的西善桥岱山保障房项目、江宁区的上坊保障房项目、栖霞区的花岗和丁家庄保障房项目，未来将发展成为规模较大的集中性保障房区域。南京市四大片区项目当前已有9成封顶，截止2013年底，8.28万套住房将全部竣工，基础配套设施建设也正如火如荼的进行。其中，栖霞区的丁家庄保障房已经部分交付使用，安置房居民已经陆续装修入住。
（二）南京市保障房片区建设中存在的问题
1、片区选址郊区化、边缘化
保障房片区是大批量保障性住房项目聚集的区域，片区的选址问题不仅是一个简单方位问题，也是一个深刻的社会问题。如果忽略了选址的社会性，独立集中建设的片区就会成为城市中的孤岛。当前住房保障体系下，片区土地的供应往往运用划拨的方法。出于土地出让收益和住房供需矛盾的考虑，片区的选址逐渐郊区化、边缘化。
首先，土地价格与区位选择失衡。受较优区位和较低地价因素的双重制约，保障房片区的选址既不能为追求低地价而选址在离主城区较远的郊区，也不能为追求区位优势而选址在高地价地带，应该综合考虑，在土地价格和土地区位之间寻求最优平衡点，选址的最优平衡点分布在主城区边缘地带是比较合理的。一方面，主城区边缘周边公共配套比较齐全，交通较为通达。另一方面，其地价相对较低，人居密度较低，拆迁成本也较小。南京市保障房在江南八区的分布极不平衡，栖霞区和雨花台区集中分布明显，老城区范围的中心城区规划建设明显少于其他地区，江北的保障房分布则较为零散。
其次，交通便利程度差。居住区域与外界联系的便捷程度，是衡量保障房片区选址的一个重要因素，其中交通的便利程度便是一个重要的环节。交通的便利程度主要表现在片区距离目的地的远近和周边交通工具的可获得程度。保障房片区面向的对象主要是中低收入人群，如果片区距离人们的工作地点较远，就会增加他们的通勤时间和通勤成本，这就会使得他们弃租或者放弃原有的工作或就业机会。目前，四大片区的轨道交通类型比较单一，公交班次较少，且候车时间长。四大片区计划安排公交路线13条，其中5条通往丁家庄。丁家庄片区的公交站应在2013年3月底前交付使用，上坊和花岗片区的公交站应在2013年4月底前交付使用。截止目前，丁家庄公交站仍未交付，仅有2条公交路线。上坊片区仅有1条公交路线，换乘时间长达40分钟。
2、片区配套不完善、不同步
南京市四大保障房片区的建设缺乏前期的总体策划，建设效率低下，实际的建设进度和运营情况并不如规划的美好。到目前为止，大多数配套还停留在起步建设阶段，其进度远远逊于保障房片区的建设速度，这就导致了配套设施的不齐全和不完善。
第一、教育配套不同步。四大保障房片区安置的人群多达8万人，孩子的上学问题就显得尤其突出。在教育设施建设方面，要考虑到学校到片区的距离，学校的数量能否满足学生的需求以及名校等优质资源的引进。按规划，2013年9月1日，四大片区中的12所中小学、幼儿园将正式开学。作为公共配套设施的教育配套，其建设速度应该是早于片区建设速度或与片区同步的，现实中片区建设的进度和学校建设的进度均较慢。 第二、商业配套不齐全。保障房片区的入住群体多为低收入家庭，就业培训不足，其就业对象多为劳动密集型产业，就业的类型比较单一，从事制造业和服务业工作的人居多。南京市四大保障房片区选址在郊区，地理位置比较偏僻，周边的就业配套不足，特别是通过简单培训就可以工作的类似企业不足。片区的大规模建设，使得中低收入人群集中分布，减少了提供互补性就业的机会。此外，受保障房片区的区位因素和入住人群数量的影响，以及出于片区消费能力的考虑，商业配套的进驻比较谨慎。由于商业配套较少，交通不便利，这也就使得片区建设初期周边的物价相对较高。
第三、区内配套不完善。片区内的基础设施不完善，主要是指配套的供给与片区建设的规模不相适应。保障房片区吸纳的中低收入群体中包含较多的老年人和残疾人，这就对片区的基础配套提出了较高的要求。同时，介于片区的地理区位，周边也缺乏可以借用的基础配套。与《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》中提出的“公共服务中心—居住社区中心—基础社区中心”三级服务体系还有一段距离。规划中各项配套的同步会是一个漫长的过程，全部实施可能需要3-5年的时间，其功能的完善和发挥周期也较长。
3、片区居住空间分异隐患
保障房的大规模集中建设带来了居住空间分异的隐患，如果对居住空间分异不加以遏制，使得不同经济阶层之间相互隔离，就容易加剧城市的社会矛盾，甚至引发社会冲突。低收入群体的集中并与其他社会阶层相隔离，不仅会引起公共设施匮乏、拥堵等城市环境问题，也会引起系列的社会问题。
这里所提及的居住空间分异属性主要指居住空间的社会属性，包括入住人群的年龄、文化程度和就业状况等。由于南京市保障房片区采用同类人群集中安置的办法，这就加剧了居住空间分异现象。其中，安置房区域存在明显的人口老龄化、受教育程度低和就业率低等现象。安置群体由原住地、老城区和其他行政区拆迁户构成，其职业多为农民、下岗职工和无业人群，其文化程度多集中在文盲、小学和中学阶段。其中，具有稳定工作和保障的人数较少，且工作单位多在原住地区，迁居后的上班方便程度大不如前。
保障房片区中的高龄人口、低教育群体、下岗失业人员和无业人群等构成了城市中的社会弱势群体，其年龄结构、受教育程度以及就业状况因素反映了居住空间的社会属性，交通状况、公共服务等基础配套和区位因素反映了居住空间的物质属性，通盘考虑以上各要素足以引起人们对保障房片区居住空间分异隐患的担忧。目前，四大片区还没有完全交付，全面的居住空间情况还需要进一步分析，城市新组团能否实现还有待进一步观察。
4、片区住房结构不合理
目前我国保障性住房的种类主要有：以租赁方式为主的公共租赁住房和廉租住房，以及以售卖方式为主的经济适用住房和限价住房。“十二五”规划中明确指出，今后我国将重点发展公租房，使其成为保障性住房供应的主体。很多地区存在多种形态的经济适用房和限价房，管理混乱，概念不清，需要进一步明确界限。当下应该继续突出棚户区改造和公租房建设，尤其是加快公租房建设步伐，主要通过增加非产权房供给解决人们的住房问题，逐步淡化经济适用房的概念。
保障性住房范畴显得越来越宽泛，存在被地方政府再定义现象，南京市保障性住房的外延有安置房（置换房）、限价房（廉价房）、人才房、公租房、廉租房和经济适用房6种。南京市四大保障房片区累计建设保障房8.28万套，目前四大片区已经协议销售保障房3.5万套，拟分配的3.3万套保障房包括公租房、廉租房、限价房、面向“双困户”出售的住房以及未定协议的住房，剩下的1.5万户住房用于危旧房及城中村改造和城市重点工程改造建设，其中租赁型住房的数量明显低于售卖型住房的数量。以售卖为主的保障房模式，就暴露保障房分配的问题，市场价格与购买价格间的差额，便容易形成巨大的寻租空间。
三、保障房片区建设的对策建议
（一）明确住房保障责任，优化监管体系
当前我国政府责任体制尚不健全，应该明确政府责任，对在保障房供应中违纪失职的官员进行问责，以彰显地方政府在保障房建设中的决心。住房保障监管的主体应该包括三个方面的，一是管理和监察部门，二是住房保障市场的中间人，三是住房保障的收益对象。惩罚措施也应该同样适用这三方主体，不可偏废。有效的监管需要形成内部监督机制，健全长效管理制度。这就需要制定住房保障监督的具体执行办法，细化监督各方的管理责任，并完善反馈机制。最后，需要规范管理建立长期的评价机制，对经济发展不同阶段和住房发展不同时期的保障房体系进行科学评估，并定期实施检查，逐步完善保障性住房的评估体系。
（二）健全住房保障法律法规，完善制度建设
目前，我国住房保障政策的制定需要一套完备而长效的机制作为保障，这就要求加强立法工作，加快立法进程，通过法律规范来保证住房保障的运营。没有法律上的规范，便很容易引起住房供应的混乱，使得政府难以遏制公租房、廉租房和经适房等保障房建设和运营中的异化现象。因此，要改变当前住房保障制度的现状，就有必要制定一部《住房保障法》，明确政府在住房保障市场中的职责和义务，使得住房保障制度得以制度化、规范化。
（三）明确住房保障目标，合理规划建设
住房保障的发展，需要有长期的目标和各阶段的实施规划。目前我国保障房建设的对象多为低收入家庭，受益面小，范围较窄，缺乏长远的住房保障目标。保障房的建设需要根据住房保障的目标，制定各阶段的实施规划。地方政府也要因地制宜，规定保障房的类型、标准和购租比例，并使得阶段规划与城市的发展规划相契合，与当地的经济和会发展水平相适应。此外，在规划落实的过程中，要注意规划的完善程度和同步程度，保证规划的施行效率和效益。
（四）增加保障房供应，提高住房保障水准
地方政府是保障房供应的主体，为了对其形成激励，可以将保障房的建设情况与政府的政绩考核挂钩。在保障房实际建设的过程中，政府的参与度仍需加大，尤其是初期的投资和后期的管理与运作。地方政府对住房保障的支持不应该只是停留在政策优惠层面，应该更多的参与其指挥和引导，调动社会多方参与到保障房的建设中。保障房的覆盖水平与标准应与当地的生产力发展水平和各方面的承受能力相适应。在不同的住房发展时期，政府应不断地调整保障房的供应的比例，使其符合社会发展的要求。
（五）提倡混合居住，推广补贴需求模式
不同收入人群的混合居住有利于社会各阶层的融合，显现社会公平，也可以为中低收入群体更多的优质服务和更好的发展机遇，能够在一定程度上减少政府的职责和负担，也能够为开发商带来一定的收益。保障性住房的混合居住可以运用“大杂居、小聚居”的分布模式，也可以采用商品房和保障房混合开发的模式。在混合居住方面可以借鉴发达国家的经验，在商品住宅开发中安排一定比例的保障性住宅，具体的比例数可以根据当地的住房保障情况具体制定。
除了以上述的新建模式提供保障房外，住房补贴方式也同样可以实现住房保障的目标。一般而言，补贴需求的模式比直接供给成本更低，因此在选择住房保障模式时，首先考虑的应该是补贴需求的方式。就当前国内住房保障的模式看，部分城市已经开始践行补贴需求的方式并取得阶段性成果，南京市也可以根据自身的实际，对补贴需求模式进行探索。
关键词：保障房；片区模式；南京市
一、保障房片区概述
（一）保障房片区的内涵
保障房片区是政府为满足中低收入群体的住房需求，对土地资源进行综合运用，大规模地进行保障性住房项目的集中开发区域。保障房片区是伴随着保障房的大规模建设而出现的一个新兴概念，片区建设是保障房建设的模式之一，当下已成为国内保障房供给的一种新趋势。笔者以南京市四大保障房片区为例，来分析不同模式的优劣及其运行情况。
（二）保障房片区的特征
1、建设规模大
建设规模主要表现在片区的总用地面积大，总建筑面积较大。南京市四大保障房片区总用地面积多达5.6平方公里，其手笔之大为历史之最。总建筑面积达950万平方米，共338栋保障房，其规模相当于一座小城镇，总计供应约8.28万套保障性住房。
2、项目建设集中
集中建设是由片区的建设规模决定的，是相对以往的零散建设而言的。集中建设是对保障房数量的体现，也是对安置人员数量的反映，各种不同类型和等级的保障房构成了保障房片区。片区吸纳了大量的中低收入人群，促成了具有同质性、群体性的社会阶层的聚集。
3、区位选择偏僻
出于建筑规模、土地价格、住房指标、城市功能等诸多因素的考量，片区的建设地址大多被选在城市的近郊或远郊，且项目初期较为孤立，南京的江宁上坊、栖霞丁家庄、雨花台岱山及栖霞花岗保障房片区无一例外。
二、保障房片区建设现状
（一）保障房片区建设的背景
住房问题，尤其是中低收入家庭的住房问题，是一个重大的民生问题。1995年我国推行“安居工程”，开始建设保障性住房，住房保障体系逐步确立。2006年以来，政策日益向保障性住房倾斜。2010年以来，通过建立地方政府问责机制、扩大保障性用地供应等，政策重点开始转向执行层面。2011年“十二五”规划纲要提出完成3600万套保障房的建设任务，要求我国城镇居民的住房覆盖率达到20%左右。
自2002年来，南京市开始大规模兴建保障房，到2010年底累计开工建设2239万平方米，竣工1556万平方米，竣工面积分别为2002年的26倍、29倍，分别为2006年的4倍、2.3倍。为了适应形势，化解住房供需矛盾，南京市于2007年出台《2008-2010年城市低收入家庭的住房保障规划纲要》，明确江南八区保障房建设任务，2010年启动四大保障房片区项目，打造“区域新城”。 2010年，南京市综合建设保障房项目7个，其中包括雨花台区的西善桥岱山保障房项目、江宁区的上坊保障房项目、栖霞区的花岗和丁家庄保障房项目，未来将发展成为规模较大的集中性保障房区域。南京市四大片区项目当前已有9成封顶，截止2013年底，8.28万套住房将全部竣工，基础配套设施建设也正如火如荼的进行。其中，栖霞区的丁家庄保障房已经部分交付使用，安置房居民已经陆续装修入住。
（二）南京市保障房片区建设中存在的问题
1、片区选址郊区化、边缘化
保障房片区是大批量保障性住房项目聚集的区域，片区的选址问题不仅是一个简单方位问题，也是一个深刻的社会问题。如果忽略了选址的社会性，独立集中建设的片区就会成为城市中的孤岛。当前住房保障体系下，片区土地的供应往往运用划拨的方法。出于土地出让收益和住房供需矛盾的考虑，片区的选址逐渐郊区化、边缘化。
首先，土地价格与区位选择失衡。受较优区位和较低地价因素的双重制约，保障房片区的选址既不能为追求低地价而选址在离主城区较远的郊区，也不能为追求区位优势而选址在高地价地带，应该综合考虑，在土地价格和土地区位之间寻求最优平衡点，选址的最优平衡点分布在主城区边缘地带是比较合理的。一方面，主城区边缘周边公共配套比较齐全，交通较为通达。另一方面，其地价相对较低，人居密度较低，拆迁成本也较小。南京市保障房在江南八区的分布极不平衡，栖霞区和雨花台区集中分布明显，老城区范围的中心城区规划建设明显少于其他地区，江北的保障房分布则较为零散。
其次，交通便利程度差。居住区域与外界联系的便捷程度，是衡量保障房片区选址的一个重要因素，其中交通的便利程度便是一个重要的环节。交通的便利程度主要表现在片区距离目的地的远近和周边交通工具的可获得程度。保障房片区面向的对象主要是中低收入人群，如果片区距离人们的工作地点较远，就会增加他们的通勤时间和通勤成本，这就会使得他们弃租或者放弃原有的工作或就业机会。目前，四大片区的轨道交通类型比较单一，公交班次较少，且候车时间长。四大片区计划安排公交路线13条，其中5条通往丁家庄。丁家庄片区的公交站应在2013年3月底前交付使用，上坊和花岗片区的公交站应在2013年4月底前交付使用。截止目前，丁家庄公交站仍未交付，仅有2条公交路线。上坊片区仅有1条公交路线，换乘时间长达40分钟。
2、片区配套不完善、不同步
南京市四大保障房片区的建设缺乏前期的总体策划，建设效率低下，实际的建设进度和运营情况并不如规划的美好。到目前为止，大多数配套还停留在起步建设阶段，其进度远远逊于保障房片区的建设速度，这就导致了配套设施的不齐全和不完善。
第一、教育配套不同步。四大保障房片区安置的人群多达8万人，孩子的上学问题就显得尤其突出。在教育设施建设方面，要考虑到学校到片区的距离，学校的数量能否满足学生的需求以及名校等优质资源的引进。按规划，2013年9月1日，四大片区中的12所中小学、幼儿园将正式开学。作为公共配套设施的教育配套，其建设速度应该是早于片区建设速度或与片区同步的，现实中片区建设的进度和学校建设的进度均较慢。 第二、商业配套不齐全。保障房片区的入住群体多为低收入家庭，就业培训不足，其就业对象多为劳动密集型产业，就业的类型比较单一，从事制造业和服务业工作的人居多。南京市四大保障房片区选址在郊区，地理位置比较偏僻，周边的就业配套不足，特别是通过简单培训就可以工作的类似企业不足。片区的大规模建设，使得中低收入人群集中分布，减少了提供互补性就业的机会。此外，受保障房片区的区位因素和入住人群数量的影响，以及出于片区消费能力的考虑，商业配套的进驻比较谨慎。由于商业配套较少，交通不便利，这也就使得片区建设初期周边的物价相对较高。
第三、区内配套不完善。片区内的基础设施不完善，主要是指配套的供给与片区建设的规模不相适应。保障房片区吸纳的中低收入群体中包含较多的老年人和残疾人，这就对片区的基础配套提出了较高的要求。同时，介于片区的地理区位，周边也缺乏可以借用的基础配套。与《南京新建地区公共设施配套标准规划指引》中提出的“公共服务中心—居住社区中心—基础社区中心”三级服务体系还有一段距离。规划中各项配套的同步会是一个漫长的过程，全部实施可能需要3-5年的时间，其功能的完善和发挥周期也较长。
3、片区居住空间分异隐患
保障房的大规模集中建设带来了居住空间分异的隐患，如果对居住空间分异不加以遏制，使得不同经济阶层之间相互隔离，就容易加剧城市的社会矛盾，甚至引发社会冲突。低收入群体的集中并与其他社会阶层相隔离，不仅会引起公共设施匮乏、拥堵等城市环境问题，也会引起系列的社会问题。
这里所提及的居住空间分异属性主要指居住空间的社会属性，包括入住人群的年龄、文化程度和就业状况等。由于南京市保障房片区采用同类人群集中安置的办法，这就加剧了居住空间分异现象。其中，安置房区域存在明显的人口老龄化、受教育程度低和就业率低等现象。安置群体由原住地、老城区和其他行政区拆迁户构成，其职业多为农民、下岗职工和无业人群，其文化程度多集中在文盲、小学和中学阶段。其中，具有稳定工作和保障的人数较少，且工作单位多在原住地区，迁居后的上班方便程度大不如前。
保障房片区中的高龄人口、低教育群体、下岗失业人员和无业人群等构成了城市中的社会弱势群体，其年龄结构、受教育程度以及就业状况因素反映了居住空间的社会属性，交通状况、公共服务等基础配套和区位因素反映了居住空间的物质属性，通盘考虑以上各要素足以引起人们对保障房片区居住空间分异隐患的担忧。目前，四大片区还没有完全交付，全面的居住空间情况还需要进一步分析，城市新组团能否实现还有待进一步观察。
4、片区住房结构不合理
目前我国保障性住房的种类主要有：以租赁方式为主的公共租赁住房和廉租住房，以及以售卖方式为主的经济适用住房和限价住房。“十二五”规划中明确指出，今后我国将重点发展公租房，使其成为保障性住房供应的主体。很多地区存在多种形态的经济适用房和限价房，管理混乱，概念不清，需要进一步明确界限。当下应该继续突出棚户区改造和公租房建设，尤其是加快公租房建设步伐，主要通过增加非产权房供给解决人们的住房问题，逐步淡化经济适用房的概念。
保障性住房范畴显得越来越宽泛，存在被地方政府再定义现象，南京市保障性住房的外延有安置房（置换房）、限价房（廉价房）、人才房、公租房、廉租房和经济适用房6种。南京市四大保障房片区累计建设保障房8.28万套，目前四大片区已经协议销售保障房3.5万套，拟分配的3.3万套保障房包括公租房、廉租房、限价房、面向“双困户”出售的住房以及未定协议的住房，剩下的1.5万户住房用于危旧房及城中村改造和城市重点工程改造建设，其中租赁型住房的数量明显低于售卖型住房的数量。以售卖为主的保障房模式，就暴露保障房分配的问题，市场价格与购买价格间的差额，便容易形成巨大的寻租空间。
三、保障房片区建设的对策建议
（一）明确住房保障责任，优化监管体系
当前我国政府责任体制尚不健全，应该明确政府责任，对在保障房供应中违纪失职的官员进行问责，以彰显地方政府在保障房建设中的决心。住房保障监管的主体应该包括三个方面的，一是管理和监察部门，二是住房保障市场的中间人，三是住房保障的收益对象。惩罚措施也应该同样适用这三方主体，不可偏废。有效的监管需要形成内部监督机制，健全长效管理制度。这就需要制定住房保障监督的具体执行办法，细化监督各方的管理责任，并完善反馈机制。最后，需要规范管理建立长期的评价机制，对经济发展不同阶段和住房发展不同时期的保障房体系进行科学评估，并定期实施检查，逐步完善保障性住房的评估体系。
（二）健全住房保障法律法规，完善制度建设
目前，我国住房保障政策的制定需要一套完备而长效的机制作为保障，这就要求加强立法工作，加快立法进程，通过法律规范来保证住房保障的运营。没有法律上的规范，便很容易引起住房供应的混乱，使得政府难以遏制公租房、廉租房和经适房等保障房建设和运营中的异化现象。因此，要改变当前住房保障制度的现状，就有必要制定一部《住房保障法》，明确政府在住房保障市场中的职责和义务，使得住房保障制度得以制度化、规范化。
（三）明确住房保障目标，合理规划建设
住房保障的发展，需要有长期的目标和各阶段的实施规划。目前我国保障房建设的对象多为低收入家庭，受益面小，范围较窄，缺乏长远的住房保障目标。保障房的建设需要根据住房保障的目标，制定各阶段的实施规划。地方政府也要因地制宜，规定保障房的类型、标准和购租比例，并使得阶段规划与城市的发展规划相契合，与当地的经济和会发展水平相适应。此外，在规划落实的过程中，要注意规划的完善程度和同步程度，保证规划的施行效率和效益。
（四）增加保障房供应，提高住房保障水准
地方政府是保障房供应的主体，为了对其形成激励，可以将保障房的建设情况与政府的政绩考核挂钩。在保障房实际建设的过程中，政府的参与度仍需加大，尤其是初期的投资和后期的管理与运作。地方政府对住房保障的支持不应该只是停留在政策优惠层面，应该更多的参与其指挥和引导，调动社会多方参与到保障房的建设中。保障房的覆盖水平与标准应与当地的生产力发展水平和各方面的承受能力相适应。在不同的住房发展时期，政府应不断地调整保障房的供应的比例，使其符合社会发展的要求。
（五）提倡混合居住，推广补贴需求模式
不同收入人群的混合居住有利于社会各阶层的融合，显现社会公平，也可以为中低收入群体更多的优质服务和更好的发展机遇，能够在一定程度上减少政府的职责和负担，也能够为开发商带来一定的收益。保障性住房的混合居住可以运用“大杂居、小聚居”的分布模式，也可以采用商品房和保障房混合开发的模式。在混合居住方面可以借鉴发达国家的经验，在商品住宅开发中安排一定比例的保障性住宅，具体的比例数可以根据当地的住房保障情况具体制定。
除了以上述的新建模式提供保障房外，住房补贴方式也同样可以实现住房保障的目标。一般而言，补贴需求的模式比直接供给成本更低，因此在选择住房保障模式时，首先考虑的应该是补贴需求的方式。就当前国内住房保障的模式看，部分城市已经开始践行补贴需求的方式并取得阶段性成果，南京市也可以根据自身的实际，对补贴需求模式进行探索。