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摘要：本文从社会学结构功能主义的视角出发，以治理理念－治理结构－治理机制三者之间的关联作为基本分析框架，分析了改革开放前后我国高等教育治理结构的变化，以及当前我国高等教育治理结构存在的问题及产生的原因。
关键词：高等教育；治理结构；结构功能主义
最近几年来，高等教育治理成为我国高等教育学界研究的一个热点问题。围绕我国高等教育治理结构存在的问题和解决问题的途径，很多学者借鉴经济学和政治学的相关理论进行了阐述。归纳起来。主要有新制度经济学的委托一代理理论、新公共管理的治理理论、利益相关者理论、公司治理理论等。笔者尝试从社会学结构功能主义的视角出发，以治理理念一治理结构一治理机制三者之间的关联作为基本分析框架，对我国高等教育治理结构进行一次整体反思。
一、高等教育治理结构、治理理念和治理机制的关联
结构功能主义(structural functionalism)是现代西方社会学理论中的一个重要流派。该学派从结构与功能以及二者的相互联系出发，深入分析和广泛探讨了有关社会系统的一系列重要理论问题。帕森斯是该理论最杰出的代表人物，他的结构功能主义曾一度成为社会学研究的同义词。
迪尔凯姆把社会分工水平的不断提高看作是社会日益整合和进化的标志，在他看来。现代社会取代传统社会的过程其实就是以个体相似性为特征的社会联系向以分工细密化和个人异质性为特征的社会联系的社会结构变迁。沿着迪尔凯姆的思路，帕森斯把社会看成是一个具有不同功能的多层次的次系统所形成的一个总系统。他认为，任何一个社会系统，为了生存和维持下去，都必须解决四大问题，也就是实现四项基本功能，这四项基本功能分别为“适应”(adaptation)、“目标达成” (goal attainment)、“整合”(integration)和“潜在模式维持” (latent pat-tern-maintenance)。为了简化起见，他分别以AGIL表示上述四项基本功能。社会就是由四项基本功能次系统构成，每个系统分别解决同整个社会系统生存相适应的问题。四个功能子系统本身，每一个都是一个社会系统，每个次系统中的每一个又包含着再下一层次的四个次系统。在帕森斯的均衡模式中，这四个子系统的地位似乎是平等的，它们分别借助货币、权力、义务与影响等媒介所进行的系统间互动与交流造就了社会统一体的稳定与变迁。相应地，社会组织按照被组建的功能或目标类型也被分为经济生产组织、政治目标组织、整合组织和模式维持组织。它们分别对应的目标类型是适应目标、实施目标、整合目标和模式维持目标。学校则属于具有文化、教育和揭示功能的模式维持组织。这样，一个社会组织可以看成是一个为了实现具体类型的社会目标而组成的专门类型的社会系统，是一个更大的社会系统中的功能分化子系统。这个更大的系统构成组织在其中运行的情境或环境。
系统是结构和功能的统一体。帕森斯的社会系统理论对于系统结构的分析，并不仅仅停留在对各种可见物质性社会结构的分析和描述上，也没有停留在分析这些有形的社会结构的功能运作机制上，而是进一步强调理念、价值和利益的因素，透过权力运作的脉络，在各种复杂的有形的和无形的社会结构中渗透，同时也考虑到上述理念、价值和利益的因素对于社会总系统和各个次系统的运作的实际影响。“价值是构成社会秩序的绝对必要条件”，在其著名论著之一《现代社会的结构与过程》一书中，他对社会组织结构所进行的描述和分析就反映了上述思想。他认为组织的结构可以根据两个基本完善的观点来描述和分析。“第一是‘文化制度’的观点。这种观点是以不同功能范围的价值系统及其制度化的产物为出发点。”“第二是‘群体’或‘角色’的观点。”“是通过分析组织的成员和他们在组织发挥作用的过程中扮演的角色来进行的。”这两点彼此有着广泛的联系。组织的价值系统决定了组织的功能，它使得组织作为一个系统存在合法化。使组织的目标和组织发挥功能去实现组织目标所运用的基本模式合法化。
治理结构是系统结构的重要内容，其核心是权力结构，也就是决策权力在不同利益相关者之间的分配。帕森斯在他的社会系统理论中，反复说明权力概念的中心地位。并强调指出，只有依靠实际的强力和各种制度化和层次化的权力结构的运作，才能保证一个稳定的社会秩序，并保证应付社会秩序运作中所可能产生的各种不正常现象或病态状况。
如果将帕森斯的上述思想结合起来描述高等教育的治理结构，那么。高等教育的治理结构就是指在一定的价值系统的指导下不同利益相关者在高等教育决策过程中各自扮演的角色的制度安排，其核心是权力结构。即决策权力在不同的利益相关者之间的分配。它包括相互依存的两个方面：一是高等学校(作为一种专门类型的社会子系统)内部不同利益相关者在高校决策中的制度性的角色安排；一是高等教育系统(一个更大的社会系统，高等学校是它的子系统)内不同利益相关者在高等教育决策中的制度性的角色安排。而后者是前者在其中运行的情境或环境。这里的价值系统是显示高等教育功能的大学理念及在大学理念指导下的高等教育治理理念。
高等教育治理机制则是指不同的利益相关者在高等教育治理过程中相互制约和相互影响的内在有机联系方式。显然，不同利益相关者在高等教育治理中的角色制度性安排，只有通过彼此之间的内在有机联系方式才能最终实现。因此，高等教育的治理结构与治理理念和治理机制是密不可分的。三者之间的关系可以表述为：高等教育治理理念是高等教育治理结构的灵魂和统帅，高等教育治理结构是高等教育治理理念的具体体现，而高等教育治理机制则是高等教育治理结构发挥功能和高等教育治理理念得以实现的保障。治理结构只有与治理理念和治理机制协同，才能使各个治理主体呈现整合的趋势，从而产生强大的合力，使高等教育治理效率得到最大限度的提高。
二、改革开放前后我国高等教育治理结构的变化
帕森斯的结构功能主义理论只是来自于对当代西方社会状况的一种理想化，如运用到不同的社会文化背景，其解释力必然要受到限制，因为在世界大多数地区，都不具备现代西方资本主义产生阶段的自由市场环境。更常见的是，达标子系统由于其中最有力量的社会行为主体——公共权力机关的存在而显得最为突出，公共权力的扩展性延伸不仅体现在政治系统内的集中化控制，它还涉及相关的社会、经济乃至文化领域，这种情况在改革开放前的中国尤为明显。社会主义中国是经过多年艰苦的武装革命才建立起来的，建国之初又面临着国际国内的紧张局势，因而国家管理基本上沿用了武装斗争时的组织模式，强调集中有效的国家控制。伴随着公共权力的延伸，政治意识形态也异常活跃地进入到社会、经济、文化甚至家庭生活的方方面面，尤其是在“文化大革命”中。总之，改革开放之 前的中国社会可以说是一个结构分化程度极低的政治统一体，基本特征是政治权力直接进入并控制了社会生活的各个领域，作为文化领域子系统的高等教育当然也不例外。在这种外部大环境的影响和制约下，在新中国成立以来的很长一段时间内，我国高等教育治理结构表现为政府为主体与高校为客体的单一的直线关系，治理机制则是一种纯粹的以中央政府权威为基础的科层治理。具体表现在：政府既是高等教育的举办者，又是管理者和办学者。中央政府拥有最高权威，地方政府是中央政府的下级机关；高校没有自主办学的权力，是政府的附属机构；用人单位是毕业生的被动接受者，学生没有自主选择工作单位和职业的权力。政府对高等学校的管理主要是依靠正式职权和界定明确的层级直接进行指令性行政管理。这种直接的指令性行政管理具体到学校的建立、专业的设置、招生指标、教学计划、毕业生分配、人事调配和资金管理等高等教育系统运行的各个环节。高等学校内部的组织结构强调与政府行政机构对口，管理体制也以行政管理为主，学术权力较为薄弱。大学作为单位组织“不仅具有专业功能，而且还具有经济、政治、社会等多方面的功能，起着政府的作用”。在单位制度下，大学实际上就是一个功能齐全的“小社会”。
帕森斯认为，在一个社会中，如果适应、目标获取、整合及模式维护这几项系统功能都得到较充分的实现，同时，各子系统间也分别以权力、货币、影响及价值为媒介展开自由的交换活动，那么，这个社会就可以说是一个稳定而均衡的社会体系。从上面的分析中可以看出，相对于社会统一体。高等教育子系统并非是社会分工意义上的功能分化子系统，而是更接近于卢曼所说的区隔分化子系统。①但也正因为如此，我们能够认为，以社会统一体作为参照背景。改革开发前的高等教育系统基本上维持一个稳定和均衡的状况，但与帕森斯的均衡模式不同，这种均衡的建立并不是基于各种功能的自发实现，它带有很明显的人为成分。是由政治目标获取功能主导，以政令畅通并得到贯彻执行为标志的均衡。这一均衡直接受到外部社会政治环境的影响和制约，因此，外部环境的变迁很容易导致均衡的丧失。
“文化大革命”的结束以及改革开放战略的确立，标志着当代中国的社会结构进入了一个迅速变迁时期。政治子系统逐渐从其它社会子系统内退出其过多的权力涉入，具有浓重政治色彩的社会统一体日益向功能分化社会转变，组织与功能间的对应关系正在经历一个重新分工和整合的过程：首先是政府职能的转变，突出表现权力的下放上，即对企业下放自主经营权、管理权；对社会团体下放自治权：对地方政府下放财权和事权。其次是经济领域的独立性增强，一个日渐摆脱政治权力控制的自由市场机制正在发育成熟。最后，由于国家对社会的控制从行政命令式的直接干预转向间接的法律协调，一个相对于国家和个人而言的“公众社会”逐渐兴起。简而言之，改革开放后的中国社会。帕森斯意义上的功能子系统正逐步从政治统一体中分化出来。在社会整体结构变迁的背景下，高等教育领域的纯粹的科层治理模式正在发生变化。经由1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1992年国家教委印发《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》(该意见规定了关于直属高校自主权的16个方面，故叫“16条”)、1995年《国家教委关于深化高等教育体制改革若干意见》、1998年公布的《中华人民共和国高等教育法》等一系列政策、法律规定，高等学校也逐渐开始摆脱政府的附属机构的地位。与此同时，随着高等教育办学体制、投资体制、高校招生和毕业生就业制度和校内管理体制改革进程的不断推进，各种社会力量也开始影响高等教育系统和高等学校。高等教育治理从计划经济时代的政府与高校之间简单的直线关系逐渐向政府、高校和社会三者之间的三角模型转换。
从高校内部治理机构来看， 《高等教育法》对学校层面的治理机构做出了统一的规定，主要包括对校长、校党委、学术委员会和教职工代表大会等治理要素的职责规定。第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”第39条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”第41条全面规定了校长应行使的职权。第42条规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”第43条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”当前。我国高校一般都按上述规定确立自身治理结构的基本框架。
三、我国高等教育治理结构的反思：问题及原因分析
(一)存在的问题
尽管我国高校治理模式已开始转型，不过，这种转型并不顺利，我国高等教育治理结构还远非完善。关于我国高等教育治理结构存在的问题，很多研究人员已作过详细的分析和描述，这里不作赘述。简言之，外部治理结构方面的问题主要表现在：(1)政府与高校之间仍没有走出“放乱收死”的怪圈。一方面，政策法律中所规定的高校应有的办学自主权并没有完全落实。政府对高校的直接行政干预行为仍然存在。另一方面，随着高校办学自主权的部分增加，高校内部出现了权力滥用现象。(2)社会力量缺乏参与高等教育治理的有效途径。内部治理结构存在的问题主要表现在：(1)党委和校长职权分工不明确导致了高校治理中的很多弊端。(2)学术权力和行政权力关系失衡，集中的表现为行政权力的扩张和学术权力的萎缩。(3)教职员工和学生缺乏实质性参与。(4)企业、学生家长、社区、校友、媒介、金融机构、捐赠者等社会利益相关者难以介入高校内部治理。
(二)原因分析
1、直接原因：有效治理机制的缺失
从治理结构与治理机制的关系来看，有效的治理机制是治理结构发挥功能的保障。因而，我国治理结构上述问题存在的直接原因是有效治理机制的缺失。事实也的确如此，尽管我国高等教育治理结构有了相应的制度安排，但是，协调和平衡各高等教育治理主体之间关系的治理机制不是缺少就是低效。主要表现在以下几方面：(1)在高校自主和政府干预之间缺乏有效的制衡机制。诚然，我国政府也开始利用立法、拨款、评估和规划等一些间接的调控手段来管理高等教育，然而这些手段要么停留在文本上，要么异化为直接的行政命令，远没有起到远距离调控政府与高校之间关系的作用。建立独立性的中介机构被一致认为是解除政府与高校之间怪圈的关键性的举措之一。然而，我国高等教育中介组织目前主要是靠政府自上而下建立的中介组织和少量的由学校主动发起的自下而上建立的中介组织。从类型上看，主要有评估机构、服务机构和行业协会。与一些发达国家的高等教育中介机构相比。它们的独立性比较差，对政府依赖性还比较强，其专业性和 服务质量有待提高，也缺乏相应的立法保障，发展尚待规范。因此这些中介机构也还没能真正发挥政府与高校之间缓冲器的作用。(2)缺乏有效社会参与治理机制。从高等教育的外部治理结构来看，社会中介组织除了充当政府与高校之间的缓冲机构以外，还可以承担社会力量参与高等教育外部治理的职责。如上所述。我国高等教育的中介组织尚待独立和规范，它们也没能成为社会力量参与高等教育的外部治理的有效机制。从高校内部的治理结构来看，高校外部力量参与治理的还没有引起重视。因而相应的治理机制也就没有构建。(3)高校内部行政权力与学术权力之间缺乏有效的协调机制。学校行政权力的强化和泛化、学术权力的弱化和异化的现象的产生最直接的原因在于学术力量缺乏与行政力量进行抗衡的有效机制。(4)教职员工和学生缺乏参与高校实质治理的机制。
2、深层原因：传统的大学理念的缺失
我国高等教育的发展历史虽然漫长，但真正意义上的现代大学是在19世纪末受西方影响下产生的。20世纪早期，以蔡元培、梅贻琦为代表的一批教育家，在继承中国古典大学的传统和吸收西方之精华的基础上，倡导并推行一些先进的大学理念。如蔡元培倡导“学术自由，思想自由，兼容并包，学校自治”的大学理念；梅贻琦倡导“通才教育、教授治校”的大学理念；张伯苓倡导的“允公允能，育才救国”的大学理念。到了抗战年代，战火纷飞，学校纷纷内迁，北京大学、清华大学、南开大学迁至昆明合三为一，组建了国立西南联合大学。西南联大在继承三校兼收并包传统的基础上，形成了独特的大学特点。它在战争期间又与激发起来的民族主义精神相结合，形成两个重要的大学理念。与民族精神相对的是另一个大学理念：即西南联大的学术理念。西南联大的学术理念体现在教师形成了学术独立的精神，这种精神已经熔铸在他们的生命中。自由的意志、独立的思想、忘我的境界、求实的作风是学术独立精神的四种表现。西南联大学术理念的确立，不是个别人的行为，而是西南联大教师和学生群体共同的价值认同。在共同价值观的指引下，大学治理才得以真正实现“大学自治，教授治校”的理念，也才造就了贺麟曾、陈寅恪、曾昭抡、华罗庚、冯友兰等等一批精英人物。正是以西南联合大学为代表的战时大学培养出了这些精英，支撑了遥遥欲坠的中华民族。建国后，中国大学教育基本是一边倒的政策，全面实行“以俄为师，独尊俄式”。这一阶段大教育理念强调的是大学为社会主义国家服务，为建立中国式的社会主义大学服务。从1957年至1978年，在“以阶级斗争为纲”的思想指导下，大学已成为国家政治工具。中国的大学在20世纪上半叶建设起来的“学术自由”、“思想自由”、“大学自治”、“教授治校”等大学理念和大学治理理念已荡然无存。改革开放以来，重塑大学理念，恢复大学传统成了大学发展的重要内容。国内许多大学都在积极探索新时期大学的理念，尤其是进入20世纪90年代末之后，中国的大学重塑大学理念之风盛行。然而，由于以经济建设为中心，使得大学的发展建设同时又强化了大学是经济建设工具的理念。当前，在社会转型时期，中国大学中的政治至上、经济驱动比比皆是，中国传统和现代的大学理念已难寻踪迹，而适应新时期发展的大学理念又没能确立起来。
20世纪80年代以来我国高等教育的管理体制改革引起的高等教育治理结构的变化，并不是在大学理念发生变革的前提下主动发生的。而是在市场经济体制改革的推动下被动进行的。因此，尽管政策文本强调“在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”，这种有限的自主权的获得只表现为在现有体制内政府对高校的权力下放，高校的权力来源仍然是政府，而不是高校自身。这与西方国家“大学自治”的现代大学治理理念是不能同日而语的。在外部政治和经济力量的挤压下，大学自身发展的逻辑必然受到限制，表现在高校内部的治理上，必然是行政权力的强化和学术权力的式微。
3、社会制度根源：社会结构分化进程滞后
从上述分析可以看出，我国高等教育内部治理结构主要表现为党委和校长的职权不明、行政权力强化和泛化以及教职工和学生缺乏实质性参与等问题。而这些问题产生的根源在于高等教育外部治理结构中政府力量对高等教育的渗透。因此可以说，我国高等教育治理中外部治理结构存在的问题是更为根本的问题，只有先解决了外部治理结构存在的问题，才能更好地构建符合现代大学制度要求的内部治理结构。简言之，从社会学结构功能主义的视角来看，整个社会结构分化的进程制约着高等教育外部治理结构分化的过程，而高等教育外部治理结构分化的过程又制约着高等教育内部治理结构分化的过程。改革开放以来，随着我国的社会结构的变迁，政治权力逐渐从很多领域中退出。然而，“教育是计划经济的最后一块堡垒”，相比于经济领域，政治权力的退出过程要缓慢得多。
当前，现代大学制度的缺失已成为制约我国高等教育进一步发展的瓶颈。高等教育治理结构是现代大学制度的核心内容，然而如果没有现代高等教育治理理念作指导，没有成熟的高等教育治理机制作保障，更重要的是，如果政治权力没有从高等教育领域进一步退出，任何对于高等教育治理结构的理论上的建构都只能是一种空想。西方国家高等教育治理结构已经进入相对完善阶段，在以“大学自治”和“学术自由”为根基的现代高等教育理念的指导下，通过相对完善的治理机制实现政府、大学和社会对高等教育的有效治理，它们的经验无疑对我国高等教育治理结构的建构具有重要的借鉴意义。自上而下的制度创新与自下而上的主动建构相结合是建构我国现代高等教育治理结构的必由之路。
关键词：高等教育；治理结构；结构功能主义
最近几年来，高等教育治理成为我国高等教育学界研究的一个热点问题。围绕我国高等教育治理结构存在的问题和解决问题的途径，很多学者借鉴经济学和政治学的相关理论进行了阐述。归纳起来。主要有新制度经济学的委托一代理理论、新公共管理的治理理论、利益相关者理论、公司治理理论等。笔者尝试从社会学结构功能主义的视角出发，以治理理念一治理结构一治理机制三者之间的关联作为基本分析框架，对我国高等教育治理结构进行一次整体反思。
一、高等教育治理结构、治理理念和治理机制的关联
结构功能主义(structural functionalism)是现代西方社会学理论中的一个重要流派。该学派从结构与功能以及二者的相互联系出发，深入分析和广泛探讨了有关社会系统的一系列重要理论问题。帕森斯是该理论最杰出的代表人物，他的结构功能主义曾一度成为社会学研究的同义词。
迪尔凯姆把社会分工水平的不断提高看作是社会日益整合和进化的标志，在他看来。现代社会取代传统社会的过程其实就是以个体相似性为特征的社会联系向以分工细密化和个人异质性为特征的社会联系的社会结构变迁。沿着迪尔凯姆的思路，帕森斯把社会看成是一个具有不同功能的多层次的次系统所形成的一个总系统。他认为，任何一个社会系统，为了生存和维持下去，都必须解决四大问题，也就是实现四项基本功能，这四项基本功能分别为“适应”(adaptation)、“目标达成” (goal attainment)、“整合”(integration)和“潜在模式维持” (latent pat-tern-maintenance)。为了简化起见，他分别以AGIL表示上述四项基本功能。社会就是由四项基本功能次系统构成，每个系统分别解决同整个社会系统生存相适应的问题。四个功能子系统本身，每一个都是一个社会系统，每个次系统中的每一个又包含着再下一层次的四个次系统。在帕森斯的均衡模式中，这四个子系统的地位似乎是平等的，它们分别借助货币、权力、义务与影响等媒介所进行的系统间互动与交流造就了社会统一体的稳定与变迁。相应地，社会组织按照被组建的功能或目标类型也被分为经济生产组织、政治目标组织、整合组织和模式维持组织。它们分别对应的目标类型是适应目标、实施目标、整合目标和模式维持目标。学校则属于具有文化、教育和揭示功能的模式维持组织。这样，一个社会组织可以看成是一个为了实现具体类型的社会目标而组成的专门类型的社会系统，是一个更大的社会系统中的功能分化子系统。这个更大的系统构成组织在其中运行的情境或环境。
系统是结构和功能的统一体。帕森斯的社会系统理论对于系统结构的分析，并不仅仅停留在对各种可见物质性社会结构的分析和描述上，也没有停留在分析这些有形的社会结构的功能运作机制上，而是进一步强调理念、价值和利益的因素，透过权力运作的脉络，在各种复杂的有形的和无形的社会结构中渗透，同时也考虑到上述理念、价值和利益的因素对于社会总系统和各个次系统的运作的实际影响。“价值是构成社会秩序的绝对必要条件”，在其著名论著之一《现代社会的结构与过程》一书中，他对社会组织结构所进行的描述和分析就反映了上述思想。他认为组织的结构可以根据两个基本完善的观点来描述和分析。“第一是‘文化制度’的观点。这种观点是以不同功能范围的价值系统及其制度化的产物为出发点。”“第二是‘群体’或‘角色’的观点。”“是通过分析组织的成员和他们在组织发挥作用的过程中扮演的角色来进行的。”这两点彼此有着广泛的联系。组织的价值系统决定了组织的功能，它使得组织作为一个系统存在合法化。使组织的目标和组织发挥功能去实现组织目标所运用的基本模式合法化。
治理结构是系统结构的重要内容，其核心是权力结构，也就是决策权力在不同利益相关者之间的分配。帕森斯在他的社会系统理论中，反复说明权力概念的中心地位。并强调指出，只有依靠实际的强力和各种制度化和层次化的权力结构的运作，才能保证一个稳定的社会秩序，并保证应付社会秩序运作中所可能产生的各种不正常现象或病态状况。
如果将帕森斯的上述思想结合起来描述高等教育的治理结构，那么。高等教育的治理结构就是指在一定的价值系统的指导下不同利益相关者在高等教育决策过程中各自扮演的角色的制度安排，其核心是权力结构。即决策权力在不同的利益相关者之间的分配。它包括相互依存的两个方面：一是高等学校(作为一种专门类型的社会子系统)内部不同利益相关者在高校决策中的制度性的角色安排；一是高等教育系统(一个更大的社会系统，高等学校是它的子系统)内不同利益相关者在高等教育决策中的制度性的角色安排。而后者是前者在其中运行的情境或环境。这里的价值系统是显示高等教育功能的大学理念及在大学理念指导下的高等教育治理理念。
高等教育治理机制则是指不同的利益相关者在高等教育治理过程中相互制约和相互影响的内在有机联系方式。显然，不同利益相关者在高等教育治理中的角色制度性安排，只有通过彼此之间的内在有机联系方式才能最终实现。因此，高等教育的治理结构与治理理念和治理机制是密不可分的。三者之间的关系可以表述为：高等教育治理理念是高等教育治理结构的灵魂和统帅，高等教育治理结构是高等教育治理理念的具体体现，而高等教育治理机制则是高等教育治理结构发挥功能和高等教育治理理念得以实现的保障。治理结构只有与治理理念和治理机制协同，才能使各个治理主体呈现整合的趋势，从而产生强大的合力，使高等教育治理效率得到最大限度的提高。
二、改革开放前后我国高等教育治理结构的变化
帕森斯的结构功能主义理论只是来自于对当代西方社会状况的一种理想化，如运用到不同的社会文化背景，其解释力必然要受到限制，因为在世界大多数地区，都不具备现代西方资本主义产生阶段的自由市场环境。更常见的是，达标子系统由于其中最有力量的社会行为主体——公共权力机关的存在而显得最为突出，公共权力的扩展性延伸不仅体现在政治系统内的集中化控制，它还涉及相关的社会、经济乃至文化领域，这种情况在改革开放前的中国尤为明显。社会主义中国是经过多年艰苦的武装革命才建立起来的，建国之初又面临着国际国内的紧张局势，因而国家管理基本上沿用了武装斗争时的组织模式，强调集中有效的国家控制。伴随着公共权力的延伸，政治意识形态也异常活跃地进入到社会、经济、文化甚至家庭生活的方方面面，尤其是在“文化大革命”中。总之，改革开放之 前的中国社会可以说是一个结构分化程度极低的政治统一体，基本特征是政治权力直接进入并控制了社会生活的各个领域，作为文化领域子系统的高等教育当然也不例外。在这种外部大环境的影响和制约下，在新中国成立以来的很长一段时间内，我国高等教育治理结构表现为政府为主体与高校为客体的单一的直线关系，治理机制则是一种纯粹的以中央政府权威为基础的科层治理。具体表现在：政府既是高等教育的举办者，又是管理者和办学者。中央政府拥有最高权威，地方政府是中央政府的下级机关；高校没有自主办学的权力，是政府的附属机构；用人单位是毕业生的被动接受者，学生没有自主选择工作单位和职业的权力。政府对高等学校的管理主要是依靠正式职权和界定明确的层级直接进行指令性行政管理。这种直接的指令性行政管理具体到学校的建立、专业的设置、招生指标、教学计划、毕业生分配、人事调配和资金管理等高等教育系统运行的各个环节。高等学校内部的组织结构强调与政府行政机构对口，管理体制也以行政管理为主，学术权力较为薄弱。大学作为单位组织“不仅具有专业功能，而且还具有经济、政治、社会等多方面的功能，起着政府的作用”。在单位制度下，大学实际上就是一个功能齐全的“小社会”。
帕森斯认为，在一个社会中，如果适应、目标获取、整合及模式维护这几项系统功能都得到较充分的实现，同时，各子系统间也分别以权力、货币、影响及价值为媒介展开自由的交换活动，那么，这个社会就可以说是一个稳定而均衡的社会体系。从上面的分析中可以看出，相对于社会统一体。高等教育子系统并非是社会分工意义上的功能分化子系统，而是更接近于卢曼所说的区隔分化子系统。①但也正因为如此，我们能够认为，以社会统一体作为参照背景。改革开发前的高等教育系统基本上维持一个稳定和均衡的状况，但与帕森斯的均衡模式不同，这种均衡的建立并不是基于各种功能的自发实现，它带有很明显的人为成分。是由政治目标获取功能主导，以政令畅通并得到贯彻执行为标志的均衡。这一均衡直接受到外部社会政治环境的影响和制约，因此，外部环境的变迁很容易导致均衡的丧失。
“文化大革命”的结束以及改革开放战略的确立，标志着当代中国的社会结构进入了一个迅速变迁时期。政治子系统逐渐从其它社会子系统内退出其过多的权力涉入，具有浓重政治色彩的社会统一体日益向功能分化社会转变，组织与功能间的对应关系正在经历一个重新分工和整合的过程：首先是政府职能的转变，突出表现权力的下放上，即对企业下放自主经营权、管理权；对社会团体下放自治权：对地方政府下放财权和事权。其次是经济领域的独立性增强，一个日渐摆脱政治权力控制的自由市场机制正在发育成熟。最后，由于国家对社会的控制从行政命令式的直接干预转向间接的法律协调，一个相对于国家和个人而言的“公众社会”逐渐兴起。简而言之，改革开放后的中国社会。帕森斯意义上的功能子系统正逐步从政治统一体中分化出来。在社会整体结构变迁的背景下，高等教育领域的纯粹的科层治理模式正在发生变化。经由1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1992年国家教委印发《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》(该意见规定了关于直属高校自主权的16个方面，故叫“16条”)、1995年《国家教委关于深化高等教育体制改革若干意见》、1998年公布的《中华人民共和国高等教育法》等一系列政策、法律规定，高等学校也逐渐开始摆脱政府的附属机构的地位。与此同时，随着高等教育办学体制、投资体制、高校招生和毕业生就业制度和校内管理体制改革进程的不断推进，各种社会力量也开始影响高等教育系统和高等学校。高等教育治理从计划经济时代的政府与高校之间简单的直线关系逐渐向政府、高校和社会三者之间的三角模型转换。
从高校内部治理机构来看， 《高等教育法》对学校层面的治理机构做出了统一的规定，主要包括对校长、校党委、学术委员会和教职工代表大会等治理要素的职责规定。第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”第39条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”第41条全面规定了校长应行使的职权。第42条规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”第43条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”当前。我国高校一般都按上述规定确立自身治理结构的基本框架。
三、我国高等教育治理结构的反思：问题及原因分析
(一)存在的问题
尽管我国高校治理模式已开始转型，不过，这种转型并不顺利，我国高等教育治理结构还远非完善。关于我国高等教育治理结构存在的问题，很多研究人员已作过详细的分析和描述，这里不作赘述。简言之，外部治理结构方面的问题主要表现在：(1)政府与高校之间仍没有走出“放乱收死”的怪圈。一方面，政策法律中所规定的高校应有的办学自主权并没有完全落实。政府对高校的直接行政干预行为仍然存在。另一方面，随着高校办学自主权的部分增加，高校内部出现了权力滥用现象。(2)社会力量缺乏参与高等教育治理的有效途径。内部治理结构存在的问题主要表现在：(1)党委和校长职权分工不明确导致了高校治理中的很多弊端。(2)学术权力和行政权力关系失衡，集中的表现为行政权力的扩张和学术权力的萎缩。(3)教职员工和学生缺乏实质性参与。(4)企业、学生家长、社区、校友、媒介、金融机构、捐赠者等社会利益相关者难以介入高校内部治理。
(二)原因分析
1、直接原因：有效治理机制的缺失
从治理结构与治理机制的关系来看，有效的治理机制是治理结构发挥功能的保障。因而，我国治理结构上述问题存在的直接原因是有效治理机制的缺失。事实也的确如此，尽管我国高等教育治理结构有了相应的制度安排，但是，协调和平衡各高等教育治理主体之间关系的治理机制不是缺少就是低效。主要表现在以下几方面：(1)在高校自主和政府干预之间缺乏有效的制衡机制。诚然，我国政府也开始利用立法、拨款、评估和规划等一些间接的调控手段来管理高等教育，然而这些手段要么停留在文本上，要么异化为直接的行政命令，远没有起到远距离调控政府与高校之间关系的作用。建立独立性的中介机构被一致认为是解除政府与高校之间怪圈的关键性的举措之一。然而，我国高等教育中介组织目前主要是靠政府自上而下建立的中介组织和少量的由学校主动发起的自下而上建立的中介组织。从类型上看，主要有评估机构、服务机构和行业协会。与一些发达国家的高等教育中介机构相比。它们的独立性比较差，对政府依赖性还比较强，其专业性和 服务质量有待提高，也缺乏相应的立法保障，发展尚待规范。因此这些中介机构也还没能真正发挥政府与高校之间缓冲器的作用。(2)缺乏有效社会参与治理机制。从高等教育的外部治理结构来看，社会中介组织除了充当政府与高校之间的缓冲机构以外，还可以承担社会力量参与高等教育外部治理的职责。如上所述。我国高等教育的中介组织尚待独立和规范，它们也没能成为社会力量参与高等教育的外部治理的有效机制。从高校内部的治理结构来看，高校外部力量参与治理的还没有引起重视。因而相应的治理机制也就没有构建。(3)高校内部行政权力与学术权力之间缺乏有效的协调机制。学校行政权力的强化和泛化、学术权力的弱化和异化的现象的产生最直接的原因在于学术力量缺乏与行政力量进行抗衡的有效机制。(4)教职员工和学生缺乏参与高校实质治理的机制。
2、深层原因：传统的大学理念的缺失
我国高等教育的发展历史虽然漫长，但真正意义上的现代大学是在19世纪末受西方影响下产生的。20世纪早期，以蔡元培、梅贻琦为代表的一批教育家，在继承中国古典大学的传统和吸收西方之精华的基础上，倡导并推行一些先进的大学理念。如蔡元培倡导“学术自由，思想自由，兼容并包，学校自治”的大学理念；梅贻琦倡导“通才教育、教授治校”的大学理念；张伯苓倡导的“允公允能，育才救国”的大学理念。到了抗战年代，战火纷飞，学校纷纷内迁，北京大学、清华大学、南开大学迁至昆明合三为一，组建了国立西南联合大学。西南联大在继承三校兼收并包传统的基础上，形成了独特的大学特点。它在战争期间又与激发起来的民族主义精神相结合，形成两个重要的大学理念。与民族精神相对的是另一个大学理念：即西南联大的学术理念。西南联大的学术理念体现在教师形成了学术独立的精神，这种精神已经熔铸在他们的生命中。自由的意志、独立的思想、忘我的境界、求实的作风是学术独立精神的四种表现。西南联大学术理念的确立，不是个别人的行为，而是西南联大教师和学生群体共同的价值认同。在共同价值观的指引下，大学治理才得以真正实现“大学自治，教授治校”的理念，也才造就了贺麟曾、陈寅恪、曾昭抡、华罗庚、冯友兰等等一批精英人物。正是以西南联合大学为代表的战时大学培养出了这些精英，支撑了遥遥欲坠的中华民族。建国后，中国大学教育基本是一边倒的政策，全面实行“以俄为师，独尊俄式”。这一阶段大教育理念强调的是大学为社会主义国家服务，为建立中国式的社会主义大学服务。从1957年至1978年，在“以阶级斗争为纲”的思想指导下，大学已成为国家政治工具。中国的大学在20世纪上半叶建设起来的“学术自由”、“思想自由”、“大学自治”、“教授治校”等大学理念和大学治理理念已荡然无存。改革开放以来，重塑大学理念，恢复大学传统成了大学发展的重要内容。国内许多大学都在积极探索新时期大学的理念，尤其是进入20世纪90年代末之后，中国的大学重塑大学理念之风盛行。然而，由于以经济建设为中心，使得大学的发展建设同时又强化了大学是经济建设工具的理念。当前，在社会转型时期，中国大学中的政治至上、经济驱动比比皆是，中国传统和现代的大学理念已难寻踪迹，而适应新时期发展的大学理念又没能确立起来。
20世纪80年代以来我国高等教育的管理体制改革引起的高等教育治理结构的变化，并不是在大学理念发生变革的前提下主动发生的。而是在市场经济体制改革的推动下被动进行的。因此，尽管政策文本强调“在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”，这种有限的自主权的获得只表现为在现有体制内政府对高校的权力下放，高校的权力来源仍然是政府，而不是高校自身。这与西方国家“大学自治”的现代大学治理理念是不能同日而语的。在外部政治和经济力量的挤压下，大学自身发展的逻辑必然受到限制，表现在高校内部的治理上，必然是行政权力的强化和学术权力的式微。
3、社会制度根源：社会结构分化进程滞后
从上述分析可以看出，我国高等教育内部治理结构主要表现为党委和校长的职权不明、行政权力强化和泛化以及教职工和学生缺乏实质性参与等问题。而这些问题产生的根源在于高等教育外部治理结构中政府力量对高等教育的渗透。因此可以说，我国高等教育治理中外部治理结构存在的问题是更为根本的问题，只有先解决了外部治理结构存在的问题，才能更好地构建符合现代大学制度要求的内部治理结构。简言之，从社会学结构功能主义的视角来看，整个社会结构分化的进程制约着高等教育外部治理结构分化的过程，而高等教育外部治理结构分化的过程又制约着高等教育内部治理结构分化的过程。改革开放以来，随着我国的社会结构的变迁，政治权力逐渐从很多领域中退出。然而，“教育是计划经济的最后一块堡垒”，相比于经济领域，政治权力的退出过程要缓慢得多。
当前，现代大学制度的缺失已成为制约我国高等教育进一步发展的瓶颈。高等教育治理结构是现代大学制度的核心内容，然而如果没有现代高等教育治理理念作指导，没有成熟的高等教育治理机制作保障，更重要的是，如果政治权力没有从高等教育领域进一步退出，任何对于高等教育治理结构的理论上的建构都只能是一种空想。西方国家高等教育治理结构已经进入相对完善阶段，在以“大学自治”和“学术自由”为根基的现代高等教育理念的指导下，通过相对完善的治理机制实现政府、大学和社会对高等教育的有效治理，它们的经验无疑对我国高等教育治理结构的建构具有重要的借鉴意义。自上而下的制度创新与自下而上的主动建构相结合是建构我国现代高等教育治理结构的必由之路。