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摘 要：在统筹城乡发展中，安徽省南陵县以加快推进新农村社区建设作为重要切入点，取得了一定成效和经验，也存在着建设主体错位、重形式轻内涵、资金短缺等现实问题。以南陵县新型农村社区建设中的问题为导向，可从选择适宜的建设模式、明确建设主体、发展产业、提升服务、构建多元化资金投入机制等方面促进新型农村社区的可持续发展，这些对推动安徽省新型农村社区建设具有一定的价值参考。
关键词：新型农村社区；问题；南陵县
中图分类号 F325.7 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）09-0006-03
国家城乡一体化发展战略实施以来，新型农村社区建设不仅在理论上被赋予了新的时代内涵和特征，而且在实践中因其适应了当前我国农村社会经济结构的发展变化，对实现城乡公共服务一体化、构建新型城镇化体系、提高农民生活水平起到了重要作用，因而成为当前各级政府加快统筹城乡发展的重要举措之一。本文拟通过对安徽省南陵县新型农村社区建设的分析研究，希望以点及面，为推动新型农村社区建设提供一定的价值参考。
1 南陵县新型农村社区建设现状
1.1 新型农村社区建设的主要举措
1.1.1 科学规划，优化布局 南陵县在新型农村社区建设伊始，坚持规划先行、立足实际、突出特色、注重体系的理念，从人口规模及预测、居民点密度与等级规模控制、产业发展方向等方面分析，编制出台了《南陵新型农村社区居民点布点规划（2006—2020年）》，确定新建农村社区11个、在原有中心村基础上通过整治建设23个、扩建24个、整治扩建13个，科学规划了全县农村社区建设的实施动向。
1.1.2 试点先行，梯次推进 南陵县农村社区建设起步于2008年，此后陆续出台了《南陵县农村社区建设工作实施意见》《南陵县2013年农村社区建设工作考核标准》等相关文件。按照先易后难、分批推进的方式，2011年，确定34个建设试点村（占全县总村数20%），当年年底有28个村基本达标。2013年，安徽省民政厅在南陵县8个镇中的7个镇，确定50个村作为试点村。在当年确定的试点村中，年底有18个省级试点村、8个市级试点村、20個县级试点村通过达标验收（部分村为交叉试点村）。通过试点，为全县后续农村社区建设有效开展起到了较好的示范引领作用。
1.1.3 因地制宜，创新模式 南陵县属皖南低山丘陵向沿江平原过渡地带，丘陵地貌占2/3，圩畈平原占1/3。各镇村在区位、人口分布、经济社会发展等方面差距较大。因此，在考虑各试点村自然、社会经济条件，文化、生活等习俗前提下，本着立足现实、适度超前、凸显特色的原则，积极展开探索。经过几年的努力，南陵县农村社区建设工作已初见成效，出现了一些具有一定代表性的特色新型农村社区。如从建设类型来看，可分为村企共建型、城镇开发连建型、原村改建型；从试点村的地理位置来看，有地处山区的、有地处圩畈平原的、有地处半山半圩的；从建设形式来看，可分为以中心村为圆点多村联建型、多村并村型、原村改建型、移民新建型；从建设主体来看，可分为政府主导型，村企共建型，规划引导型等。
1.2 新型农村社区建设的主要成效 （1）推动了农民向市民化转化。南陵县以新型农村社区建设为载体，通过土地流转、转移就业、集中居住等方式实现了居住集中化、就业非农化、生活方式市民化。（2）实现了基础设施和公共服务向农村延伸。促进了公共服务向农村覆盖、生产要素向农村流动、现代文明向农村扩散。（3）通过涉农建设资金的集中重点投放，村庄整合，修建配套商业网点、文化体育等相关设施，促进了农村资源的有效整合和经济发展。
2 新型农村社区建设中存在的问题
由于南陵县新型农村社区建设尚处于起步、探索阶段，在取得一定成效和经验的同时，也存在着诸多不容忽视和亟需解决的问题。
2.1 政府推动为主，农民参与程度低 在南陵县社区建设试点中，政府是直接主体，在社区选址、规划、建设方式等方面都具有明显的自上而下“行政强制性”和“政府推动性”。多数情况下，农民只是旁观者和被动的接受者，政府与农民之间缺乏必要的沟通、协调和参与机制，农民对社区建设的目的、功能认知模糊不清。再加上在社区建设中不可避免地存在对农民差异性诉求综合考虑不周，违背部分农民意愿、损害部分农民权益的问题发生，导致农民对参与社区建设动力不足、认可度不高，甚至在拆迁、征地补偿、住房安置等方面均表现出一定程度的不合作。
2.2 社区建设重形式轻内涵，“形似而神不似” 从南陵县试点建成的社区来看，普遍存在重形式轻内涵，“形似而神不似”的问题。首先，社区建设更多关注能够看得见的社区硬件建设，而如社区居民的参与度、社区文化培育、社区配套产业发展等软性指标重视不够。其次，社区治理方式滞后，并没有实现居民之间真正意义上的融合，社区居民缺乏一定的社区认同感和归属感。再次，社区居民没有完全脱农离土，日常生活与农业“脐带”并没有被剪断。
2.3 生产生活等方式强制变迁，部分家庭生活负担加重 以政府为主导的新型农村社区建设带来了农民生产生活方式、社会关系的强制变迁，但也加重了相当部分家庭的生存负担，生活受到影响。究其原因：一是缺乏必要的产业支撑，导致社区居民缺乏稳定的收入来源。二是多数中低收入家庭在拆旧建新中不仅花光了所有积蓄，往往还背负起较为沉重的债务。三是生活成本明显上升。在农业经营方式未发生改变的条件下，单纯地改变其居住方式，必然会对其农业经营活动产生严重的影响[1]。农民虽集中居住了，但是生产内容、生产方式并没有发生根本性改变，不少农民在集中居住后仍除既有的电费、电话费外，新增的水费、物业费、燃气费、垃圾处理费等日常生活开支也成为一笔长期的重负。
2.4 建设资金筹措难，社会力量参与不足 因受产业支撑不足、村级集体经济薄弱、农民收入水平有限等因素制约，目前从社区房屋建设、基础设施和公共服务设施配套等，主要是依靠地方政府财政投入。无论是土地置换、财政政策捆绑、项目扶持资金整合等均筹资有限。同时，由于缺乏有效政策引导和融资方式，多元化的投融资体制机制均远未形成，资金短缺导致社区建设及正常运转困难，存在后续维护资金和管理服务费用缺口的隐患。 3 推动安徽新型农村社区建设对策建议
3.1 立足现实，选择适宜的建设模式 本着立足实际、统筹城乡、布局合理、节约土地、集约发展的原则，走多元化农村社区建设之路。可从城郊区和小城镇规划区、产业集聚区、中心村、特色村4个层面，分层分步推进农村社区建设。对毗邻城镇或城镇规划范围内的村庄，可以利用区位和发展优势，建设一些高标准、高规格的城镇依附型社区；对临近或处于产业集中区范围内的村庄，采取标准适度超前的方式，完善原有基础设施和公共服务配套，实现资源和服务共享，建设城乡融合型社区；对位处圩畈平原的，可以条件较好的中心村为依托，实行社区化改造，以点带面，引导农民从小村向中心村集中；对位处地理位置较偏的丘陵山区，可依托当地生态、自然等资源、民俗风貌等特色，建设特色生态型社区。在社区选址上，要按照有利生产、方便生活、减少成本、村民意愿的原则，实现区位较差的村庄向区位较优的村庄集中、经济落后的村庄向经济基础较好的村庄集中、规模小的村庄向规模大的村庄集中；在建设规模上，考虑目前安徽省多数农村地区农民经济状况、对土地的依赖程度、传统习俗和邻里观念等因素，绝大多数农村社区建设规模不宜过大；在社区建筑设计上，要注意符合群众愿望、基本功能完善、引领城镇生活、体现当地自然和人文特点。
3.2 突出主体，提升农民对社区建设的认同感 一要发挥农民的主体作用。无论是社区工程建设、主导产业的发展，还是基础设施建设、公共服务配套、社区公共事务管理都必须让农民群众自主选择、自主参与、自主监督、自主评判[2]。二要切实维护农民权益。地方政府在算清算好“三化”协调、土地集约节约这本长远“大账”的同时，更要把保障农民的切身利益置于社区建设的首位，尽可能减少农民的投入和负担。三要加强对社区居民的培育。要加强对农村社区居民就业、生活方式和理念转变的引导，自组织能力的培育，互信机制的重新构建，实现由农民向市民的转身，是增强其对农村社区认同感、归属感的关键。
3.3 产业支撑，为农民“转身”提供经济支撑 必須立足现实，充分考虑新型农村社区建设、农业现代化和新型工业化三者之间互动融合。以产业发展带动就业，促进资源集聚、人口集聚。一是发展新型工业化。结合本地实际情况和地域特色，发展适合于本地的产业，特别是发展面向市场的生态农业、观光农业，面向现代城镇居民需求的生态农副产品加工业等，确保社区居民有业可就。二是充分利用居住方式变化对生产方式形成的倒逼机制，加快农村土地流转，实现农业经营方式、农业生产结构的转型，并以此促进农民就业理念和就业方式的转变。三是发展必需的社区服务业。可组织社区居民积极从事社区服务业等第三产业，既满足社区居民的日常生活需要，同时也可以就地实现就业。
3.4 完善服务，保障生活质量和水平 社区公共服务质量和水平，是增强人们对社区认同感和吸引力的关键，并最终决定着农村社区的生命力。首先，完善社区基础设施。从社区居民最基本、最迫切的内在需求出发，加大基础设施建设，改善人居环境。其次，健全社区公共服务功能和保障。建立完善就业培训和指导、卫生保健、物业服务、社会保障等服务平台；整合社区内的各类服务资源，拓展社区公共服务方式和渠道，“让居住在农村同一区域内的所有社会成员得到平等、良好的公共服务”[3]。特别是要加强社区居民信任机制的构建，增强社区居民之间的交流融合，培养和提高社区居民既服务于自己，又服务于社区的意识和能力"[4]。通过人人互助的方式增加公共服务供给。再者，提升社区居民自组织能力。鼓励社区自组织特别是社区志愿者组织、互助组织等的发展完善，不仅是增强社区内部整合，拓宽居民参与社区公共事务和利益表达的重要方式和渠道，而且可以弥补政府提供公共服务能力的不足，实现公共服务供给的多元化。
3.5 破解难题，构建多元化资金投入机制 整合政府、企业、社区、农户多方联动的资金链条，形成多方联动投入机制。可在加大政府财政投入基础上，积极利用市场机制破解资金瓶颈，探索建立以“政府主导、社会支持、农民参与”的多元化投资体系。一是财政支持。以农村社区建设为平台，整合、统筹使用农村危房改造、扶贫、美丽乡村建设等各类涉农惠民专项资金和土地整理复垦的专项资金，城乡建设用地增减挂钩收益等资金投入社区基础设施和公共服务设施建设。二是市场运作。按照“谁投资、谁经营、谁受益”的市场原则，积极鼓励城镇企业、其他组织或个人采用投资筹资、人才技术支持等方式参与社区医疗卫生、教育培训、社会服务等公益事业和供排水、交通、绿化等基础设施建设。三是农民自筹。对社区居民住房建设所需费用，应以居民自筹为主，政府可通过信贷和物资补助等形式对居民进行资助，并支持居民把通过土地流转等方式获得的收入补偿用于社区建房和生活支出。四是政策支持。包括优化有利于土地流转的政策环境；在农村土地确权的基础上，探索“让社区居民对自己的房产拥有与城市居民同等的权利，为农民办理住宅房产证”[5]；借鉴城镇居民购房按揭制度，尝试农村社区居民按揭购房抵押贷款制度；制定完善相关税收优惠政策等。
参考文献
[1]田毅鹏.乡村“过疏化”背景下城乡一体化的两难[J].浙江学刊，2011（5）：31-35.
[2]房方.新村建设，让农民充分参与决策[J].瞭望，2012（44）：40-41.
[3]卫平.创新公共服务模式，推进农村社区建设[J].乡镇论坛，2009（6）：21-22
[4]费孝通.费孝通全集：第六卷[J].呼和浩特：内蒙古人民出版社，2009：165.
[5]杨玉民.国外城乡一体化发展的经验及其对汕头市城乡一体化发展的启示[J].西华大学学报（哲学社会科学版），2012（2）：97-100.
（责编：徐焕斗）
关键词：新型农村社区；问题；南陵县
中图分类号 F325.7 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）09-0006-03
国家城乡一体化发展战略实施以来，新型农村社区建设不仅在理论上被赋予了新的时代内涵和特征，而且在实践中因其适应了当前我国农村社会经济结构的发展变化，对实现城乡公共服务一体化、构建新型城镇化体系、提高农民生活水平起到了重要作用，因而成为当前各级政府加快统筹城乡发展的重要举措之一。本文拟通过对安徽省南陵县新型农村社区建设的分析研究，希望以点及面，为推动新型农村社区建设提供一定的价值参考。
1 南陵县新型农村社区建设现状
1.1 新型农村社区建设的主要举措
1.1.1 科学规划，优化布局 南陵县在新型农村社区建设伊始，坚持规划先行、立足实际、突出特色、注重体系的理念，从人口规模及预测、居民点密度与等级规模控制、产业发展方向等方面分析，编制出台了《南陵新型农村社区居民点布点规划（2006—2020年）》，确定新建农村社区11个、在原有中心村基础上通过整治建设23个、扩建24个、整治扩建13个，科学规划了全县农村社区建设的实施动向。
1.1.2 试点先行，梯次推进 南陵县农村社区建设起步于2008年，此后陆续出台了《南陵县农村社区建设工作实施意见》《南陵县2013年农村社区建设工作考核标准》等相关文件。按照先易后难、分批推进的方式，2011年，确定34个建设试点村（占全县总村数20%），当年年底有28个村基本达标。2013年，安徽省民政厅在南陵县8个镇中的7个镇，确定50个村作为试点村。在当年确定的试点村中，年底有18个省级试点村、8个市级试点村、20個县级试点村通过达标验收（部分村为交叉试点村）。通过试点，为全县后续农村社区建设有效开展起到了较好的示范引领作用。
1.1.3 因地制宜，创新模式 南陵县属皖南低山丘陵向沿江平原过渡地带，丘陵地貌占2/3，圩畈平原占1/3。各镇村在区位、人口分布、经济社会发展等方面差距较大。因此，在考虑各试点村自然、社会经济条件，文化、生活等习俗前提下，本着立足现实、适度超前、凸显特色的原则，积极展开探索。经过几年的努力，南陵县农村社区建设工作已初见成效，出现了一些具有一定代表性的特色新型农村社区。如从建设类型来看，可分为村企共建型、城镇开发连建型、原村改建型；从试点村的地理位置来看，有地处山区的、有地处圩畈平原的、有地处半山半圩的；从建设形式来看，可分为以中心村为圆点多村联建型、多村并村型、原村改建型、移民新建型；从建设主体来看，可分为政府主导型，村企共建型，规划引导型等。
1.2 新型农村社区建设的主要成效 （1）推动了农民向市民化转化。南陵县以新型农村社区建设为载体，通过土地流转、转移就业、集中居住等方式实现了居住集中化、就业非农化、生活方式市民化。（2）实现了基础设施和公共服务向农村延伸。促进了公共服务向农村覆盖、生产要素向农村流动、现代文明向农村扩散。（3）通过涉农建设资金的集中重点投放，村庄整合，修建配套商业网点、文化体育等相关设施，促进了农村资源的有效整合和经济发展。
2 新型农村社区建设中存在的问题
由于南陵县新型农村社区建设尚处于起步、探索阶段，在取得一定成效和经验的同时，也存在着诸多不容忽视和亟需解决的问题。
2.1 政府推动为主，农民参与程度低 在南陵县社区建设试点中，政府是直接主体，在社区选址、规划、建设方式等方面都具有明显的自上而下“行政强制性”和“政府推动性”。多数情况下，农民只是旁观者和被动的接受者，政府与农民之间缺乏必要的沟通、协调和参与机制，农民对社区建设的目的、功能认知模糊不清。再加上在社区建设中不可避免地存在对农民差异性诉求综合考虑不周，违背部分农民意愿、损害部分农民权益的问题发生，导致农民对参与社区建设动力不足、认可度不高，甚至在拆迁、征地补偿、住房安置等方面均表现出一定程度的不合作。
2.2 社区建设重形式轻内涵，“形似而神不似” 从南陵县试点建成的社区来看，普遍存在重形式轻内涵，“形似而神不似”的问题。首先，社区建设更多关注能够看得见的社区硬件建设，而如社区居民的参与度、社区文化培育、社区配套产业发展等软性指标重视不够。其次，社区治理方式滞后，并没有实现居民之间真正意义上的融合，社区居民缺乏一定的社区认同感和归属感。再次，社区居民没有完全脱农离土，日常生活与农业“脐带”并没有被剪断。
2.3 生产生活等方式强制变迁，部分家庭生活负担加重 以政府为主导的新型农村社区建设带来了农民生产生活方式、社会关系的强制变迁，但也加重了相当部分家庭的生存负担，生活受到影响。究其原因：一是缺乏必要的产业支撑，导致社区居民缺乏稳定的收入来源。二是多数中低收入家庭在拆旧建新中不仅花光了所有积蓄，往往还背负起较为沉重的债务。三是生活成本明显上升。在农业经营方式未发生改变的条件下，单纯地改变其居住方式，必然会对其农业经营活动产生严重的影响[1]。农民虽集中居住了，但是生产内容、生产方式并没有发生根本性改变，不少农民在集中居住后仍除既有的电费、电话费外，新增的水费、物业费、燃气费、垃圾处理费等日常生活开支也成为一笔长期的重负。
2.4 建设资金筹措难，社会力量参与不足 因受产业支撑不足、村级集体经济薄弱、农民收入水平有限等因素制约，目前从社区房屋建设、基础设施和公共服务设施配套等，主要是依靠地方政府财政投入。无论是土地置换、财政政策捆绑、项目扶持资金整合等均筹资有限。同时，由于缺乏有效政策引导和融资方式，多元化的投融资体制机制均远未形成，资金短缺导致社区建设及正常运转困难，存在后续维护资金和管理服务费用缺口的隐患。 3 推动安徽新型农村社区建设对策建议
3.1 立足现实，选择适宜的建设模式 本着立足实际、统筹城乡、布局合理、节约土地、集约发展的原则，走多元化农村社区建设之路。可从城郊区和小城镇规划区、产业集聚区、中心村、特色村4个层面，分层分步推进农村社区建设。对毗邻城镇或城镇规划范围内的村庄，可以利用区位和发展优势，建设一些高标准、高规格的城镇依附型社区；对临近或处于产业集中区范围内的村庄，采取标准适度超前的方式，完善原有基础设施和公共服务配套，实现资源和服务共享，建设城乡融合型社区；对位处圩畈平原的，可以条件较好的中心村为依托，实行社区化改造，以点带面，引导农民从小村向中心村集中；对位处地理位置较偏的丘陵山区，可依托当地生态、自然等资源、民俗风貌等特色，建设特色生态型社区。在社区选址上，要按照有利生产、方便生活、减少成本、村民意愿的原则，实现区位较差的村庄向区位较优的村庄集中、经济落后的村庄向经济基础较好的村庄集中、规模小的村庄向规模大的村庄集中；在建设规模上，考虑目前安徽省多数农村地区农民经济状况、对土地的依赖程度、传统习俗和邻里观念等因素，绝大多数农村社区建设规模不宜过大；在社区建筑设计上，要注意符合群众愿望、基本功能完善、引领城镇生活、体现当地自然和人文特点。
3.2 突出主体，提升农民对社区建设的认同感 一要发挥农民的主体作用。无论是社区工程建设、主导产业的发展，还是基础设施建设、公共服务配套、社区公共事务管理都必须让农民群众自主选择、自主参与、自主监督、自主评判[2]。二要切实维护农民权益。地方政府在算清算好“三化”协调、土地集约节约这本长远“大账”的同时，更要把保障农民的切身利益置于社区建设的首位，尽可能减少农民的投入和负担。三要加强对社区居民的培育。要加强对农村社区居民就业、生活方式和理念转变的引导，自组织能力的培育，互信机制的重新构建，实现由农民向市民的转身，是增强其对农村社区认同感、归属感的关键。
3.3 产业支撑，为农民“转身”提供经济支撑 必須立足现实，充分考虑新型农村社区建设、农业现代化和新型工业化三者之间互动融合。以产业发展带动就业，促进资源集聚、人口集聚。一是发展新型工业化。结合本地实际情况和地域特色，发展适合于本地的产业，特别是发展面向市场的生态农业、观光农业，面向现代城镇居民需求的生态农副产品加工业等，确保社区居民有业可就。二是充分利用居住方式变化对生产方式形成的倒逼机制，加快农村土地流转，实现农业经营方式、农业生产结构的转型，并以此促进农民就业理念和就业方式的转变。三是发展必需的社区服务业。可组织社区居民积极从事社区服务业等第三产业，既满足社区居民的日常生活需要，同时也可以就地实现就业。
3.4 完善服务，保障生活质量和水平 社区公共服务质量和水平，是增强人们对社区认同感和吸引力的关键，并最终决定着农村社区的生命力。首先，完善社区基础设施。从社区居民最基本、最迫切的内在需求出发，加大基础设施建设，改善人居环境。其次，健全社区公共服务功能和保障。建立完善就业培训和指导、卫生保健、物业服务、社会保障等服务平台；整合社区内的各类服务资源，拓展社区公共服务方式和渠道，“让居住在农村同一区域内的所有社会成员得到平等、良好的公共服务”[3]。特别是要加强社区居民信任机制的构建，增强社区居民之间的交流融合，培养和提高社区居民既服务于自己，又服务于社区的意识和能力"[4]。通过人人互助的方式增加公共服务供给。再者，提升社区居民自组织能力。鼓励社区自组织特别是社区志愿者组织、互助组织等的发展完善，不仅是增强社区内部整合，拓宽居民参与社区公共事务和利益表达的重要方式和渠道，而且可以弥补政府提供公共服务能力的不足，实现公共服务供给的多元化。
3.5 破解难题，构建多元化资金投入机制 整合政府、企业、社区、农户多方联动的资金链条，形成多方联动投入机制。可在加大政府财政投入基础上，积极利用市场机制破解资金瓶颈，探索建立以“政府主导、社会支持、农民参与”的多元化投资体系。一是财政支持。以农村社区建设为平台，整合、统筹使用农村危房改造、扶贫、美丽乡村建设等各类涉农惠民专项资金和土地整理复垦的专项资金，城乡建设用地增减挂钩收益等资金投入社区基础设施和公共服务设施建设。二是市场运作。按照“谁投资、谁经营、谁受益”的市场原则，积极鼓励城镇企业、其他组织或个人采用投资筹资、人才技术支持等方式参与社区医疗卫生、教育培训、社会服务等公益事业和供排水、交通、绿化等基础设施建设。三是农民自筹。对社区居民住房建设所需费用，应以居民自筹为主，政府可通过信贷和物资补助等形式对居民进行资助，并支持居民把通过土地流转等方式获得的收入补偿用于社区建房和生活支出。四是政策支持。包括优化有利于土地流转的政策环境；在农村土地确权的基础上，探索“让社区居民对自己的房产拥有与城市居民同等的权利，为农民办理住宅房产证”[5]；借鉴城镇居民购房按揭制度，尝试农村社区居民按揭购房抵押贷款制度；制定完善相关税收优惠政策等。
参考文献
[1]田毅鹏.乡村“过疏化”背景下城乡一体化的两难[J].浙江学刊，2011（5）：31-35.
[2]房方.新村建设，让农民充分参与决策[J].瞭望，2012（44）：40-41.
[3]卫平.创新公共服务模式，推进农村社区建设[J].乡镇论坛，2009（6）：21-22
[4]费孝通.费孝通全集：第六卷[J].呼和浩特：内蒙古人民出版社，2009：165.
[5]杨玉民.国外城乡一体化发展的经验及其对汕头市城乡一体化发展的启示[J].西华大学学报（哲学社会科学版），2012（2）：97-100.
（责编：徐焕斗）