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摘要：从整个经济发展的角度看，健全的社会保障将给劳动力提供基本的教育、培训与卫生医疗保健，保证劳动的高效率和技术创新，并促进劳动力资源素质的提升。从资源配置目的出发，可以初步分析社会保障制度对促进就业的作用，以黑龙江省的现状对社会保障制度中的不足为例进行剖析，通过数据和案例能够说明社会保障制度缺失与否对就业的促进和阻碍作用。
关键词：就业；社会保障；制度
中图分类号：F042.2 文献标志码：A 文章编号：1673－291X(2008)03－0108－03
社会保障与就业关系密切，“社会保障税和社会保障救济金能够影响劳动者个人的劳动功绩决策”。对于作为人口大国的中国而言，要解决就业问题，必然不能忽视社会保障在其中的作用。
一、就业与社会保障的一般关系分析
阿马蒂亚·森(2002)认为，社会福利水平的提高来自个人能力的培养，在设计最低生活保障制度时，不仅要解决贫困阶层的基本生活，更重要的是“赋能”，即以教育、培训等形式赋予他们发展的机会。联合国也倡导“发展型社会福利”的新理念。由这些论述，我们可以看出，社会保障与就业的互动主要表现在：
(一)社会保障有利于劳动力素质的提高
从整个经济发展的角度看，健全的社会保障将给劳动力提供基本的教育、培训与卫生医疗保健等，保证劳动的高效率和技术创新，并促进劳动力资源素质的提升。劳动者素质的提高是就业的有力保证之一，特别是对低收入者来说，社会保障可以给其提供最低生活保障和接受医疗、教育的权利，从而提高劳动者素质，减少结构性失业，也减少失业人员再就业障碍。
(二)健全的社会保障体系有利于劳动力的流动与优化配置
普遍而完善的社会保障制度一般覆盖面较广，可以保障劳动力的基本生活，减少了劳动力流动的风险，对劳动力的生产与再生产起到重要作用，在一定程度上促进劳动力的流动，有利于劳动力市场的形成。劳动力的流动有利于劳动力实现与生产资料的最佳结合，使劳动效率提高，劳动力资源得到最充分的利用，从而提高就业水平，有效解决摩擦性失业和结构性失业，为劳动者和就业岗位的合理结合创造条件。完善的社会保障制度鼓励人们积极参与市场竞争，最大限度发挥个人的能力与才智。因为失业了也有基本保障，还有再次参与市场竞争的平等机会，因此提高了就业质量和效率。
(三)就业是社会保障存在的基础
一方面，社会保障资金来源于就业的劳动收入，社会保障水平的高低，社会保障所能负担的保障人口，都最终取决于劳动就业收入的多少。甚至社会保障能否存在下去也取决于就业。只有就业缴费，才有可能维持社会保障的正常运转，如果没有从根本上解决就业，参保的人越来越少，缴费的人越来越少，而享受的人越来越多，社会保障最终难以支撑。另一方面，就业水平提高减轻社会保障压力。由于一个社会在一定时期内劳动力人口是相对固定的，增加就业人口则意味着社会保障受付人口的减少，从而减轻社会保障支付压力。这一点在失业保障中表现的最为明显，就业水平的提高，就业机会的增加，必然带来失业人口的减少。但是就业机会的增加和就业待遇的提高也往往带来部分不再劳动的人口进入劳动力人口，使劳动力供给增加，对现有的失业人员有一定的挤出效应。使得失业人员减少的幅度小于就业机会增长的幅度。但总体来说，就业水平的提高将会减轻社会保障压力。
二、黑龙江省就业现状
(一)下岗职工再就业难度仍然很大
黑龙江省的再就业工作取得了较为突出的成绩，近年来，黑龙江省下岗失业人员感受着再就业优惠政策的“阳光普照”，从2002～2007年，已有250余万人实现了再就业。但由于基数较大，黑龙江省的再就业工作难度仍然很大。根据劳动与社会保障部的统计，从1997～2002年底，黑龙江国有企业累计下岗职工人数为320万人，截至2002年底，黑龙江仍有不在岗职工158.2万人。在深化改革和结构调整以及老工业基地改造过程中，还会有一部分富余人员，预计黑龙江省100多户拟破产的企业将涉及职工23万多人，实施老工业基地的调整改造还会产生新的裁员，进一步增大全省就业和再就业的压力，保守估计企业还有60多万富余人员。
(二)农村大量的剩余劳动力亟待转移
目前，黑龙江省已转移了134万农村劳动力，其中有34万人融入黑龙江省各大城市，有98万人到外省市就业。虽然人口总数略有下降，从业人数有所上升，但仍有富余劳动力300多万。这直接影响着黑龙江省农民整体收入水平的提高，也影响着黑龙江省地方经济快速、健康发展。
(三)新增劳动力就业困难
黑龙江省每年新增劳动力达20万人，而全省新增就业岗位只有27万个。在新增加的劳动力资源中，大学生就业难度加大，2004年全省大中专毕业生11.4万人，与用人单位签约的只有73.3％，仍有3万人没有找到就业岗位；高中毕业生及复转军人等寻找工作更是难上加难。
(四)本省劳动力资源利用不足与外省劳动力大量流入并存
根据全国第一次经济普查公报，2004年黑龙江第二、第三产业从业人员中具有研究生学历人员、大学本科学历人员、大专学历人员所占比例高于全国平均水平(0.7:8:15.7)，省为0.7:10.8:20。黑龙江省具有技术职称的人员中，高级职称所占比重高于全国平均水平(9.5％)，为12.2％。但是人力资本利用效率却较低。这表现在两个方面：一方面，老工业基地拥有熟练的产业工人队伍，但由于重化工业产业发展的限制，使得这一部分熟练工人没有发挥作用，利用效率较低；另一方面，老工业基地地区培养了大批的人力资本，但没能留住这部分人力资本为本地区经济发展服务，从而使得人力资本投资的收益较低。“一种错置的资源就无异于配置是一种低效率的资源”，而且，“处于闲置状态时，人力资本便会退化”。与此同时，山海关以南，如安徽、河南等各省的文盲、普通教育人口大量流入黑龙江省的城镇就业，不仅挤占了黑龙江省农村剩余劳动力就业的岗位，也增加了黑龙江省劳动力就业的压力。
(五)非正规就业发展不快
非正规就业在应对我国日趋严重的就业问题中，发挥着越来越重要的作用，尤其是成为就业弱势群体的主要就业渠道。而黑龙江省非正规就业发展不足，表现在：
一方面，第三产业发展不足。我省第三产业增加值占GDP的比重为29.4％，北京市、上海市、浙江省、广东省等发达省市均比我省高出十几个百分点。从三次产业就业结构看，2003年，黑龙江省第三产业从业人数占全部从业人数的比重为29.3％，在全国位居第19位，低于吉林省和辽宁省6个百分点左右。
另一方面，私营经济发展缓慢。2003年，城镇私营企业和个体就业人数为173.4万，占城镇全部从业人员的比重仅为 24.2％。与发达省市比较，黑龙江省私营个体经济的发展明显落后，私营企业规模偏小，总体实力弱，集约化程度低。
从这两方面看，非正规就业对提高黑龙江省就业所起作用还不足。黑龙江省城镇就业人员中，私营企业从业人员40.5万人，仅占城镇就业人员总数的5.6％，仍有很大的发展空间。
三、就业问题的社会保障成因
(一)社会保障制度的所有制分割影响了劳动力就业
社会保障制度的所有制分割主要是指不同所有制企业参与社会保障的情况存在的差别，严重阻碍劳动力在各不同所有制企业之间的流动，赵耀辉把这称为“粘连现象”。一般表现在国有经济部门和企事业单位的社会保障制度较为健全，而非国有经济部门参加社会保障的积极性不高，导致社会保障的多元分割。在多元性社会保障条件下，有全面而高水平保障的部门会对劳动力具有强烈的吸引力，劳动力自动流入该部门，流向这个部门的劳动力人口就会大量过剩。政府只能采取行政手段限制该部门的劳动力需求，使该部门的工作成为稀缺资源，这就造成了该部门内部的劳动力宁愿处于实际的失业、半失业状态也不愿流出，外部的劳动力难以进入。与此同时，其他部门大量的工作岗位，却难以吸引劳动力进入。从而极大限制了劳动力的合理流动，造成了劳动力资源配置的低效率。
(二)社会保障制度的区域分割阻碍了劳动力的流动
我国尚未建立起一套完善的、全国统一的社会保障制度，社保资金的统筹层次低，社会保险费的征缴和发放等各项具体措施还是由各地方政府根据实际情况制定，没能达到统收统支的水平，各地的社保水平存在不公平的状况。这对劳动力的流动非常不利，也阻碍了劳动力资源的有效配置。
(三)社会保障中的城乡分割阻碍了劳动力的就业选择
对于农村地区而言，医疗、养老保险制度的缺失，一方面使大量丧失劳动能力的人及其家庭陷入贫困，并有一部分脱贫人口因此返贫，违背社会主义国家目标；另一方面使农村劳动力没有稳定的收支预期，引发进城打工潮，增加城市就业压力。进城农民工与在乡农民的社会保障丧失是导致城乡劳动力市场分割的最大障碍。2004年开始出现的“民工荒”，是农民工对没有社会保障的低于市场工资水平企业的一种抛弃或反抗的现象，反映出他们对社会保障的强烈追求。
(四)社会保障历史欠账影响了劳动力就业
这主要是针对国有企业下岗再就业职工而言的，主要包括两部分：一是历史遗留的社会保险账户“空账”问题，国有缴费企业减少，现有缴费企业缴费比率由原来的平均25.4％降至22％，160.5万职工并轨后有58.8万人无力参保。二是一次性补偿的资金来源问题。其中“空账”问题还可以通过“现收现支”的措施拖延一段时间，而解决一次性补偿的资金来源问题已经迫在眉睫。再如，拖欠的职工医药费已经成为阻滞职工身份转换的具体难点。此外，“大集体”职工的社会保险缴费年限及职工与企业解除劳动关系的补偿问题。由于历史性及体制性原因，一些大中型国有企业中有相当一部分“大集体”身份的职工，这部分职工下岗或与企业解除劳动关系时不能享受进“再就业服务中心”、工龄折抵社保缴费年限及一次性工龄补偿等待遇，阻滞了企业下岗分流、减员增效的进程。
四、改革社会保障制度，实现社会保障与就业的良性互动
(一)扩大社会保障的覆盖面
积极推进社会保障制度的改革，扩大保障的覆盖面，解除劳动者的后顾之忧，避免在劳动者中形成特权阶层，为劳动者的自由流动创造一个良好的外部环境。这主要包括两个方面的内容：
一是扩大社会保障覆盖的人员，降低社会保障身份门槛，把各种所有制企业、各个行业以及各种就业形式的劳动者都吸纳到社会保障体系之中，特别是应该将非正规就业人员纳入基本社会保障范围，使其享有社会保障待遇，以利于他们相互流动。虽然扩大社会保障覆盖面有实行的现实困难，受到财政负担、实施成本和收益者负担能力弱等的限制，但仍应尽量扩大社会保障的覆盖面。
二是扩大社会保障涵盖的内容。例如，针对煤矿、建筑业等工伤事故频发的行业，必须强制推行工伤保险，以实现工人、雇主和国家三方共赢。从2004年开始，黑龙江省在高危的煤矿业内推行工伤保险，由煤矿经营者为矿工按月交纳工伤保险费，一旦发生事故，受伤矿工所需的费用由工伤基金承担。
此外，要尽快建立完善毕业生就业保障制度，为高校毕业生提供就业援助，为暂时未就业的毕业生提供社会救助，以保证毕业生的基本生活需要，从而促进就业。
(二)加强社会保障制度的灵活性
首先，要研究制定一套适应新形式的培训、就业、劳动关系和社会保障的政策法规，使得合同期限、合同形式、人员流动和社会保险等方面的政策更加灵活，以适应新的就业形式的需要。例如，如果社会保障是“可携带的”，即养老保险可由国有部门带到非国有部门，就可缓解国有部门的就业压力，促使一部分劳动力转向非国有部门就业。
其次，建立和完善适合灵活就业人员参加的社会保障制度。如制定差别化费率，对于中低层群体，应实行低费率、低基数缴费的方式，灵活社会保险的人口；另外，根据工作特点和收入的实际情况。建立灵活就业人员社会保险费补助制度，对于那些由于非主观因素造成的岗位收入偏低而本人又没有其他再就业能力的弹性就业人员给予适当的社会保险费补助。
再次，针对不同的就业类型，应出台不同的社会保障制度。而不是“一刀切”。以非正规就业为例，从客观需要看。灵活就业者要求更为迫切的社会保障待遇可能依次是：工伤、医疗、失业，最后才是养老。但有关部门的工作重点却首先是养老、医疗，而后才涉及工伤、失业，对女工生育等项目极少提及。所以针对非正规就业的特点，可以制定一种简易的社保险种，缴费标准可以低些，包括工伤保险、大病医疗、养老保险等。简单易行和低保费不但可以使非正规就业者更加易于接受，而且手续更简便，也易于管理。
(三)促进社会保障制度的区域协调
解决就业问题最有效的手段之一是保证劳动力资源的流动性，通过市场的作用把劳动力配置到需求高的省市。在这一流动过程中，能否携带原有的社会保障账户一起流动就成为一个重要问题。这需要社会保障制度的区域协调。为此，应尽快在全国范围内启动社会保障个人账户工程，创建全国统一的社会保险信息平台，以满足劳动力频繁流动的需要。这些个人账户基金一般不要与城市居民社会保障体系的基金统筹使用，一旦发生工作变换，需要流动时，其个人账户应该随其一起流动，带到另外的城市。通过社会保障制度的区域协调，能够促进劳动力在不同地区的有效流动，提高劳动力资源的配置效率。
(四)负担社会保障中的历史成本
由于原有经济体制的限制，以国有经济为主的黑龙江省应对国有企业职工的历史欠账问题成为其转变就业身份的一大障碍，对于这一问题，政府应负担起这部分历史成本，减轻企业和劳动力的包袱，促进劳动力的有效流动。由政府负担社会保障中的历史成本对于社会保障资金的筹集作用更大。以养老保险为例，由于原有养老保险体系中的主要受益者是国有企业职工，私企由于职工年纪较轻，所需保障支出较少，付费的积极性不高，使得“现收现付”制度运行较为吃力，如果由政府负担起原有国有企业职工的养老保险责任，那么，就给非国有部门一个信号：政府对非国有企业或职工交纳保险费后应享有的权利做出制度化的有效保证，这样更能增加其参保的积极性。截至2005年末，中央财政共补助黑龙江省由于“做实”个人账户所产生的养老保险资金缺口21亿元；到2007年8月底，我省地方财政共投入资金7.64亿元。再如，黑龙江省通过社保试点工作，使158.75万人完成了国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险的并轨，人均经济补偿金8394.79元。这些都是政府承担起历史成本的有效作为，对促进黑龙江社会保障制度的发展和解决劳动力就业问题意义重大。
(五)保持社会保障制度的稳定性
建立和完善新型社会保障制度，是一项大工程。这是要延续很多年的事情，而且是不断改革的过程，永远都不可能完结。因此，需要用长期的眼光、发展的眼光看待这一问题，不要太急。但是，每一个时期有不同的重点，可以分轻重缓急、分步推进。社会保障体系建设要有一个相当长的时间和过程，所以社会保障的政策要保持相对稳定，不能轻易地进行大幅度的调整。如果调整幅度太大太快，会对所有参保群体心理上产生波动和影响，甚至会导致社会剧烈振荡。社会保障制度改革一定要满足其对时间的弹性要求，保持社会保障政策的稳定性、继承性和连续性。
[责任编辑 杜 娟]
关键词：就业；社会保障；制度
中图分类号：F042.2 文献标志码：A 文章编号：1673－291X(2008)03－0108－03
社会保障与就业关系密切，“社会保障税和社会保障救济金能够影响劳动者个人的劳动功绩决策”。对于作为人口大国的中国而言，要解决就业问题，必然不能忽视社会保障在其中的作用。
一、就业与社会保障的一般关系分析
阿马蒂亚·森(2002)认为，社会福利水平的提高来自个人能力的培养，在设计最低生活保障制度时，不仅要解决贫困阶层的基本生活，更重要的是“赋能”，即以教育、培训等形式赋予他们发展的机会。联合国也倡导“发展型社会福利”的新理念。由这些论述，我们可以看出，社会保障与就业的互动主要表现在：
(一)社会保障有利于劳动力素质的提高
从整个经济发展的角度看，健全的社会保障将给劳动力提供基本的教育、培训与卫生医疗保健等，保证劳动的高效率和技术创新，并促进劳动力资源素质的提升。劳动者素质的提高是就业的有力保证之一，特别是对低收入者来说，社会保障可以给其提供最低生活保障和接受医疗、教育的权利，从而提高劳动者素质，减少结构性失业，也减少失业人员再就业障碍。
(二)健全的社会保障体系有利于劳动力的流动与优化配置
普遍而完善的社会保障制度一般覆盖面较广，可以保障劳动力的基本生活，减少了劳动力流动的风险，对劳动力的生产与再生产起到重要作用，在一定程度上促进劳动力的流动，有利于劳动力市场的形成。劳动力的流动有利于劳动力实现与生产资料的最佳结合，使劳动效率提高，劳动力资源得到最充分的利用，从而提高就业水平，有效解决摩擦性失业和结构性失业，为劳动者和就业岗位的合理结合创造条件。完善的社会保障制度鼓励人们积极参与市场竞争，最大限度发挥个人的能力与才智。因为失业了也有基本保障，还有再次参与市场竞争的平等机会，因此提高了就业质量和效率。
(三)就业是社会保障存在的基础
一方面，社会保障资金来源于就业的劳动收入，社会保障水平的高低，社会保障所能负担的保障人口，都最终取决于劳动就业收入的多少。甚至社会保障能否存在下去也取决于就业。只有就业缴费，才有可能维持社会保障的正常运转，如果没有从根本上解决就业，参保的人越来越少，缴费的人越来越少，而享受的人越来越多，社会保障最终难以支撑。另一方面，就业水平提高减轻社会保障压力。由于一个社会在一定时期内劳动力人口是相对固定的，增加就业人口则意味着社会保障受付人口的减少，从而减轻社会保障支付压力。这一点在失业保障中表现的最为明显，就业水平的提高，就业机会的增加，必然带来失业人口的减少。但是就业机会的增加和就业待遇的提高也往往带来部分不再劳动的人口进入劳动力人口，使劳动力供给增加，对现有的失业人员有一定的挤出效应。使得失业人员减少的幅度小于就业机会增长的幅度。但总体来说，就业水平的提高将会减轻社会保障压力。
二、黑龙江省就业现状
(一)下岗职工再就业难度仍然很大
黑龙江省的再就业工作取得了较为突出的成绩，近年来，黑龙江省下岗失业人员感受着再就业优惠政策的“阳光普照”，从2002～2007年，已有250余万人实现了再就业。但由于基数较大，黑龙江省的再就业工作难度仍然很大。根据劳动与社会保障部的统计，从1997～2002年底，黑龙江国有企业累计下岗职工人数为320万人，截至2002年底，黑龙江仍有不在岗职工158.2万人。在深化改革和结构调整以及老工业基地改造过程中，还会有一部分富余人员，预计黑龙江省100多户拟破产的企业将涉及职工23万多人，实施老工业基地的调整改造还会产生新的裁员，进一步增大全省就业和再就业的压力，保守估计企业还有60多万富余人员。
(二)农村大量的剩余劳动力亟待转移
目前，黑龙江省已转移了134万农村劳动力，其中有34万人融入黑龙江省各大城市，有98万人到外省市就业。虽然人口总数略有下降，从业人数有所上升，但仍有富余劳动力300多万。这直接影响着黑龙江省农民整体收入水平的提高，也影响着黑龙江省地方经济快速、健康发展。
(三)新增劳动力就业困难
黑龙江省每年新增劳动力达20万人，而全省新增就业岗位只有27万个。在新增加的劳动力资源中，大学生就业难度加大，2004年全省大中专毕业生11.4万人，与用人单位签约的只有73.3％，仍有3万人没有找到就业岗位；高中毕业生及复转军人等寻找工作更是难上加难。
(四)本省劳动力资源利用不足与外省劳动力大量流入并存
根据全国第一次经济普查公报，2004年黑龙江第二、第三产业从业人员中具有研究生学历人员、大学本科学历人员、大专学历人员所占比例高于全国平均水平(0.7:8:15.7)，省为0.7:10.8:20。黑龙江省具有技术职称的人员中，高级职称所占比重高于全国平均水平(9.5％)，为12.2％。但是人力资本利用效率却较低。这表现在两个方面：一方面，老工业基地拥有熟练的产业工人队伍，但由于重化工业产业发展的限制，使得这一部分熟练工人没有发挥作用，利用效率较低；另一方面，老工业基地地区培养了大批的人力资本，但没能留住这部分人力资本为本地区经济发展服务，从而使得人力资本投资的收益较低。“一种错置的资源就无异于配置是一种低效率的资源”，而且，“处于闲置状态时，人力资本便会退化”。与此同时，山海关以南，如安徽、河南等各省的文盲、普通教育人口大量流入黑龙江省的城镇就业，不仅挤占了黑龙江省农村剩余劳动力就业的岗位，也增加了黑龙江省劳动力就业的压力。
(五)非正规就业发展不快
非正规就业在应对我国日趋严重的就业问题中，发挥着越来越重要的作用，尤其是成为就业弱势群体的主要就业渠道。而黑龙江省非正规就业发展不足，表现在：
一方面，第三产业发展不足。我省第三产业增加值占GDP的比重为29.4％，北京市、上海市、浙江省、广东省等发达省市均比我省高出十几个百分点。从三次产业就业结构看，2003年，黑龙江省第三产业从业人数占全部从业人数的比重为29.3％，在全国位居第19位，低于吉林省和辽宁省6个百分点左右。
另一方面，私营经济发展缓慢。2003年，城镇私营企业和个体就业人数为173.4万，占城镇全部从业人员的比重仅为 24.2％。与发达省市比较，黑龙江省私营个体经济的发展明显落后，私营企业规模偏小，总体实力弱，集约化程度低。
从这两方面看，非正规就业对提高黑龙江省就业所起作用还不足。黑龙江省城镇就业人员中，私营企业从业人员40.5万人，仅占城镇就业人员总数的5.6％，仍有很大的发展空间。
三、就业问题的社会保障成因
(一)社会保障制度的所有制分割影响了劳动力就业
社会保障制度的所有制分割主要是指不同所有制企业参与社会保障的情况存在的差别，严重阻碍劳动力在各不同所有制企业之间的流动，赵耀辉把这称为“粘连现象”。一般表现在国有经济部门和企事业单位的社会保障制度较为健全，而非国有经济部门参加社会保障的积极性不高，导致社会保障的多元分割。在多元性社会保障条件下，有全面而高水平保障的部门会对劳动力具有强烈的吸引力，劳动力自动流入该部门，流向这个部门的劳动力人口就会大量过剩。政府只能采取行政手段限制该部门的劳动力需求，使该部门的工作成为稀缺资源，这就造成了该部门内部的劳动力宁愿处于实际的失业、半失业状态也不愿流出，外部的劳动力难以进入。与此同时，其他部门大量的工作岗位，却难以吸引劳动力进入。从而极大限制了劳动力的合理流动，造成了劳动力资源配置的低效率。
(二)社会保障制度的区域分割阻碍了劳动力的流动
我国尚未建立起一套完善的、全国统一的社会保障制度，社保资金的统筹层次低，社会保险费的征缴和发放等各项具体措施还是由各地方政府根据实际情况制定，没能达到统收统支的水平，各地的社保水平存在不公平的状况。这对劳动力的流动非常不利，也阻碍了劳动力资源的有效配置。
(三)社会保障中的城乡分割阻碍了劳动力的就业选择
对于农村地区而言，医疗、养老保险制度的缺失，一方面使大量丧失劳动能力的人及其家庭陷入贫困，并有一部分脱贫人口因此返贫，违背社会主义国家目标；另一方面使农村劳动力没有稳定的收支预期，引发进城打工潮，增加城市就业压力。进城农民工与在乡农民的社会保障丧失是导致城乡劳动力市场分割的最大障碍。2004年开始出现的“民工荒”，是农民工对没有社会保障的低于市场工资水平企业的一种抛弃或反抗的现象，反映出他们对社会保障的强烈追求。
(四)社会保障历史欠账影响了劳动力就业
这主要是针对国有企业下岗再就业职工而言的，主要包括两部分：一是历史遗留的社会保险账户“空账”问题，国有缴费企业减少，现有缴费企业缴费比率由原来的平均25.4％降至22％，160.5万职工并轨后有58.8万人无力参保。二是一次性补偿的资金来源问题。其中“空账”问题还可以通过“现收现支”的措施拖延一段时间，而解决一次性补偿的资金来源问题已经迫在眉睫。再如，拖欠的职工医药费已经成为阻滞职工身份转换的具体难点。此外，“大集体”职工的社会保险缴费年限及职工与企业解除劳动关系的补偿问题。由于历史性及体制性原因，一些大中型国有企业中有相当一部分“大集体”身份的职工，这部分职工下岗或与企业解除劳动关系时不能享受进“再就业服务中心”、工龄折抵社保缴费年限及一次性工龄补偿等待遇，阻滞了企业下岗分流、减员增效的进程。
四、改革社会保障制度，实现社会保障与就业的良性互动
(一)扩大社会保障的覆盖面
积极推进社会保障制度的改革，扩大保障的覆盖面，解除劳动者的后顾之忧，避免在劳动者中形成特权阶层，为劳动者的自由流动创造一个良好的外部环境。这主要包括两个方面的内容：
一是扩大社会保障覆盖的人员，降低社会保障身份门槛，把各种所有制企业、各个行业以及各种就业形式的劳动者都吸纳到社会保障体系之中，特别是应该将非正规就业人员纳入基本社会保障范围，使其享有社会保障待遇，以利于他们相互流动。虽然扩大社会保障覆盖面有实行的现实困难，受到财政负担、实施成本和收益者负担能力弱等的限制，但仍应尽量扩大社会保障的覆盖面。
二是扩大社会保障涵盖的内容。例如，针对煤矿、建筑业等工伤事故频发的行业，必须强制推行工伤保险，以实现工人、雇主和国家三方共赢。从2004年开始，黑龙江省在高危的煤矿业内推行工伤保险，由煤矿经营者为矿工按月交纳工伤保险费，一旦发生事故，受伤矿工所需的费用由工伤基金承担。
此外，要尽快建立完善毕业生就业保障制度，为高校毕业生提供就业援助，为暂时未就业的毕业生提供社会救助，以保证毕业生的基本生活需要，从而促进就业。
(二)加强社会保障制度的灵活性
首先，要研究制定一套适应新形式的培训、就业、劳动关系和社会保障的政策法规，使得合同期限、合同形式、人员流动和社会保险等方面的政策更加灵活，以适应新的就业形式的需要。例如，如果社会保障是“可携带的”，即养老保险可由国有部门带到非国有部门，就可缓解国有部门的就业压力，促使一部分劳动力转向非国有部门就业。
其次，建立和完善适合灵活就业人员参加的社会保障制度。如制定差别化费率，对于中低层群体，应实行低费率、低基数缴费的方式，灵活社会保险的人口；另外，根据工作特点和收入的实际情况。建立灵活就业人员社会保险费补助制度，对于那些由于非主观因素造成的岗位收入偏低而本人又没有其他再就业能力的弹性就业人员给予适当的社会保险费补助。
再次，针对不同的就业类型，应出台不同的社会保障制度。而不是“一刀切”。以非正规就业为例，从客观需要看。灵活就业者要求更为迫切的社会保障待遇可能依次是：工伤、医疗、失业，最后才是养老。但有关部门的工作重点却首先是养老、医疗，而后才涉及工伤、失业，对女工生育等项目极少提及。所以针对非正规就业的特点，可以制定一种简易的社保险种，缴费标准可以低些，包括工伤保险、大病医疗、养老保险等。简单易行和低保费不但可以使非正规就业者更加易于接受，而且手续更简便，也易于管理。
(三)促进社会保障制度的区域协调
解决就业问题最有效的手段之一是保证劳动力资源的流动性，通过市场的作用把劳动力配置到需求高的省市。在这一流动过程中，能否携带原有的社会保障账户一起流动就成为一个重要问题。这需要社会保障制度的区域协调。为此，应尽快在全国范围内启动社会保障个人账户工程，创建全国统一的社会保险信息平台，以满足劳动力频繁流动的需要。这些个人账户基金一般不要与城市居民社会保障体系的基金统筹使用，一旦发生工作变换，需要流动时，其个人账户应该随其一起流动，带到另外的城市。通过社会保障制度的区域协调，能够促进劳动力在不同地区的有效流动，提高劳动力资源的配置效率。
(四)负担社会保障中的历史成本
由于原有经济体制的限制，以国有经济为主的黑龙江省应对国有企业职工的历史欠账问题成为其转变就业身份的一大障碍，对于这一问题，政府应负担起这部分历史成本，减轻企业和劳动力的包袱，促进劳动力的有效流动。由政府负担社会保障中的历史成本对于社会保障资金的筹集作用更大。以养老保险为例，由于原有养老保险体系中的主要受益者是国有企业职工，私企由于职工年纪较轻，所需保障支出较少，付费的积极性不高，使得“现收现付”制度运行较为吃力，如果由政府负担起原有国有企业职工的养老保险责任，那么，就给非国有部门一个信号：政府对非国有企业或职工交纳保险费后应享有的权利做出制度化的有效保证，这样更能增加其参保的积极性。截至2005年末，中央财政共补助黑龙江省由于“做实”个人账户所产生的养老保险资金缺口21亿元；到2007年8月底，我省地方财政共投入资金7.64亿元。再如，黑龙江省通过社保试点工作，使158.75万人完成了国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险的并轨，人均经济补偿金8394.79元。这些都是政府承担起历史成本的有效作为，对促进黑龙江社会保障制度的发展和解决劳动力就业问题意义重大。
(五)保持社会保障制度的稳定性
建立和完善新型社会保障制度，是一项大工程。这是要延续很多年的事情，而且是不断改革的过程，永远都不可能完结。因此，需要用长期的眼光、发展的眼光看待这一问题，不要太急。但是，每一个时期有不同的重点，可以分轻重缓急、分步推进。社会保障体系建设要有一个相当长的时间和过程，所以社会保障的政策要保持相对稳定，不能轻易地进行大幅度的调整。如果调整幅度太大太快，会对所有参保群体心理上产生波动和影响，甚至会导致社会剧烈振荡。社会保障制度改革一定要满足其对时间的弹性要求，保持社会保障政策的稳定性、继承性和连续性。
[责任编辑 杜 娟]