论文部分内容阅读
审查批捕工作是检察机关开展法律监督的一项重要工作，不（予）批捕则是缓解高羁押率和捕后判非实刑比率的重要手段，但同时也极易引发当事人涉检上访、引起侦查机关对立。以笔者所在的辽宁省朝阳县人民检察院为例，侦查监督部门在2009至2011年共不（予）批捕犯罪嫌疑人119件208人，不捕率较前三年提高了近一倍。如何保证不捕案件质量，做到法律效果和社会效果兼收，成为检察机关尤其是侦查监督部门的一个重要课题。
一、不捕率迅速提升的原因
1、刑事司法改革的需求。在实践中,构罪即捕一度被广泛运用,而取保候审和监视居住等非羁押强制措施基本被搁置；同时,又没有建立独立的羁押必要性审查机制,导致可能不被逮捕的人蒙受羁押之苦,大量国家司法资源被浪费。这即是造成监所高羁押率的主要原因。为改变这一现状，最高检出台了一系列工作措施和意见，其中建立逮捕必要性审查机制就与此直接相关，现在检察机关已经基本做到了“能不捕的坚决不捕”。
2、公安机关和检察机关对逮捕条件的理解和掌握不一致。公安机关站在严厉打击犯罪的立场，认为只要有证据证明犯罪嫌疑人实施了犯罪行为，就应当提请批准逮捕，证据的缺欠可以批捕后再补充查证；检察机关则提前到批捕环节就按照“能捕、能诉、能判”的条件严格把关，对证据残缺或相互矛盾的案件，一般均做出不予批准逮捕、补充侦查后重新报捕的决定。
3、公安机关单纯以办案数量考核，导致报捕案件质量不高。如公安局对各大队、所、科下达了具体的办理刑事案件任务，尤其是笔者所在的朝阳县公安局，自去年以来将部分刑事案件交由基层派出所办理，导致报捕案件质量低下，无法达到批捕标准，只能指导其补充侦查后重新报捕。
4、公安机关为了缓解上访压力或推脱责任。极个别案件公安机关侦查后明知不构成犯罪或达不到批捕条件，但迫于来自社会各方面的压力，故意将案件向检察机关报捕，日后拿着检察机关的不捕决定和不捕说理向当事人交待，以此做挡箭牌。
5、检察机关内部原因。迫于内部严格的考核，检察机关侦查监督部门害怕办错案赔偿，更害怕办错案一票否决，对逮捕条件掌握得过严，对没有定罪把握的案件宁可先延期不捕，也不愿冒险批捕让自己没有退路。
二、保证不捕案件质量的几点建议
1、建立“四位一体”会审机制，严格审核，准确认定案件事实
所谓“四位一体”就是承办人、部门负责人、主管检察长、案件质量管理部门负责人对每个不（予）捕案卷都要进行实体审查，只有意见一致，才能对案件做出最终处理决定，否则案件必须经检委会研究后才能做出决定，只是“各位”的侧重点稍有区别而已。具体做法是：承办人、部门负责人拟做（予）决定后，案件质量管理科承办人、主管检察长均需各自阅卷后再交换意见，实现四重独立实体审查，然后会审，如意见一致，则提请检察长（或检委会）最终决定。其中案件承办人工作要做细做精，要对证据材料、法律文书进行全面细致审查，认真分析侦查机关认定事实、适用法律方面的依据，重点审查侦查机关认定犯罪事实的证据的合法性和证明力，准确把握证据间的逻辑关系，全面分析无逮捕必要性理由，形成案件审查报告。部门负责人听取承办人不（予）捕意见后，如果同意，则在阅卷时重点复核相关证据。确定后交案件质量管理部门，待其承办人阅卷后交换意见，一致则提请主管检察长决定。任何一环发现的问题和不同意见都要在开会研究时加以落实。
部门负责人、主管检察长则重点坚持“三审查”：对主要证据进行全面审查，对不稳定的证据进行重点审查，对不捕依据进行书面审查。案件质量管理人员则对案件质量进行重点复核，确保案件在提交检察长或检委会决定前使每一起不（予）捕案件提交有理、有据、有效。
2、建立三部门常规联动机制，严格审查、决定、执行程序
三部门常规联动即不（予）捕案件除侦查监督部门外，案件质量管理部门、检察委员会办公室也对此类案件实行常规动态管理、实体审查、参与决策。具体来说就是侦查监督部门承办人、部门负责人拟决定某案不（予）捕前，先召开部门会议讨论，听取与会人员各方面意见、建议，集思广益，侦查监督部门决定不（予）捕后提交案件质量管理部门，待案件质量管理部门讨论决定并同意后，两部门交换意见，一致则提交检察长，最后由检察长决定或召开检委会研究决定。
笔者所在的朝阳县检察院不（予）捕案件能保证质量一个重要原因在于：一个案件自拟不（予）捕时起，质量管理部门就一直参与其中并负责审查工作，其以质量为核心的组织、协调工作，调动、集结了本院一切可以动用的检察力量和院外辅助力量（如咨询法律专家、检察系统业务精英），使不（予）捕案件始终处于高效高质量的监督之中。最终，每个不（予）捕案件都要过五关（承办人、部门负责人、主管检察长、案件质量管理部门负责人、检察长）三口（侦查监督部门、案件质量管理部门、检委会），层层把关，处处制约，上下联动，部门协调，形成大办案格局，高质量由此得到了可靠保证。
3、建立高质量的告知、说理机制，做到释法、说理明晰
（1）对公安机关书面说理，加强沟通、协调，求得认同。
检察机关对提请批准逮捕案件做出不批准逮捕决定往往只制作不批准逮捕决定书送达公安机关，即或对不批准逮捕案件的理由进行说明，也只是向公安机关及侦查人员通过口头简单地说明检察机关做出不批准逮捕决定认定的事实及适用的法律，并不借助于充足、完善的理由来支撑自己的司法处断决定结论，不与侦查人员交换意见，一方面表现出了对公安机关刑事侦查行为不够尊重，很容易使侦查人员缺乏认同感，直至产生误解甚至反感；另一方面也不利于公安机关及其侦查人员有针对性地对案件进行补充侦查，同时也容易因产生争议而进入复议复核。
笔者建议通过两个坚持有效解决这一问题：一是坚持不捕前的告知制度，就是在对案件决定不（予）捕前先将不捕的意向、证据情况及法律依据告知公安机关，对公安机关提出不同意见的案件及时地予以沟通，对存在的分歧本着更有利于增加和谐因素的原则进行商定，取得认同，进而对案件做出客观、公正的处理。如笔者曾办理的一起故意毁坏公私财物案，在审查批捕阶段时，被害人与犯罪嫌疑人进行了刑事和解，当检察机关将拟不予批捕的意见告知公安机关时，公安机关却提出了不同的意见，理由是犯罪嫌疑人还有共同盗窃犯罪事实没有查清，有对其继续羁押侦查的必要。这表明，该犯罪嫌疑人是有社会危险性的，因此不符合不（予）捕条件。基于这一情况，遂依法批捕了犯罪嫌疑人，从而避免了一起瑕疵案件的发生。 二是坚持书面说理制度：给公安机关的说理主要从以下四个方面进行分析说明：一是从犯罪构成的四个要件进行分析；二是从证据锁链进行分析论证；三是从法律依据上进行分析；四是从有无逮捕必要性上分析。如需补充侦查，则同时列出详细的补充侦查提纲连同不批准逮捕案件的理由分别用书面说明（需经部门负责人、主管检察长审批并加盖单位公章）的形式告知公安机关。现在公安机关侦查人员在收不（予）捕卷时查阅不捕理由书和补充侦查书已成习惯。
（2）对被害人（单位）进行说理，化解矛盾，消除误解。
过去，检察机关做出不（予）捕决定，被害人往往在犯罪嫌疑人被释放后才知晓，这会使被害人（单位）不明究里而产生心理阴影，虽然在法律规定上检察机关并没有义务向案件当事人特别是被害人说明不批准逮捕的理由，但由于在建构和谐社会进程中应尽力满足社会公众的司法需求，在这种客观情势的影响下检察机关有必要向案件当事人予以说明，进而尽可能避免因此酿发案件当事人涉法信访。
具体做法是：不（予）捕决定前询问被害人（单位）意见，在被害人（单位）不服检察机关做出的不批准逮捕决定时，则需承办检察官当面向被害人（单位）说明检察机关的不批准逮捕理由，耐心解释，化解疑惑，消除被害人（单位）对逮捕工作的误解，增加不批准逮捕案件的透明度，以达到止诉、止访的目的。
对法律知识比较欠缺的被害人（单位），承办检察官则除了法律知识外，更强调情、理的讲解，将法律知识通俗人情化。“法律并不是效力最高的控制工具，说服性的控制工具，如暗示、模仿、批评、报酬、赞许、反应等，往往比法律具有更高的功效。” 通过引入民俗、宗教、人情、常理等社会学和心理学方法，使其跳出自我封闭、局限的心理空间，从更为宽泛和理性的角度来审视自身的行为或利益，从而能够更好地干预和疏导被害人心理。最终达到对检察机关处理决定的法律认同和情感认同。
（3）对犯罪嫌疑人劝戒、说理，明确司法程序，服从法律裁决
有的犯罪嫌疑人以为不（予）批捕就是检察机关认为自己的行为不构成犯罪，已经案结事了。更有甚者被公安机关取保候审释放后可能择机打击报复证人、举报人等。笔者建议应从三方面做好不（予）捕犯罪嫌疑人说理工作，一是对有不（予）捕可能性的犯罪嫌疑人，在提审时即做好相关说理、说法工作，二是确定重点犯罪嫌疑人，对有一定社会危险性，但因案件需要补充侦查才能查清案件事实的犯罪嫌疑人，办案人员在说理时注重对其进行劝戒、训戒，讲明不（予）批捕并不等于结案，其要履行相应的法律义务，配合侦查，否则要承担相应的法律责任。三是加强对侦查机关和执行机关的监督，即时询问不（予）捕案件进展情况和不（予）捕犯罪嫌疑人动态。对已经符合批捕条件且有逮捕必要的犯罪嫌疑人及时监督公安机关提请批捕，体现法律威严。
4、建立实现自我监督机制，完善不捕案件质量评价体系建设
检察机关要和信访部门建立定期沟通制度，及时了解不（予）捕案件是否有涉检上访信息，对与侦查监督工作有关的问题及时派员依法做出合理答复；对公安机关有复议、复核苗头的案件，要及时和公安机关办案人员沟通，就意见相左之处开展释法说理协调工作，必要时对本院审查提审等办案经过、处理意见做出详细说明。对公安机关补查后重报案件，在完成审查批捕工作的同时，重点审查其补充侦查提纲项目完成情况，检验前次不（予）捕决定的质量。
总之，随着司法改革尤其是侦查监督司法改革的深入，既是和国际接轨也是国情所需，不捕案件会越来越多，侦查监督部门面对的法律、社会、政治压力将越来越大。积极探索有效方法，提高此类案件质量，适应司法新形势新政策，全面提高侦查监督工作能力，将是摆在每一位侦查监督检察官也是检察机关面前的艰巨任务。
（作者通讯地址：辽宁省朝阳县检察院，辽宁 朝阳 122000）
一、不捕率迅速提升的原因
1、刑事司法改革的需求。在实践中,构罪即捕一度被广泛运用,而取保候审和监视居住等非羁押强制措施基本被搁置；同时,又没有建立独立的羁押必要性审查机制,导致可能不被逮捕的人蒙受羁押之苦,大量国家司法资源被浪费。这即是造成监所高羁押率的主要原因。为改变这一现状，最高检出台了一系列工作措施和意见，其中建立逮捕必要性审查机制就与此直接相关，现在检察机关已经基本做到了“能不捕的坚决不捕”。
2、公安机关和检察机关对逮捕条件的理解和掌握不一致。公安机关站在严厉打击犯罪的立场，认为只要有证据证明犯罪嫌疑人实施了犯罪行为，就应当提请批准逮捕，证据的缺欠可以批捕后再补充查证；检察机关则提前到批捕环节就按照“能捕、能诉、能判”的条件严格把关，对证据残缺或相互矛盾的案件，一般均做出不予批准逮捕、补充侦查后重新报捕的决定。
3、公安机关单纯以办案数量考核，导致报捕案件质量不高。如公安局对各大队、所、科下达了具体的办理刑事案件任务，尤其是笔者所在的朝阳县公安局，自去年以来将部分刑事案件交由基层派出所办理，导致报捕案件质量低下，无法达到批捕标准，只能指导其补充侦查后重新报捕。
4、公安机关为了缓解上访压力或推脱责任。极个别案件公安机关侦查后明知不构成犯罪或达不到批捕条件，但迫于来自社会各方面的压力，故意将案件向检察机关报捕，日后拿着检察机关的不捕决定和不捕说理向当事人交待，以此做挡箭牌。
5、检察机关内部原因。迫于内部严格的考核，检察机关侦查监督部门害怕办错案赔偿，更害怕办错案一票否决，对逮捕条件掌握得过严，对没有定罪把握的案件宁可先延期不捕，也不愿冒险批捕让自己没有退路。
二、保证不捕案件质量的几点建议
1、建立“四位一体”会审机制，严格审核，准确认定案件事实
所谓“四位一体”就是承办人、部门负责人、主管检察长、案件质量管理部门负责人对每个不（予）捕案卷都要进行实体审查，只有意见一致，才能对案件做出最终处理决定，否则案件必须经检委会研究后才能做出决定，只是“各位”的侧重点稍有区别而已。具体做法是：承办人、部门负责人拟做（予）决定后，案件质量管理科承办人、主管检察长均需各自阅卷后再交换意见，实现四重独立实体审查，然后会审，如意见一致，则提请检察长（或检委会）最终决定。其中案件承办人工作要做细做精，要对证据材料、法律文书进行全面细致审查，认真分析侦查机关认定事实、适用法律方面的依据，重点审查侦查机关认定犯罪事实的证据的合法性和证明力，准确把握证据间的逻辑关系，全面分析无逮捕必要性理由，形成案件审查报告。部门负责人听取承办人不（予）捕意见后，如果同意，则在阅卷时重点复核相关证据。确定后交案件质量管理部门，待其承办人阅卷后交换意见，一致则提请主管检察长决定。任何一环发现的问题和不同意见都要在开会研究时加以落实。
部门负责人、主管检察长则重点坚持“三审查”：对主要证据进行全面审查，对不稳定的证据进行重点审查，对不捕依据进行书面审查。案件质量管理人员则对案件质量进行重点复核，确保案件在提交检察长或检委会决定前使每一起不（予）捕案件提交有理、有据、有效。
2、建立三部门常规联动机制，严格审查、决定、执行程序
三部门常规联动即不（予）捕案件除侦查监督部门外，案件质量管理部门、检察委员会办公室也对此类案件实行常规动态管理、实体审查、参与决策。具体来说就是侦查监督部门承办人、部门负责人拟决定某案不（予）捕前，先召开部门会议讨论，听取与会人员各方面意见、建议，集思广益，侦查监督部门决定不（予）捕后提交案件质量管理部门，待案件质量管理部门讨论决定并同意后，两部门交换意见，一致则提交检察长，最后由检察长决定或召开检委会研究决定。
笔者所在的朝阳县检察院不（予）捕案件能保证质量一个重要原因在于：一个案件自拟不（予）捕时起，质量管理部门就一直参与其中并负责审查工作，其以质量为核心的组织、协调工作，调动、集结了本院一切可以动用的检察力量和院外辅助力量（如咨询法律专家、检察系统业务精英），使不（予）捕案件始终处于高效高质量的监督之中。最终，每个不（予）捕案件都要过五关（承办人、部门负责人、主管检察长、案件质量管理部门负责人、检察长）三口（侦查监督部门、案件质量管理部门、检委会），层层把关，处处制约，上下联动，部门协调，形成大办案格局，高质量由此得到了可靠保证。
3、建立高质量的告知、说理机制，做到释法、说理明晰
（1）对公安机关书面说理，加强沟通、协调，求得认同。
检察机关对提请批准逮捕案件做出不批准逮捕决定往往只制作不批准逮捕决定书送达公安机关，即或对不批准逮捕案件的理由进行说明，也只是向公安机关及侦查人员通过口头简单地说明检察机关做出不批准逮捕决定认定的事实及适用的法律，并不借助于充足、完善的理由来支撑自己的司法处断决定结论，不与侦查人员交换意见，一方面表现出了对公安机关刑事侦查行为不够尊重，很容易使侦查人员缺乏认同感，直至产生误解甚至反感；另一方面也不利于公安机关及其侦查人员有针对性地对案件进行补充侦查，同时也容易因产生争议而进入复议复核。
笔者建议通过两个坚持有效解决这一问题：一是坚持不捕前的告知制度，就是在对案件决定不（予）捕前先将不捕的意向、证据情况及法律依据告知公安机关，对公安机关提出不同意见的案件及时地予以沟通，对存在的分歧本着更有利于增加和谐因素的原则进行商定，取得认同，进而对案件做出客观、公正的处理。如笔者曾办理的一起故意毁坏公私财物案，在审查批捕阶段时，被害人与犯罪嫌疑人进行了刑事和解，当检察机关将拟不予批捕的意见告知公安机关时，公安机关却提出了不同的意见，理由是犯罪嫌疑人还有共同盗窃犯罪事实没有查清，有对其继续羁押侦查的必要。这表明，该犯罪嫌疑人是有社会危险性的，因此不符合不（予）捕条件。基于这一情况，遂依法批捕了犯罪嫌疑人，从而避免了一起瑕疵案件的发生。 二是坚持书面说理制度：给公安机关的说理主要从以下四个方面进行分析说明：一是从犯罪构成的四个要件进行分析；二是从证据锁链进行分析论证；三是从法律依据上进行分析；四是从有无逮捕必要性上分析。如需补充侦查，则同时列出详细的补充侦查提纲连同不批准逮捕案件的理由分别用书面说明（需经部门负责人、主管检察长审批并加盖单位公章）的形式告知公安机关。现在公安机关侦查人员在收不（予）捕卷时查阅不捕理由书和补充侦查书已成习惯。
（2）对被害人（单位）进行说理，化解矛盾，消除误解。
过去，检察机关做出不（予）捕决定，被害人往往在犯罪嫌疑人被释放后才知晓，这会使被害人（单位）不明究里而产生心理阴影，虽然在法律规定上检察机关并没有义务向案件当事人特别是被害人说明不批准逮捕的理由，但由于在建构和谐社会进程中应尽力满足社会公众的司法需求，在这种客观情势的影响下检察机关有必要向案件当事人予以说明，进而尽可能避免因此酿发案件当事人涉法信访。
具体做法是：不（予）捕决定前询问被害人（单位）意见，在被害人（单位）不服检察机关做出的不批准逮捕决定时，则需承办检察官当面向被害人（单位）说明检察机关的不批准逮捕理由，耐心解释，化解疑惑，消除被害人（单位）对逮捕工作的误解，增加不批准逮捕案件的透明度，以达到止诉、止访的目的。
对法律知识比较欠缺的被害人（单位），承办检察官则除了法律知识外，更强调情、理的讲解，将法律知识通俗人情化。“法律并不是效力最高的控制工具，说服性的控制工具，如暗示、模仿、批评、报酬、赞许、反应等，往往比法律具有更高的功效。” 通过引入民俗、宗教、人情、常理等社会学和心理学方法，使其跳出自我封闭、局限的心理空间，从更为宽泛和理性的角度来审视自身的行为或利益，从而能够更好地干预和疏导被害人心理。最终达到对检察机关处理决定的法律认同和情感认同。
（3）对犯罪嫌疑人劝戒、说理，明确司法程序，服从法律裁决
有的犯罪嫌疑人以为不（予）批捕就是检察机关认为自己的行为不构成犯罪，已经案结事了。更有甚者被公安机关取保候审释放后可能择机打击报复证人、举报人等。笔者建议应从三方面做好不（予）捕犯罪嫌疑人说理工作，一是对有不（予）捕可能性的犯罪嫌疑人，在提审时即做好相关说理、说法工作，二是确定重点犯罪嫌疑人，对有一定社会危险性，但因案件需要补充侦查才能查清案件事实的犯罪嫌疑人，办案人员在说理时注重对其进行劝戒、训戒，讲明不（予）批捕并不等于结案，其要履行相应的法律义务，配合侦查，否则要承担相应的法律责任。三是加强对侦查机关和执行机关的监督，即时询问不（予）捕案件进展情况和不（予）捕犯罪嫌疑人动态。对已经符合批捕条件且有逮捕必要的犯罪嫌疑人及时监督公安机关提请批捕，体现法律威严。
4、建立实现自我监督机制，完善不捕案件质量评价体系建设
检察机关要和信访部门建立定期沟通制度，及时了解不（予）捕案件是否有涉检上访信息，对与侦查监督工作有关的问题及时派员依法做出合理答复；对公安机关有复议、复核苗头的案件，要及时和公安机关办案人员沟通，就意见相左之处开展释法说理协调工作，必要时对本院审查提审等办案经过、处理意见做出详细说明。对公安机关补查后重报案件，在完成审查批捕工作的同时，重点审查其补充侦查提纲项目完成情况，检验前次不（予）捕决定的质量。
总之，随着司法改革尤其是侦查监督司法改革的深入，既是和国际接轨也是国情所需，不捕案件会越来越多，侦查监督部门面对的法律、社会、政治压力将越来越大。积极探索有效方法，提高此类案件质量，适应司法新形势新政策，全面提高侦查监督工作能力，将是摆在每一位侦查监督检察官也是检察机关面前的艰巨任务。
（作者通讯地址：辽宁省朝阳县检察院，辽宁 朝阳 122000）