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前不久，国家发展改革委机关党校春季干部进修班学员就统筹区域协调发展有关问题赴内蒙古、吉林、黑龙江和云南四省区进行了调研。
一、四省区经济社会发展成就及存在的问题
“十五”前4年，四省区经济社会发展总体态势良好，经济总量继续扩大,经济增长均高于全国平均水平，呈现出加快发展的良好势头。主要表现：一是经济增长速度逐步加快。2001—2004年，内蒙古GDP年均增长14.5%，吉林年均增长10.3%，黑龙江年均增长10.4%，云南前3年GDP增长速度相对慢一些，2004年增长11.5%，超过当年全国平均增速。二是固定资产投资快速增长。2001—2004年，内蒙古固定资产投资增长年均增速达到44.4%，大大高于全国平均速度，吉林年均增速为18%，黑龙江年均增速为14.6%，云南年均增长16.4%，这三省增幅虽略低于全国平均水平，但与“九五”时期相比，均有较大提高。三是基础设施明显改善。基础设施投入显著增加，设施状况大为改善。“十五”前4年，吉林省与“九五”时期相比，全省运输路线总里程增加37%，全省二级以上公路增加65%。黑龙江省城市基础设施建设投入达到285亿元，超过“七五”至“九五”时期投入的总和。内蒙古新增铁路正线、旗县通油路工程、加固江河提防等方面成绩显著。2004年，云南省在“双百”重点建设项目、解决人畜饮水等取得明显成效。四是生态环境初步改善。“天保工程”、“退耕还林工程”、重点防护林建设工程等进展顺利，水土流失、江河污染和生态环境脆弱得到初步缓解。五是人民生活水平普遍提高。经济的快速增长，给人民生活带来了较大实惠。吉林“十五”前4年，城镇居民人均可支配收入年均增长13%，农民人均纯收入年均增长11.4%；2004年，内蒙古城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别增长13%和8.6%，黑龙江省分别增长8%和15.3%，云南省分别增长9.4%和6%。
（一）区域发展不协调，相关保障机制不健全
“十五”计划提出实施西部大开发战略，其目的是促进区域协调发展，缩小地区间发展差距。四省区曾编制过区域规划，也参加过不少区域合作，但这些规划大多没有得到有效实施，成效并不明显。主要原因是，没有处理好市场与政府间的关系，现有体制强化了“行政区经济”，使区域发展呈现出竞争为主、协调为辅的局面，这种现象在全国有一定的普遍性。
中央政府的主导作用没有充分发挥，也是区域协调发展滞后的一个重要因素。就云南来讲，南贵昆区域的合作开发，尽管战略很明确，有关部门也做出了很大努力，但由于缺乏国家有效的指导和综合协调，其结果是投入和政策资源分布过散，影响了开发的效果。
有些地方政府对区域协调发展缺乏全面正确理解，急于求成。把地区协调发展等同于缩小地区差距，把缩小地区差距等同于缩小国内生产总值的差距。无论是省级行政区，还是市县；无论是生态脆弱地区，还是其它不具备大规模开发条件的地区，都要在本辖区实现翻两番，实现赶超。各地区、各级行政区都很注重国内生产总值排名，省与省比、市与市比、县与县比，各级地方政府以GDP为中心，把加快工业发展、增大本地区的经济总量放在最优先的位置。这必然会强化不合理的行政区经济，加剧经济增长与资源短缺的矛盾，破坏生态环境，并助长了招商引资中的过度竞争、地区间的产业趋同和低水平重复建设。
（二）经济社会发展不协调
“十五”计划提出，政府配置资源的重点要逐步转向为全社会提供充足优质的公共产品和服务。但4年来，落实情况不够理想，经济增长与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题比较严重。主要反映在：经济快速增长并没有带来就业岗位的同比例增加，城乡失业压力加大；城乡、地区、不同收入群体之间的收入差距持续扩大；社会弱势群体的抗风险能力脆弱，社会保障体系覆盖面小、水平低；义务教育、基本医疗、公益性文化等公共服务发展滞后。
（三）资源开发与经济社会发展不协调
突出表现在西南水能资源的开发上，“功在国家，利在业主，苦在移民，难在政府”，结果往往与国家推进落后地区发展的初衷相悖。此问题在资源丰富而发展相对滞后的地区较为普遍，给这些地区经济可持续发展带来不利影响。
（四）“三农”问题仍然十分突出
一是传统农业特征明显，农业发展受自然和市场双重约束。一方面，农业基础设施薄弱，抗御自然灾害能力较低，基本上“靠天吃饭”；农业机械化水平和劳动生产率低，产业化程度不高。另一方面，农业产业循环能力差，受市场供求关系影响大。产品以初级产品和粗加工为主，附加值低，竞争力差。二是农民所享有的公共服务少，特别是农村的教育、文化、医疗卫生等与城市差别过大。三是农民收入低、剩余劳动力转移难，持续稳定增收的基础不牢固。
（五）政策上依然存在“一刀切”现象
调研中，地方政府对政策上存在的“一刀切”问题反映强烈。如西双版纳森林存活率和成材速度都远高于东北林区，但执行的却是一个政策。又如内蒙古反映，自治区成立50年以来，一直对鄂伦春、达斡尔、鄂温克3个少数民族施行相同的政策。此次国家制定“人口较少民族”政策时，没有考虑到政策的历史延续性，鄂温克族因人数超过界限，不能享受国家优惠政策，地方政府感到很难操作。此外，通县油路补贴标准“一刀切”，没有考虑地域的差异，高寒冻土地区项目难以保质保量完成。
（六）粗放型经济增长模式难以为继
四省区经济增长主要依靠自然资源的开发利用，建立在高投入、高消耗、高污染、低质量、低效益为特征的基础上。今后，继续依靠开发自然资源来实现经济快速增长的道路将越走越窄，资源开发成本上升，以资源开发和资源初级加工为基本特点的经济结构，会使四省区经济竞争力不足，在全国经济格局中处于劣势。
二、四省区对“十一五”期间经济社会发展的初步考虑
四省区按照国家的有关部署，对本地区“十一五”经济社会发展进行了认真的调查研究，在多方征求意见的基础上，初步形成了规划思路，主要有以下特点：
（一）注重地区经济的较快发展
“十五”期间，经济社会的较快发展为“十一五”打下了较好的基础。在“十一五”规划的初步考虑中，都期望本地区经济加快发展，普遍将地区经济增长目标定得较高。
（二）注重加快经济增长方式的转变
内蒙古提出以富民强区为主题，加快改革开放，调整经济结构，提高产业层次，加速工业化、城镇化、农牧业产业化进程，强化生态和基础设施建设，构筑我国重要的能源重化工业基地、绿色农畜产品生产加工基地和北方生态屏障；转变增长方式，发展循环经济，提高资源开发利用水平，建立节约型社会。吉林提出以加快发展为主题，以经济结构战略性调整为主线，加快转变经济增长方式，强化项目带动，着力做大做强工业，提高经济的整体素质和竞争力，基本完成振兴老工业基地的任务。黑龙江提出重振老工业基地雄风，完善市场机制，突出优势产业，增强经济实力，成为全国新的经济增长区域。云南省提出加快农村经济社会全面发展，促进主要农产品稳定增长，加大农业和农村经济结构调整，千方百计增加农民收入；加强农村基础设施建设和生态环境建设，进一步提高农业综合生产能力；推进农村城镇化进程，加大扶贫攻坚力度，基本消除农村绝对贫困人口。按照走新型工业化道路的要求，结合云南的比较优势，立足资源基础和产业基础，以市场为导向，突出增长方式转变，发展循环经济，推进工业结构升级。
（三）注重经济社会协调发展
四省区普遍重视本地区经济与社会的协调发展问题。一是提高人民生活水平和质量，促进城乡居民收入较快增长，扭转收入差距扩大的趋势；二是加强医疗卫生等公共服务体系建设，缩小城乡公共服务差距；三是努力扩大就业，健全社会保障体系，维护社会稳定；四是深化教育体制改革，鼓励民办教育，激发公办教育活力；五是遏制资源过度消耗，发展循环经济，保持良好的生态环境，增强可持续发展能力。
三、统筹区域协调发展的政策建议
（一）稳步推进西部大开发战略及东北等老工业基地振兴战略的实施
完善和落实西部大开发的各项政策措施，继续抓好关系西部长远发展的重大工程与群众当前利益密切相关的中小项目，着力培育西部地区的自我发展能力。积极实施东北等老工业基地振兴战略，着力推进体制和机制创新，培育经济成长的内生力量。推进钢铁、汽车、石化和重型装备制造等重点行业的战略性重组。制定落实支持老工业基地调整改造的财税、社保、信贷等政策。坚持以市场为导向，加快制定和完善产业政策，引导投资方向。继续推进资源型城市经济转型，研究建立合理的资源开发和生态保护补偿机制；结合产业结构调整，树立节约和保护资源的意识，提高资源的利用效率，促进区域间经济社会协调发展。
（二）加大区域合作力度，推进区域经济结构的战略性调整
积极发挥市场的主导作用和政府的引导作用，加紧构建区域合作机制。促进地区经济协调发展，既要保护发达地区的发展活力，鼓励他们加快发展，又要高度重视和支持欠发达地区的发展，切实帮助其解决发展、改革和开放中遇到的实际困难。打破“行政区经济”所带来的地区封锁以及重复建设、恶性竞争的弊端，国家要加强对区域经济发展的指导和协调。加强规划的先导作用，明确区域经济发展的战略、空间布局以及结构调整的重点和方向。尽快制定加强区域经济合作的指导意见，明确新时期促进地区经济协调发展的方向、重点和工作思路。进一步深化改革，鼓励建立各具特色的区域合作机制。继续做好东部发达地区对口支援西部欠发达地区的工作。
（三）把扩大就业放到更加突出的位置
把促进就业、创造更多的就业机会作为宏观政策的基本取向，实现经济增长、结构调整和增加就业的同步发展。以促进农村劳动力转移就业为重心，努力扩大城镇就业需求，积极治理结构性失业，提高第三产业的就业弹性，基本保障城乡劳动者的劳动就业权利。建成全国基本统一、规范的劳动力市场。进一步推进劳动力市场制度体系的改革和建设，不断完善劳动力市场政策体系，增强和发挥劳动力市场信息服务系统功能，重点加强农村地区劳动力就业服务网络建设，尽快实现城乡劳动力市场的一体化运行，积极促进劳动力流动，提高劳动力资源的配置效率。研究出台打破城乡劳动力市场分割的政策，推进城乡一体化的劳动力市场建设，重点建设面向农民的就业培训和信息服务系统，进一步改善公共就业服务。
（四）加大对特殊地区和贫困地区的扶持力度
进一步加大对国家扶贫开发工作重点县的扶贫投入力度和财政转移支付力度。根据国务院关于进一步集中使用扶贫资金的精神，支持这些地区的产业发展和规模经营。扩大以工代赈规模，集中建设对经济发展带动作用强，与农民增收关系密切的中低产田改造、小型水利、乡村公路等工程。把扶贫开发与农村经济和县域经济的发展进一步协调起来，促进贫困地区经济社会全面发展。加大对贫困、边远与“人口较少民族”地区的建设投入和财政转移支付力度，促进这些地区加快发展。
（五）努力壮大县域经济
第一，加快推进新型工业化，各级政府在要加强引导，积极创造有利于县域工业化发展的有利条件。第二，加快实施城镇化，各级政府要出台相关的配套政策，引导乡镇企业向小城镇集中，促进第三产业的发展，并在户籍制度改革、医疗、社保等领域做积极的探索和实践。第三，加快推进农业产业化进程，大力发展民营经济、特色经济和外向型经济，因地制宜地推进企业加农户、公司加农户等高效生产经营模式。第四，为加强对县域经济的协调与指导，有针对性地选择一批典型县作为发展县域经济的试点，研究制定财政、金融、税收、投资等方面的相关政策，壮大县域经济。
（六）注重人与自然的和谐发展
促进经济发展要遵循经济规律和自然规律，少一点人定胜天，多一点顺其自然。要确立空间均衡原则，注重区域的经济分布、人口分布与资源环境的承载能力相适应。在生态脆弱地区，要退耕还林，实行“退人还林”；在洪水频发地区，要加强工程措施，实行“人退水进”；各地区在加快经济发展的同时，要为后代人保留必要的生活和发展空间。
一、四省区经济社会发展成就及存在的问题
“十五”前4年，四省区经济社会发展总体态势良好，经济总量继续扩大,经济增长均高于全国平均水平，呈现出加快发展的良好势头。主要表现：一是经济增长速度逐步加快。2001—2004年，内蒙古GDP年均增长14.5%，吉林年均增长10.3%，黑龙江年均增长10.4%，云南前3年GDP增长速度相对慢一些，2004年增长11.5%，超过当年全国平均增速。二是固定资产投资快速增长。2001—2004年，内蒙古固定资产投资增长年均增速达到44.4%，大大高于全国平均速度，吉林年均增速为18%，黑龙江年均增速为14.6%，云南年均增长16.4%，这三省增幅虽略低于全国平均水平，但与“九五”时期相比，均有较大提高。三是基础设施明显改善。基础设施投入显著增加，设施状况大为改善。“十五”前4年，吉林省与“九五”时期相比，全省运输路线总里程增加37%，全省二级以上公路增加65%。黑龙江省城市基础设施建设投入达到285亿元，超过“七五”至“九五”时期投入的总和。内蒙古新增铁路正线、旗县通油路工程、加固江河提防等方面成绩显著。2004年，云南省在“双百”重点建设项目、解决人畜饮水等取得明显成效。四是生态环境初步改善。“天保工程”、“退耕还林工程”、重点防护林建设工程等进展顺利，水土流失、江河污染和生态环境脆弱得到初步缓解。五是人民生活水平普遍提高。经济的快速增长，给人民生活带来了较大实惠。吉林“十五”前4年，城镇居民人均可支配收入年均增长13%，农民人均纯收入年均增长11.4%；2004年，内蒙古城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别增长13%和8.6%，黑龙江省分别增长8%和15.3%，云南省分别增长9.4%和6%。
（一）区域发展不协调，相关保障机制不健全
“十五”计划提出实施西部大开发战略，其目的是促进区域协调发展，缩小地区间发展差距。四省区曾编制过区域规划，也参加过不少区域合作，但这些规划大多没有得到有效实施，成效并不明显。主要原因是，没有处理好市场与政府间的关系，现有体制强化了“行政区经济”，使区域发展呈现出竞争为主、协调为辅的局面，这种现象在全国有一定的普遍性。
中央政府的主导作用没有充分发挥，也是区域协调发展滞后的一个重要因素。就云南来讲，南贵昆区域的合作开发，尽管战略很明确，有关部门也做出了很大努力，但由于缺乏国家有效的指导和综合协调，其结果是投入和政策资源分布过散，影响了开发的效果。
有些地方政府对区域协调发展缺乏全面正确理解，急于求成。把地区协调发展等同于缩小地区差距，把缩小地区差距等同于缩小国内生产总值的差距。无论是省级行政区，还是市县；无论是生态脆弱地区，还是其它不具备大规模开发条件的地区，都要在本辖区实现翻两番，实现赶超。各地区、各级行政区都很注重国内生产总值排名，省与省比、市与市比、县与县比，各级地方政府以GDP为中心，把加快工业发展、增大本地区的经济总量放在最优先的位置。这必然会强化不合理的行政区经济，加剧经济增长与资源短缺的矛盾，破坏生态环境，并助长了招商引资中的过度竞争、地区间的产业趋同和低水平重复建设。
（二）经济社会发展不协调
“十五”计划提出，政府配置资源的重点要逐步转向为全社会提供充足优质的公共产品和服务。但4年来，落实情况不够理想，经济增长与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题比较严重。主要反映在：经济快速增长并没有带来就业岗位的同比例增加，城乡失业压力加大；城乡、地区、不同收入群体之间的收入差距持续扩大；社会弱势群体的抗风险能力脆弱，社会保障体系覆盖面小、水平低；义务教育、基本医疗、公益性文化等公共服务发展滞后。
（三）资源开发与经济社会发展不协调
突出表现在西南水能资源的开发上，“功在国家，利在业主，苦在移民，难在政府”，结果往往与国家推进落后地区发展的初衷相悖。此问题在资源丰富而发展相对滞后的地区较为普遍，给这些地区经济可持续发展带来不利影响。
（四）“三农”问题仍然十分突出
一是传统农业特征明显，农业发展受自然和市场双重约束。一方面，农业基础设施薄弱，抗御自然灾害能力较低，基本上“靠天吃饭”；农业机械化水平和劳动生产率低，产业化程度不高。另一方面，农业产业循环能力差，受市场供求关系影响大。产品以初级产品和粗加工为主，附加值低，竞争力差。二是农民所享有的公共服务少，特别是农村的教育、文化、医疗卫生等与城市差别过大。三是农民收入低、剩余劳动力转移难，持续稳定增收的基础不牢固。
（五）政策上依然存在“一刀切”现象
调研中，地方政府对政策上存在的“一刀切”问题反映强烈。如西双版纳森林存活率和成材速度都远高于东北林区，但执行的却是一个政策。又如内蒙古反映，自治区成立50年以来，一直对鄂伦春、达斡尔、鄂温克3个少数民族施行相同的政策。此次国家制定“人口较少民族”政策时，没有考虑到政策的历史延续性，鄂温克族因人数超过界限，不能享受国家优惠政策，地方政府感到很难操作。此外，通县油路补贴标准“一刀切”，没有考虑地域的差异，高寒冻土地区项目难以保质保量完成。
（六）粗放型经济增长模式难以为继
四省区经济增长主要依靠自然资源的开发利用，建立在高投入、高消耗、高污染、低质量、低效益为特征的基础上。今后，继续依靠开发自然资源来实现经济快速增长的道路将越走越窄，资源开发成本上升，以资源开发和资源初级加工为基本特点的经济结构，会使四省区经济竞争力不足，在全国经济格局中处于劣势。
二、四省区对“十一五”期间经济社会发展的初步考虑
四省区按照国家的有关部署，对本地区“十一五”经济社会发展进行了认真的调查研究，在多方征求意见的基础上，初步形成了规划思路，主要有以下特点：
（一）注重地区经济的较快发展
“十五”期间，经济社会的较快发展为“十一五”打下了较好的基础。在“十一五”规划的初步考虑中，都期望本地区经济加快发展，普遍将地区经济增长目标定得较高。
（二）注重加快经济增长方式的转变
内蒙古提出以富民强区为主题，加快改革开放，调整经济结构，提高产业层次，加速工业化、城镇化、农牧业产业化进程，强化生态和基础设施建设，构筑我国重要的能源重化工业基地、绿色农畜产品生产加工基地和北方生态屏障；转变增长方式，发展循环经济，提高资源开发利用水平，建立节约型社会。吉林提出以加快发展为主题，以经济结构战略性调整为主线，加快转变经济增长方式，强化项目带动，着力做大做强工业，提高经济的整体素质和竞争力，基本完成振兴老工业基地的任务。黑龙江提出重振老工业基地雄风，完善市场机制，突出优势产业，增强经济实力，成为全国新的经济增长区域。云南省提出加快农村经济社会全面发展，促进主要农产品稳定增长，加大农业和农村经济结构调整，千方百计增加农民收入；加强农村基础设施建设和生态环境建设，进一步提高农业综合生产能力；推进农村城镇化进程，加大扶贫攻坚力度，基本消除农村绝对贫困人口。按照走新型工业化道路的要求，结合云南的比较优势，立足资源基础和产业基础，以市场为导向，突出增长方式转变，发展循环经济，推进工业结构升级。
（三）注重经济社会协调发展
四省区普遍重视本地区经济与社会的协调发展问题。一是提高人民生活水平和质量，促进城乡居民收入较快增长，扭转收入差距扩大的趋势；二是加强医疗卫生等公共服务体系建设，缩小城乡公共服务差距；三是努力扩大就业，健全社会保障体系，维护社会稳定；四是深化教育体制改革，鼓励民办教育，激发公办教育活力；五是遏制资源过度消耗，发展循环经济，保持良好的生态环境，增强可持续发展能力。
三、统筹区域协调发展的政策建议
（一）稳步推进西部大开发战略及东北等老工业基地振兴战略的实施
完善和落实西部大开发的各项政策措施，继续抓好关系西部长远发展的重大工程与群众当前利益密切相关的中小项目，着力培育西部地区的自我发展能力。积极实施东北等老工业基地振兴战略，着力推进体制和机制创新，培育经济成长的内生力量。推进钢铁、汽车、石化和重型装备制造等重点行业的战略性重组。制定落实支持老工业基地调整改造的财税、社保、信贷等政策。坚持以市场为导向，加快制定和完善产业政策，引导投资方向。继续推进资源型城市经济转型，研究建立合理的资源开发和生态保护补偿机制；结合产业结构调整，树立节约和保护资源的意识，提高资源的利用效率，促进区域间经济社会协调发展。
（二）加大区域合作力度，推进区域经济结构的战略性调整
积极发挥市场的主导作用和政府的引导作用，加紧构建区域合作机制。促进地区经济协调发展，既要保护发达地区的发展活力，鼓励他们加快发展，又要高度重视和支持欠发达地区的发展，切实帮助其解决发展、改革和开放中遇到的实际困难。打破“行政区经济”所带来的地区封锁以及重复建设、恶性竞争的弊端，国家要加强对区域经济发展的指导和协调。加强规划的先导作用，明确区域经济发展的战略、空间布局以及结构调整的重点和方向。尽快制定加强区域经济合作的指导意见，明确新时期促进地区经济协调发展的方向、重点和工作思路。进一步深化改革，鼓励建立各具特色的区域合作机制。继续做好东部发达地区对口支援西部欠发达地区的工作。
（三）把扩大就业放到更加突出的位置
把促进就业、创造更多的就业机会作为宏观政策的基本取向，实现经济增长、结构调整和增加就业的同步发展。以促进农村劳动力转移就业为重心，努力扩大城镇就业需求，积极治理结构性失业，提高第三产业的就业弹性，基本保障城乡劳动者的劳动就业权利。建成全国基本统一、规范的劳动力市场。进一步推进劳动力市场制度体系的改革和建设，不断完善劳动力市场政策体系，增强和发挥劳动力市场信息服务系统功能，重点加强农村地区劳动力就业服务网络建设，尽快实现城乡劳动力市场的一体化运行，积极促进劳动力流动，提高劳动力资源的配置效率。研究出台打破城乡劳动力市场分割的政策，推进城乡一体化的劳动力市场建设，重点建设面向农民的就业培训和信息服务系统，进一步改善公共就业服务。
（四）加大对特殊地区和贫困地区的扶持力度
进一步加大对国家扶贫开发工作重点县的扶贫投入力度和财政转移支付力度。根据国务院关于进一步集中使用扶贫资金的精神，支持这些地区的产业发展和规模经营。扩大以工代赈规模，集中建设对经济发展带动作用强，与农民增收关系密切的中低产田改造、小型水利、乡村公路等工程。把扶贫开发与农村经济和县域经济的发展进一步协调起来，促进贫困地区经济社会全面发展。加大对贫困、边远与“人口较少民族”地区的建设投入和财政转移支付力度，促进这些地区加快发展。
（五）努力壮大县域经济
第一，加快推进新型工业化，各级政府在要加强引导，积极创造有利于县域工业化发展的有利条件。第二，加快实施城镇化，各级政府要出台相关的配套政策，引导乡镇企业向小城镇集中，促进第三产业的发展，并在户籍制度改革、医疗、社保等领域做积极的探索和实践。第三，加快推进农业产业化进程，大力发展民营经济、特色经济和外向型经济，因地制宜地推进企业加农户、公司加农户等高效生产经营模式。第四，为加强对县域经济的协调与指导，有针对性地选择一批典型县作为发展县域经济的试点，研究制定财政、金融、税收、投资等方面的相关政策，壮大县域经济。
（六）注重人与自然的和谐发展
促进经济发展要遵循经济规律和自然规律，少一点人定胜天，多一点顺其自然。要确立空间均衡原则，注重区域的经济分布、人口分布与资源环境的承载能力相适应。在生态脆弱地区，要退耕还林，实行“退人还林”；在洪水频发地区，要加强工程措施，实行“人退水进”；各地区在加快经济发展的同时，要为后代人保留必要的生活和发展空间。