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本文基于对产业新城建设研究以及对产业功能区进行实地调研，形成对产业功能区体制机制建设的思考。产业功能区体制机制建设要坚持人城境业和谐统一理念，按照PDCA管理，依据Plan（计划）—Do（执行）—Check（监督）—Action（改善）流程，以产业和全生命周期需求为导向，以转变政府职能、理顺权责关系、激发市场活力为重点，按照决策科学化系统化规范化，执行目标化项目化标准化，监督前置化常态化体系化，保障集约化精准化便利化，形成体制机制建设的制度供给体系。
决策机制
建立高位推进的领导体制。一方面，建立统筹集中、分类指导的统分指挥系统。按照市产业功能区建设工作领导小组统一部署，确保1名市级领导总牵头1个生态圈;健全“市领导+市级部门+区（市）县+管委会+专业公司”的工作推进机制，完善市、区工作对接机制，对跨行政区的产业功能区要定期召开区（市）县主要领导间的联席会议，共同商讨推进规划审查、政策整合、项目统筹等重大问题。另一方面，建立多位一体、多方联通的决策支持系统。在市产业功能区及园区建设工作领导小组办公室牵头组建专家咨詢委员会，建立定期联席会议制度、专家咨询指导制度，形成群策群力的工作机制。探索各产业功能区所在区（市）县部门派驻产业功能区代表制度，各产业功能区所在地相关部门、街道（乡镇）派驻相关负责人员作为产业功能区首席联络员，负责协调沟通功能区与相关部门，并将履职情况纳入部门专项考核。加强各部门、各渠道之间的交流沟通，建立专家、企业、行业协会等与市工作领导小组直接对话的绿色通道，方便领导小组和相关部门及时了解信息和反馈信息。
建立经济社会的融合共生机制。一是探索多维共生的运行模式。通过实施“管委会+街道+公司+商（协）会”的运行管理，实现产业功能区经济发展、社会事务、城市建设等管理协同。鼓励“一区多园”运行模式，构建“一个平台多个园区多块牌子、一个主体一套班子一套人马”管理体制。二是形成统筹推进的管理模式。实施“两张清单（赋权清单、职责任务清单）管理”，把产业功能区打造成城市的产业社区，注重多渠道、多途径吸引社会资金参与产业社区的开发、建设和管理。三是推进系统化的治理模式。鼓励有条件的地方依法定程序将乡镇（街道）委托产业功能区管理，并负责辖区内企业和项目服务工作，为功能区匹配投资平台承担土地一级开发、重大项目投资等职能，功能区组织引导好相关社会组织和自组织，依托有关专业商（协）会做好业态提升基础性工作，实现“管理机构专业化、服务机构属地化、建设运营企业化、业态调整自治化”。
建立利于功能区优化调整的规划体系。创新规划体系，从全市发展的战略高度统筹产业功能区规划，构建层次分明的规划体系。一方面，市级层面统筹，以形成全球竞争优势、国内比较优势为目标，打破行政区划限制，统筹资源配置和规划布局;另一方面，区县层面协同，以形成区域竞争力，配套支撑全市“5+5+1”产业体系为目标，细化差异布局重点行业、重点领域。
执行机制
建立市场化规范化的筛选开发机制。一方面，拓展市场化服务覆盖面。通过市场化供给，提供产业功能区和城市区域经济发展的综合式解决方案，宽领域的覆盖规划设计服务、土地整理投资、产业招商服务、城市运营服务等。另一方面，形成产城融合的规范化整体开发机制。通过政府（功能区管委会）和投资方成立项目公司，整体性外包项目，具体包括设计、建设、移交、运营维护、服务。
建立项目招引和总部培育的建设体系。创新产业功能区建设模式和招商模式，探索产业功能区招引培育机制。一方面，开辟“小投入、大产出”转型之路。借鉴新加坡、苏州工业园区建管分离、企业化运作的发展模式，邀请专业的园区规划建设机构、引进民间资本和专业化招商等方式，解决普遍存在的资金缺乏、园区规划滞后、专业性差等一系列实际问题。另一方面，开辟“重资本、轻资产”招商之路。围绕主导产业，加大基础设施、金融、科技等配套产业的投入和企业引进力度，减轻企业非生产性投入，为企业资本利用率最大化腾出空间。
建立体现开放共享的创新场景应用管理体系。坚持以数据和信息为基础，建立创新场景应用的管理体系，加快推进经济模式向数据驱动型发展模式转变。一方面，建立产业生态圈资源要素需求的整合机制。大力招引技术研发、产品设计、检验检测等功能性、平台性项目，促进企业与零售商、物流商、供应商、服务商和最终用户建立更加紧密的供应链协作关系，构建产业生态圈。另一方面，建立数据的共享机制。在数据安全的基础上进一步开放数字政务，激活大数据，牵引新经济，营造全民参与数字经济等新经济形态的浓厚氛围。
监督机制
建立利于产业引育疏导的准入机制。一方面，实施差异性分类标准前置。针对不同类型的产业功能区，从产业布局、环境控制、投资强度等合理制定投入产出强度标准，控制产业门类，提升质效。另一方面，建立刚性准入负面清单。严格对照“三图一表”，将不符合产业功能区战略导向、不符合产业技术演进趋势、不符合国家中心城市定位、不符合绿色发展理念的“四类不符”项目列入负面清单，严格管控项目准入。
建立以绩效为导向的考核评价机制。一是突出绩效评价目标导向。通过设立精准定量指数，推动差异化目标考核，将功能区建设发展指标与各部门、各区（市）县考核目标挂钩，确保各项行动计划和相关政策落实到位。二是推广要素差异化配置。在实际占用土地3亩（含）以上的工业企业、规模以上企业中推广要素差异化配置，规模以上企业设置亩均税收、亩均销售收入、单位能耗工业增加值、单位COD排放工业增加值、单位工业增加值用水量、全员劳动生产率六项指标;规模以下企业设置亩均税收、亩均销售收入、单位电耗税收三个指标，以指标权重和指标基准值为基础，对企业进行综合评价排序。分为A、B、C、D四类，根据企业的评价类别，在用地、用水、用电、信贷等环境资源要素配置上实施差别化措施，倒逼企业转型升级，提高工业企业资源环境产出效益。三是注重信息发布和共享。建立成都产业功能区工作网络数据平台，保障长期、系统、准确地汇集整理、分析发布相关政策文件以及推进进度、考核结果等，供各区（市）县、各部门、各功能区及时了解工作动态，确保信息对称。 建立符合功能区特色的统计监测指标体系。一方面，探索建立激励约束性的指标体系。围绕投资产出、创新能力、绿色发展等方面，结合产业功能区发展质量考核评价办法，建立功能区激励约束统计监测指标体系。另一方面，建立健全全程统计监测机制。对功能区建设工作的监测指标进行动态统计和实时跟踪，建立统计工作联席会议制度，以区市县为单位督办，实现功能区统计指标等相关数据的“应统尽统，颗粒归仓”。在市一级建立功能区各项统计数据的情况和监测信息平台，实时监测功能区的经济运行情况。
保障机制
建立多维度创新的人才支持机制。一是瞄准实体经济引进高端人才。紧紧围绕高新技术产业和战略性新兴产业领域“高精尖缺”的用才需求，大力引进人工智能、大数据、航空航天等高精尖领域的创新人才和创新团队。二是加大对创新人才的政策支持力度。探索打通体制内外的灵活化用人机制。畅通不同身份人员进出通道，“动真碰硬”做实“员额制”，原编制内人员必须办理出编手续，实行“滚动式”劳动合同管理;新机制职员（市场化招聘）设置多档职级，实行考核晋级，适岗身份转化。三是加强人才中介服务机构扶持力度。争取放宽外商投资人才中介服务机构的持股比例和最低注册资本金要求，设立引才中介奖，加快聚集国际一流的人才中介服务机构。四是打造新型智库支撑高地。多措并举强化各类改革创新型公益智库的智力支持体系。
建立变资源为资本的复合型金融支撑机制。一是积极促进科技和金融有效结合。着力培育和壮大科技服务市场主体，加强科技服务平台建设，提升科技创新公共服务能力。推动知识产权质押融资、专利许可费收益权证券化、专利保险等服务常态化、规模化发展。二是着力搭建产融对接平台。充分发挥成都市中小企业服务中心、生产力促进中心、高新区盈创动力平台服务功能，加快建设重大项目、优势产业投融资信息库。三是提升资产证券化水平。促进区域股权交易中心加快搭建“创新创业板”“一带一路板”“军民融合板”，为中小微企业提供培育、孵化、改制、融资服务。
建立重集约的高效率土地资源配置机制。深化土地供给侧结构性改革，推动土地供给由注重增量向盘活存量、优化增量并举，切实提高投资强度和产出效益。一方面，推进土地二次开发。借鉴上海工业园区二次开发的经验，对旧园区进行土地回购、土地复垦、宅基地置换等开发，盘活工业园区存量土地。另一方面，建立产业退出机制。对已入驻产业功能区的企业进行跟踪评价，探索分期供地机制，鼓励不符合产业定位、经济贡献不达标、环境不友好的企业主动退出，引导产业良性可持续发展。
建立“三生融合”消费场景达标制。围绕生产、生活、生态理念，构建消费场景达标制，推动产业布局规范有序、功能区高标准建设、城市高质量发展。一方面，落实“产城融合”理念，打破原有过度功能分区带来的产业布局和城市功能隔离的固有模式;另一方面，针对每个产业功能区不同特定人群的个性偏好，提升优化小街区场景营造，合理配置商业、医疗、教育等公共服务功能，实现政务、商务、服务“三配套”，实现以产促城、以城兴产、产城一体。
打造放心投资、安心发展的国际化营商环境。一是做到“强服务、真省心”，让企业办事更有便利感。深化“放管服”改革，进一步全面清理规范市、县两级行政许可事项，取消无法律法规依據的前置审批事项;坚持“时限就是绿线，超时就是红线;红线即预警，触‘红’即警示”，取消合并审批事项、减少审批环节压缩审批时限，优化审批办事流程。二是做到“强法治、真安心”，让市场竞争更具公平感。强化市场法治建设，若出现政策变更必须引导全员有序参与，充分尊重功能区市场主体的意见，听证范围和程序必须规范。三是做到“强监管、真放心”，让企业投资更有安全感。深化信用体系与其他领域联动发展，建立审批部门诚信服务市场主体评议制;加快探索“互联网+监督”建设，建立跨部门联合监管机制，探索数字化监管方式，引入综合实力强、社会信誉好的第三方信用服务机构，参与审批部门信用建设和信用监督工作。
决策机制
建立高位推进的领导体制。一方面，建立统筹集中、分类指导的统分指挥系统。按照市产业功能区建设工作领导小组统一部署，确保1名市级领导总牵头1个生态圈;健全“市领导+市级部门+区（市）县+管委会+专业公司”的工作推进机制，完善市、区工作对接机制，对跨行政区的产业功能区要定期召开区（市）县主要领导间的联席会议，共同商讨推进规划审查、政策整合、项目统筹等重大问题。另一方面，建立多位一体、多方联通的决策支持系统。在市产业功能区及园区建设工作领导小组办公室牵头组建专家咨詢委员会，建立定期联席会议制度、专家咨询指导制度，形成群策群力的工作机制。探索各产业功能区所在区（市）县部门派驻产业功能区代表制度，各产业功能区所在地相关部门、街道（乡镇）派驻相关负责人员作为产业功能区首席联络员，负责协调沟通功能区与相关部门，并将履职情况纳入部门专项考核。加强各部门、各渠道之间的交流沟通，建立专家、企业、行业协会等与市工作领导小组直接对话的绿色通道，方便领导小组和相关部门及时了解信息和反馈信息。
建立经济社会的融合共生机制。一是探索多维共生的运行模式。通过实施“管委会+街道+公司+商（协）会”的运行管理，实现产业功能区经济发展、社会事务、城市建设等管理协同。鼓励“一区多园”运行模式，构建“一个平台多个园区多块牌子、一个主体一套班子一套人马”管理体制。二是形成统筹推进的管理模式。实施“两张清单（赋权清单、职责任务清单）管理”，把产业功能区打造成城市的产业社区，注重多渠道、多途径吸引社会资金参与产业社区的开发、建设和管理。三是推进系统化的治理模式。鼓励有条件的地方依法定程序将乡镇（街道）委托产业功能区管理，并负责辖区内企业和项目服务工作，为功能区匹配投资平台承担土地一级开发、重大项目投资等职能，功能区组织引导好相关社会组织和自组织，依托有关专业商（协）会做好业态提升基础性工作，实现“管理机构专业化、服务机构属地化、建设运营企业化、业态调整自治化”。
建立利于功能区优化调整的规划体系。创新规划体系，从全市发展的战略高度统筹产业功能区规划，构建层次分明的规划体系。一方面，市级层面统筹，以形成全球竞争优势、国内比较优势为目标，打破行政区划限制，统筹资源配置和规划布局;另一方面，区县层面协同，以形成区域竞争力，配套支撑全市“5+5+1”产业体系为目标，细化差异布局重点行业、重点领域。
执行机制
建立市场化规范化的筛选开发机制。一方面，拓展市场化服务覆盖面。通过市场化供给，提供产业功能区和城市区域经济发展的综合式解决方案，宽领域的覆盖规划设计服务、土地整理投资、产业招商服务、城市运营服务等。另一方面，形成产城融合的规范化整体开发机制。通过政府（功能区管委会）和投资方成立项目公司，整体性外包项目，具体包括设计、建设、移交、运营维护、服务。
建立项目招引和总部培育的建设体系。创新产业功能区建设模式和招商模式，探索产业功能区招引培育机制。一方面，开辟“小投入、大产出”转型之路。借鉴新加坡、苏州工业园区建管分离、企业化运作的发展模式，邀请专业的园区规划建设机构、引进民间资本和专业化招商等方式，解决普遍存在的资金缺乏、园区规划滞后、专业性差等一系列实际问题。另一方面，开辟“重资本、轻资产”招商之路。围绕主导产业，加大基础设施、金融、科技等配套产业的投入和企业引进力度，减轻企业非生产性投入，为企业资本利用率最大化腾出空间。
建立体现开放共享的创新场景应用管理体系。坚持以数据和信息为基础，建立创新场景应用的管理体系，加快推进经济模式向数据驱动型发展模式转变。一方面，建立产业生态圈资源要素需求的整合机制。大力招引技术研发、产品设计、检验检测等功能性、平台性项目，促进企业与零售商、物流商、供应商、服务商和最终用户建立更加紧密的供应链协作关系，构建产业生态圈。另一方面，建立数据的共享机制。在数据安全的基础上进一步开放数字政务，激活大数据，牵引新经济，营造全民参与数字经济等新经济形态的浓厚氛围。
监督机制
建立利于产业引育疏导的准入机制。一方面，实施差异性分类标准前置。针对不同类型的产业功能区，从产业布局、环境控制、投资强度等合理制定投入产出强度标准，控制产业门类，提升质效。另一方面，建立刚性准入负面清单。严格对照“三图一表”，将不符合产业功能区战略导向、不符合产业技术演进趋势、不符合国家中心城市定位、不符合绿色发展理念的“四类不符”项目列入负面清单，严格管控项目准入。
建立以绩效为导向的考核评价机制。一是突出绩效评价目标导向。通过设立精准定量指数，推动差异化目标考核，将功能区建设发展指标与各部门、各区（市）县考核目标挂钩，确保各项行动计划和相关政策落实到位。二是推广要素差异化配置。在实际占用土地3亩（含）以上的工业企业、规模以上企业中推广要素差异化配置，规模以上企业设置亩均税收、亩均销售收入、单位能耗工业增加值、单位COD排放工业增加值、单位工业增加值用水量、全员劳动生产率六项指标;规模以下企业设置亩均税收、亩均销售收入、单位电耗税收三个指标，以指标权重和指标基准值为基础，对企业进行综合评价排序。分为A、B、C、D四类，根据企业的评价类别，在用地、用水、用电、信贷等环境资源要素配置上实施差别化措施，倒逼企业转型升级，提高工业企业资源环境产出效益。三是注重信息发布和共享。建立成都产业功能区工作网络数据平台，保障长期、系统、准确地汇集整理、分析发布相关政策文件以及推进进度、考核结果等，供各区（市）县、各部门、各功能区及时了解工作动态，确保信息对称。 建立符合功能区特色的统计监测指标体系。一方面，探索建立激励约束性的指标体系。围绕投资产出、创新能力、绿色发展等方面，结合产业功能区发展质量考核评价办法，建立功能区激励约束统计监测指标体系。另一方面，建立健全全程统计监测机制。对功能区建设工作的监测指标进行动态统计和实时跟踪，建立统计工作联席会议制度，以区市县为单位督办，实现功能区统计指标等相关数据的“应统尽统，颗粒归仓”。在市一级建立功能区各项统计数据的情况和监测信息平台，实时监测功能区的经济运行情况。
保障机制
建立多维度创新的人才支持机制。一是瞄准实体经济引进高端人才。紧紧围绕高新技术产业和战略性新兴产业领域“高精尖缺”的用才需求，大力引进人工智能、大数据、航空航天等高精尖领域的创新人才和创新团队。二是加大对创新人才的政策支持力度。探索打通体制内外的灵活化用人机制。畅通不同身份人员进出通道，“动真碰硬”做实“员额制”，原编制内人员必须办理出编手续，实行“滚动式”劳动合同管理;新机制职员（市场化招聘）设置多档职级，实行考核晋级，适岗身份转化。三是加强人才中介服务机构扶持力度。争取放宽外商投资人才中介服务机构的持股比例和最低注册资本金要求，设立引才中介奖，加快聚集国际一流的人才中介服务机构。四是打造新型智库支撑高地。多措并举强化各类改革创新型公益智库的智力支持体系。
建立变资源为资本的复合型金融支撑机制。一是积极促进科技和金融有效结合。着力培育和壮大科技服务市场主体，加强科技服务平台建设，提升科技创新公共服务能力。推动知识产权质押融资、专利许可费收益权证券化、专利保险等服务常态化、规模化发展。二是着力搭建产融对接平台。充分发挥成都市中小企业服务中心、生产力促进中心、高新区盈创动力平台服务功能，加快建设重大项目、优势产业投融资信息库。三是提升资产证券化水平。促进区域股权交易中心加快搭建“创新创业板”“一带一路板”“军民融合板”，为中小微企业提供培育、孵化、改制、融资服务。
建立重集约的高效率土地资源配置机制。深化土地供给侧结构性改革，推动土地供给由注重增量向盘活存量、优化增量并举，切实提高投资强度和产出效益。一方面，推进土地二次开发。借鉴上海工业园区二次开发的经验，对旧园区进行土地回购、土地复垦、宅基地置换等开发，盘活工业园区存量土地。另一方面，建立产业退出机制。对已入驻产业功能区的企业进行跟踪评价，探索分期供地机制，鼓励不符合产业定位、经济贡献不达标、环境不友好的企业主动退出，引导产业良性可持续发展。
建立“三生融合”消费场景达标制。围绕生产、生活、生态理念，构建消费场景达标制，推动产业布局规范有序、功能区高标准建设、城市高质量发展。一方面，落实“产城融合”理念，打破原有过度功能分区带来的产业布局和城市功能隔离的固有模式;另一方面，针对每个产业功能区不同特定人群的个性偏好，提升优化小街区场景营造，合理配置商业、医疗、教育等公共服务功能，实现政务、商务、服务“三配套”，实现以产促城、以城兴产、产城一体。
打造放心投资、安心发展的国际化营商环境。一是做到“强服务、真省心”，让企业办事更有便利感。深化“放管服”改革，进一步全面清理规范市、县两级行政许可事项，取消无法律法规依據的前置审批事项;坚持“时限就是绿线，超时就是红线;红线即预警，触‘红’即警示”，取消合并审批事项、减少审批环节压缩审批时限，优化审批办事流程。二是做到“强法治、真安心”，让市场竞争更具公平感。强化市场法治建设，若出现政策变更必须引导全员有序参与，充分尊重功能区市场主体的意见，听证范围和程序必须规范。三是做到“强监管、真放心”，让企业投资更有安全感。深化信用体系与其他领域联动发展，建立审批部门诚信服务市场主体评议制;加快探索“互联网+监督”建设，建立跨部门联合监管机制，探索数字化监管方式，引入综合实力强、社会信誉好的第三方信用服务机构，参与审批部门信用建设和信用监督工作。