2012年11月13日，澳門特別行政區行政長官崔世安在立法會全體會議上宣讀《澳門特別行政區政府二0一三年財政年度施政報告》（以下簡稱《施政報告》），一年一度的《施政報告》照例在特區內外引起了廣泛的關注與評議。本次《施政報告》的主要內容為民生福祉、經濟建設和施政能力三大版塊，且以施政長效機製作為主線貫穿始終。
　　構建施政長效機制確實是關乎施政能力與施政效果的重要主題，對這一問題的重視體現了特區政府秉承“以人為本”施政理念的願望和決心，也得到了廣大澳門居民的好評。然而，僅有良好的願望和堅定的決心還遠遠不夠。在構建施政長效機制的過程中，一定要統籌兼顧，處理好幾組重要的多重關係。
　　法律保證與制度配套
　　《施政報告》將2013年的施政重點用“增進民生福祉，立足長遠發展”來點題，表達了放眼“長遠”的意向；第一部份的標題即開門見山，要“構建施政長效機制，共建共享發展成果”，明確提出了“施政長效機制”的概念。在具體行文中又分門別類地敘述了“社會保障”、“醫療系統”、“教育系統”和“住房保障”四個方面的長效機制。雖是首次在施政報告中提出“長效機制”問題，內容卻相當詳盡，“以實現民生綜合水平的持續提高”這一目的也十分明確。作為本次施政報告的一個新亮點，應當說是深受民眾歡迎的。
　　然而，什麽是施政長效機制，如何才能構建施政長效機制？如果沒有透徹理解這些基本問題，長效機制是難以真正建成的。
　　“機制”對應的英文單詞是“mechanism”，源於希臘文，其原意是指“機器的構造和運作原理”。在實際應用中這一概念被引申到各個領域，逐漸派生出涉及面比較寬泛的釋義，諸如“（自然現象等的）作用過程”、“有機體的構造、功能和相互關係”、“工作系統的組構和組成部份之間相互作用的過程與方式”等等。在社會科學領域，“機制”一般被理解為“系統的內部組織與運作變化的規律”，並得到較廣泛的應用。
　　不少工具書上指出，機制具有“規範性”、“穩定性”和“長期性”等特徵。《施政報告》也沿用了這一觀點，提出要“加強建設具規範性、穩定性、長期性相配套的制度體系，結合適時的補充措施，穩步推動施政長效機制的各項建設”。
　　由機制的上述本質屬性所決定，構建一定的機制首先需要法律保證。法律是由立法機關制定或認可的，由強制力保證實施的，具有普遍約束力的社會規範。爲了使機制長期有效地發揮作用，制定相關的法律才是最基本的保證。考察《施政報告》中列舉的計劃建立長效機制的四個領域，我們發現社會保障領域的法律相對健全。例如，特區政府已經頒佈《社會保障制度》、《公積金個人帳戶》法律和《向公積金個人帳戶擁有人發放款項的程序》行政法規，未來還將草擬《中央公積金制度》法律和《中央公積金制度供款的繳納及款項的投放及監管》等行政法規。鑒於此，這一領域長效機制的運作是比較可靠的，老百姓因此也會比較放心。但是，在醫療、教育和住房保障等領域，看不到足夠的相關法律和法規，不免引起人們一定程度的憂慮。特區政府要想致力於構建長效機制，應當首先在建立法律健全法制方面多下功夫，力求“疏而不漏”。
　　當然，法律不可能覆蓋所有層面和包羅一切具體事宜，還需要有比較詳盡的配套制度。這裡所說的制度，不是一定歷史條件下形成的政治、經濟、文化的方面的宏觀體系（比如“資本主義制度”、“社會主義制度”等），而是指“要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則”。爲了有助於許多領域施政長效機制的逐步建立與完善，在相關的法律還沒有形成之前，在法律無法顧及的具體事務之中，儘早、盡細、盡全地建立配套制度，是十分必要與十分重要的。這個問題需要有關政府部門細緻深入地開展調查研究，同時靈活應變地加以解決。
　　發展經濟與關顧民生
　　澳門特區政府多年來對民生問題的關注是一大特色，一系列有效的政策措施使民眾受益匪淺。在本次《施政報告》中，我們又看到了政府的殷切心意與有效努力。養老金額和最低維生指數的調升，中央儲蓄個人帳戶注入額的大幅增長，獎、貸、助學金和學習用品津貼的提高，現金分享和醫療劵金額的穩步上升，特別是職業稅退稅制度的即將啟動等等，種種政策措施使廣大澳門市民既感到溫暖，又得到實惠。特區政府對民生的關顧確實收到了很好的社會效果。
　　我們在《施政報告》中也看到了特區政府發展經濟的決心。施政重點的第二部份討論了“建設世界旅遊休閒中心，推動經濟適度多元化發展”這個近年來長期關注的主題，分別闡述了經濟發展藍圖、區域合作和優化城市環境等方面的計劃。豐富的內容也使本澳民眾頗受鼓舞。
　　然而，當我們將《施政報告》中“關顧民生”和“發展經濟”的兩部份進行一番對比的時候，就會發現一些差異，有可能產生一些想法。大致的印象是“關顧民生”比較務實、比較具體，“發展經濟”比較空泛，比較抽象。是否反映前者比後者更受重視呢？我們不得而知。
　　造成上述差異的影響因素也許不止一種，但我們擔心的是《施政報告》的編寫者和執行者之中，可能有些人不甚理解“關顧民生”與“發展經濟”的關係。經濟建設與民生福祉存在著密切的聯繫，兩者應當是彼此影響、相輔相成的。經濟建設的成效越顯著，積累的社會財富就越多，民生福祉就有可能越好；反之，民生福祉越好，市民對政府的認同感和工作積極性就可能越高，經濟建設的效果也就可能越顯著。發展是硬道理，經濟建設應當放在首位；政府的工作重心，應當首先向經濟建設傾斜，動員和帶領廣大市民以更大的熱情和積極性投入經濟建設，創造更多的社會財富，這樣才能為不斷增進民生福祉，提高生活質量奠定物質基礎。《施政報告》給我們的感覺是特區政府似乎更關注民生問題，卻將經濟建設放在第二位來考慮（多年來《施政報告》的結構順序也許能夠印證這一看法）。敘述民生福祉問題不厭其詳，給市民的實惠逐漸增加；而討論經濟建設時卻大而化之，許多地方語焉欠詳。
　　平均主義的“派糖”、“灑香水”措施其實未必符合經濟學的規律，甚至也未必受到所有澳門人的贊同。政府爲什麽不能集中力量（包括人力、物力、財力），大手筆地籌劃若干能夠產生決定性作用和深遠社會影響的大型經濟建設項目，促使澳門的經濟建設邁上新的臺階呢？那樣做可能會一時減慢澳門人微觀福利的增長速度，也可能在本屆政府任內未必見到顯著效果，但從長遠的歷史進程來看，卻是促使民生福祉發生飛躍的根本途徑。
　　主體定位與區域合作
　　在闡述經濟建設問題的第二部份中，《施政報告》專門闡述了“區域優勢互補，促進共同發展”這個專題。特區政府按照“積極推進區域經濟融合”的主線，“加強與內地和周邊地區的緊密合作，促進了澳門與內地、葡語系國家的互補共贏”。報告中談到了落實《粵澳合作框架協議》、配合國家“十二五”規劃綱要和《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》等內容，也介紹了支持四川災後重建、設立台灣澳門經濟文化辦事處、橫琴開發、南沙開發等具體項目。不難看出，澳門在區域合作方面做出了切實的努力，也取得了實質性的成果。
　　但是，我們在閱讀《施政報告》這一部份的過程中卻隱隱地感到澳門在區域合作問題上多少有點自我缺失。報告中的標題雖然列出了“互補”和“共同”這兩個關鍵詞，但是很難發現澳門究竟從這些合作中能“補”到什麽，在哪些方面得到了“共同”發展。
　　例如，澳門最稀缺的資源之一是土地，既然要推進區域經濟“融合”，爲什麽不能通過與土地“過剩”的鄰區的合作中“補”得一點對方“過剩”的資源呢？就連即將建設的新通道，都要將基礎設施全部建在澳門的土地上，這又是爲什麽？《澳門基本法》規定，澳門特別行政區的土地都是國家所有的，這就為從鄰區“劃撥”一些土地給澳門用於急需的經濟建設和改善民生福祉提供了法律依據（絕不會改變這些土地的國有性質）。爲什麽不能具體落實？類似的例子還可以舉出很多，絕大多數澳門人是心中有數的。
　　區域合作和澳門在合作中確立主體地位並不矛盾。從政府施政的角度來看，積極推進區域合作絕對是一件好事，應當充分發揚現有優勢無私地援助一切需要我們幫助的同胞和地區；支援內地災區重建的舉動還要擴大對象、加大力度。然而，區域合作不是慈善事業，合作的雙方應當平等、互惠、雙贏。也許特區政府有自己的難處。但經濟活動必須符合經濟規律，否則就不會長久。在澳門特區政府將努力構建施政長效機制的問題鄭重提上議事日程的時候，我們不妨反思一下近年來區域合作的進程與效果，結合新一年度《施政報告》的貫徹與落實，在建設世界旅遊休閒中心和促進經濟適度多元化的總體目標下，認真探索“區域優勢互補，促進共同發展”的長效機制，爭取獲得實質性的進展。
　　（作者是澳門城市大學澳門社會經濟發展研究中心研究員）