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近年来,检察机关紧紧围绕“强化法律监督,维护公平正义”的工作主题,在公诉环节积极开展量刑建议工作,进一步增强了对刑事审判的法律监督能力,促进了公诉工作水平和案件质量的进一步提高。同时,检察机关在开展量刑建议工作中也遇到了一些亟需解决的问题。笔者结合自己在工作中的体会就检察机关如何加强量刑建议工作提出自己的意见,与大家商榷。
一、检察机关量刑建议工作中存在的问题
1、检察机关行使量刑建议权的阻力较大。在目前的司法体制和现实条件下,检察机关行使量刑建议权的阻力,一方面是来自检察系统自身的阻力。在没有相关配套制度约束和制约的情况下,公诉人为提出量刑建议所付出的艰辛劳动并不一定被法官肯定和社会承认,导致一些检察人员对量刑建议认识不到位,甚至表现为推行量刑建议制度时不主动,不认真,得过且过。另一方面是来自法院和律师等外部的阻力。一些法官认为检察机关的量刑建议是对审判权的不合理干预,从心理上不接受甚至排斥量刑建议。一些律师认为检察机关的量刑建议限制了其行使辩护权的范围。
2、对酌定情节的把握适用与法院认识存在一定的差距。主要是对酌定情节突出如高额赔偿被害人损失的被告人能否在法定刑幅度以下减轻处罚,如果可以,会不会引发以钱赎刑的社会认识问题;
3、公诉人员提出建议时就低不就高,存在采纳率虚高现象。在实践中,一些公诉人为了确保量刑建议尽可能被人民法院采纳,通常会在法定刑期幅度内接近法定最低刑提出量刑建议,也即“就低不就高”的标准。如故意伤害(重伤)案件,此类案件的法定刑为三年以上十年以下有期徒刑,基准刑应在五年左右,但公诉人在审查案件中受量刑采纳率、被害人损害赔偿能否实现等因素影响,建议一般在三年至五年或六年的幅度,很少有八到十年的建议,这是全市检察机关量刑采纳率均在90%以上的主要原因。
4、公诉人员在量刑时对刑种的适用无法全面把握。由于刑法对一些罪名的量刑幅度跨越多个刑种,如轻伤害案件、交通肇事案件和数额较大的盗窃、诈骗、抢夺等侵财型案件,依法可以判处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。法官根据被告人的犯罪情节轻重及行为人赔偿的结果可能会选择这三个刑种的其中一个适用刑罚,甚至因其情节轻微,作出免予刑事处罚的判决。如果要求办案人员准确预见法官适用何种刑罚,据此作出较为具体的量刑建议显然是有很大的难度。
5、量刑建议重点不突出,一案一建议现象比较普遍。在推行量刑建议过程中,我们由于对这一制度还缺乏必要的思考和深入的研究,没有明确量刑建议的重点和范围,不论轻微刑事案件,还是严重刑事案件,均提出相对确定的量刑建议,这样做既浪费了有限的司法资源,也影响了量刑建议效果的最优化。特别是对轻微刑事案件提出量刑建议的空间不大,量刑建议权的行使本身就先天不足,而且一旦建议不被法院采纳,监督就有如手捧鸡肋,食之无味,弃之可惜,效果不好。
6、量刑建议说理不够充分。一些公诉人员在提出量刑建议时,只根据以往的办案经验提出对被告人应适用的刑罚,而对为什么要如此适用刑罚,却缺少必要的理由阐述,没有从犯罪性质、量刑幅度、法定情节、酌定情节等方面来论证所提量刑建议的合法性和客观性,甚至不说,让人只知其然,而不知其所以然。
7、提出量刑建议的格式还不统一。有些院的文书标题是量刑建议书,有些院的文书标题是量刑意见书;有些院的量刑建议文书主要由被告人涉嫌的罪名、各种量刑情节及量刑意见构成,有些院的量刑建议文书主要由被告人涉嫌的罪名、基本案情及量刑意见构成。
二、加强检察机关量刑建议工作的思考
(一)加快立法进程,从法律层面上明确赋予检察机关量刑建议权
人民检察院是国家的法律监督机关,有权对法院的整个审判活动进行监督。检察机关代表国家提起公诉的目的不仅仅是为了解决定罪问题,更主要的是考虑被告人应当受到什么样的刑罚,即是否罪责相当。所以公诉人在履行公诉职责时提出正确的量刑建议,不仅是一种权力,而且是一项职责,是对人民法院审判活动的一种监督,属于检察诉讼监督的内容。目前,法律虽然没有明文规定检察机关享有量刑建议权,但检察机关应该享有量刑建议权已为越来越多的法学专家和司法实践者认同和接受。最高人民法院也制定了《人民法院量刑程序指導意见(试行)》对检察机关的量刑建议权予以积极回应。最高人民检察院也及时制定了《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见(试行)》,指导全国检察机关规范开展量刑建议工作。所有这些表明,对检察机关享有量刑建议权的立法时机已逐步成熟。立法机关应加快立法进程,对刑事诉讼法及时进行修改,将法学理论和司法实践对检察机关行使量刑建议权的认同上升为法律上的规定,以法律的形式明确赋予检察机关享有量刑建议权,保证检察机关依法行使量刑建议权。
(二)注重调查研究,从制度层面上进一步健全完善量刑建议工作机制
量刑建议工作对于检察机关来说,是一项具有挑战性的新工作,可供借鉴的东西不多,只能在探索中尝试,在尝试中总结。因此,在开展量刑建议工作中,要将调查研究作为我们发现问题解决问题的有效手段,及时发现影响量刑建议工作有效开展的深层次问题,并提出切实有效的措施加以解决,进一步健全完善量刑建议工作机制。一是进一步明确检察机关行使量刑建议权的范围。我们认为,应将量刑建议权行使的范围限定在对起刑点在三年以上有期徒刑的刑事案件和需要判处刑罚的职务犯罪案件,保证有限的司法资源得到最优配置和利用。二是进一步规范量刑建议的提出程序。主要是完善量刑建议提出的审批程序,确保量刑建议的严肃性。要明确规定对法定刑在十年以下有期徒刑的刑事案件提出量刑建议时,实行承办人提出、部门负责人审核、主管检察长决定的三级审批制度,对法定刑在十年以上有期徒刑的刑事案件和需要判处刑罚的职务犯罪案件提出量刑建议时,实行承办人提出、部门负责人审核、主管检察长审定、检察长或检察委员会决定的四级审批制度。三是进一步规范量刑建议文书的格式。量刑建议文书的标题应统一为量刑意见书,由被告人涉嫌的罪名、量刑情节及量刑意见三部分构成,防止将量刑意见书演变为起诉书的简单重复。四是建立量刑建议与刑事抗诉的衔接制度。检察机关要将量刑建议作为审查法院刑事判决是否准确的重要依据,对审判机关不采纳量刑建议的判决进行充分分析研究,认为不采纳理由不成立的,依法进行抗诉,并按照规定报同级人大常委会备案。同时,要积极借鉴外地经验,开展对重大、复杂、疑难、认识差异较大的案件向同级党委报告的探索,并逐步完善形成制度。对于人民法院正确的判决、裁定,应当做好当事人的息诉工作,维护审判权威。五是增加庭审辩论程序。要规定在法庭调查中,公诉人应根据案件实际情况选择定罪证据和量刑证据的出示方式,如果需要分开出示的,应当先出示定罪证据,后出示量刑证据。对于辩护方提出的量刑证据,公诉人应当进行质证。公诉人对辩护方的质证,一质一答辩,或者在量刑证据全部出示完毕后,进行综合答辩。在法庭辩论阶段,公诉人发表公诉意见时,首先围绕被告人构成犯罪问题发表意见,而后对量刑问题发表意见,针对量刑建议,充分阐述量刑建议的理由和根据。辩护方对量刑建议提出辩护意见的,公诉人再有针对性的进行答辩。六是加强检法协调配合机制建设。量刑建议是检察机关的一项新工件,没有法院的大力配合和支持,检察机关的量刑建议只会停留在自我欣赏的层次上,实际作用不大。要在不影响检法独立行使各自职权的前提下,加强与法院的沟通协调,争取法院对量刑建议工作的支持,真正形成工作合力,确保量刑建议工作取得实实在在的成效。
(三)坚持正确对待,从考核层面上建立科学合理的量刑建议评判体系
实践中有人担心,判决结果若与量刑建议不符则意味着不是法官错了就是公诉人错了。这时若抗诉则怕影响与法院的关系,不抗诉则是承认自己错了,从而产生畏难情绪。我们认为,判决结果与量刑建议不一致的情况肯定会发生,而且会时有发生。司法活动的规律告诉我们:不一致是正常的,完全一致反而是不正常的,我们不能一概而论或者非此既彼地认为谁对谁错。因此,对量刑建议是否被法院采纳不能用“准与不准”一概而论。要将法院判决作为评判量刑建议高低的重要参考标准而不是唯一标准,结合所办案件的个性情节及类案的共性情节,建立对量刑建议的科学评判体系,从整体上对量刑建议的质量进行评价,进而严格依據事实和法律,认真分析法院判决是否具有合法性和合理性,法院在量刑建议幅度以外判刑是否有充分的依据。如果发现判决适用法律或认定事实错误,判决不当的,应大胆提出抗诉,履行审判监督职能。同时,必须强化检察机关内部的监督制约机制,对于属于我们自身的办案质量问题的,除依据《人民检察院错案责任追究条例(试行)》追究有关人员的责任外,更要及时总结,吸取教训、举一反三,有针对性地提出改进工作的措施,促进量刑建议质量不断提高。
(四)开展素质教育,从队伍层面上逐步提高检察人员公诉工作水平
量刑建议是公诉人在指控犯罪的基础上,对被告人适用刑罚提出的建议。这就意味着不但要求公诉人能够正确指控犯罪,还要求公诉人能够掌握量刑的基本规律,使量刑建议公正、合理、适当。因此,推行量刑建议使公诉人面临新的挑战,公诉人必须要提高自身素质加以应对。
一是加强公诉职业道德建设。切实夯实“立检为公、执法为民”的思想基础,增强“强化法律监督、维护公平正义”的使命感和责任感,强化职业自律意识,严格恪守忠诚、公正、清廉、严明的检察官职业道德规范,坚决抵制办案中的干扰和各种腐蚀诱惑,自觉接受监督,努力做到依法公正行使公诉权。
二是加强公诉职业能力建设。要围绕依法正确履行公诉职能,重点提高审查判断证据、正确适用法律、出庭支持公诉、履行诉讼监督职责和公诉业务指导的能力。大力加强业务培训,保证公诉人每年脱岗培训时间不少于15天,促进业务知识不断更新;广泛开展岗位练兵活动,通过出庭实践和组织出庭观摩、案例研讨、业务竞赛等,积累办案实践经验,提升公诉业务水平。
三是加强公诉职业责任。要切实强化公诉人员的职业责任,完善公诉工作责任追究制。对于因公诉部门和承办人责任造成错案的,按照错案责任追究制追究公诉部门负责人和承办人的责任;对于办案责任心不强造成失误、办案质量不高的,对责任人进行诫勉,两次诫勉无效的离岗培训,离岗培训不合格的依法免除检察官职务、调离公诉部门或办案岗位;对因管理存在疏漏导致严重违法违纪的,按照党风廉政建设责任制追究公诉部门负责人的责任。
四是加强公诉职业纪律。要严格规范公诉环节的执法行为,要特别注意发现和查处公诉不公背后的公诉人员违法违纪案件,私自办案、私自会见案件当事人及其辩护人、代理人、或者接受上述人员财物、宴请、娱乐活动的或者有其他严重侵犯诉讼参与人诉讼权利行为的,要先停职离岗,再区分性质和情节轻重,依纪严肃处理。
五是加强公诉职业形象建设。公诉工作是检察机关的一个重要窗口,代表着检察机关的形象。公诉人出庭公诉要严格遵守《公诉人出庭行为规范(试行)》和法庭纪律,做到依法履职、客观公正、着装统一、仪表整洁、语言规范、举止得体,并在完成指控犯罪任务的同时开展法制宣传教育,展示检察机关的良好形象。
(作者通讯地址:甘肃省白银市人民检察院,甘肃白银730900)
一、检察机关量刑建议工作中存在的问题
1、检察机关行使量刑建议权的阻力较大。在目前的司法体制和现实条件下,检察机关行使量刑建议权的阻力,一方面是来自检察系统自身的阻力。在没有相关配套制度约束和制约的情况下,公诉人为提出量刑建议所付出的艰辛劳动并不一定被法官肯定和社会承认,导致一些检察人员对量刑建议认识不到位,甚至表现为推行量刑建议制度时不主动,不认真,得过且过。另一方面是来自法院和律师等外部的阻力。一些法官认为检察机关的量刑建议是对审判权的不合理干预,从心理上不接受甚至排斥量刑建议。一些律师认为检察机关的量刑建议限制了其行使辩护权的范围。
2、对酌定情节的把握适用与法院认识存在一定的差距。主要是对酌定情节突出如高额赔偿被害人损失的被告人能否在法定刑幅度以下减轻处罚,如果可以,会不会引发以钱赎刑的社会认识问题;
3、公诉人员提出建议时就低不就高,存在采纳率虚高现象。在实践中,一些公诉人为了确保量刑建议尽可能被人民法院采纳,通常会在法定刑期幅度内接近法定最低刑提出量刑建议,也即“就低不就高”的标准。如故意伤害(重伤)案件,此类案件的法定刑为三年以上十年以下有期徒刑,基准刑应在五年左右,但公诉人在审查案件中受量刑采纳率、被害人损害赔偿能否实现等因素影响,建议一般在三年至五年或六年的幅度,很少有八到十年的建议,这是全市检察机关量刑采纳率均在90%以上的主要原因。
4、公诉人员在量刑时对刑种的适用无法全面把握。由于刑法对一些罪名的量刑幅度跨越多个刑种,如轻伤害案件、交通肇事案件和数额较大的盗窃、诈骗、抢夺等侵财型案件,依法可以判处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。法官根据被告人的犯罪情节轻重及行为人赔偿的结果可能会选择这三个刑种的其中一个适用刑罚,甚至因其情节轻微,作出免予刑事处罚的判决。如果要求办案人员准确预见法官适用何种刑罚,据此作出较为具体的量刑建议显然是有很大的难度。
5、量刑建议重点不突出,一案一建议现象比较普遍。在推行量刑建议过程中,我们由于对这一制度还缺乏必要的思考和深入的研究,没有明确量刑建议的重点和范围,不论轻微刑事案件,还是严重刑事案件,均提出相对确定的量刑建议,这样做既浪费了有限的司法资源,也影响了量刑建议效果的最优化。特别是对轻微刑事案件提出量刑建议的空间不大,量刑建议权的行使本身就先天不足,而且一旦建议不被法院采纳,监督就有如手捧鸡肋,食之无味,弃之可惜,效果不好。
6、量刑建议说理不够充分。一些公诉人员在提出量刑建议时,只根据以往的办案经验提出对被告人应适用的刑罚,而对为什么要如此适用刑罚,却缺少必要的理由阐述,没有从犯罪性质、量刑幅度、法定情节、酌定情节等方面来论证所提量刑建议的合法性和客观性,甚至不说,让人只知其然,而不知其所以然。
7、提出量刑建议的格式还不统一。有些院的文书标题是量刑建议书,有些院的文书标题是量刑意见书;有些院的量刑建议文书主要由被告人涉嫌的罪名、各种量刑情节及量刑意见构成,有些院的量刑建议文书主要由被告人涉嫌的罪名、基本案情及量刑意见构成。
二、加强检察机关量刑建议工作的思考
(一)加快立法进程,从法律层面上明确赋予检察机关量刑建议权
人民检察院是国家的法律监督机关,有权对法院的整个审判活动进行监督。检察机关代表国家提起公诉的目的不仅仅是为了解决定罪问题,更主要的是考虑被告人应当受到什么样的刑罚,即是否罪责相当。所以公诉人在履行公诉职责时提出正确的量刑建议,不仅是一种权力,而且是一项职责,是对人民法院审判活动的一种监督,属于检察诉讼监督的内容。目前,法律虽然没有明文规定检察机关享有量刑建议权,但检察机关应该享有量刑建议权已为越来越多的法学专家和司法实践者认同和接受。最高人民法院也制定了《人民法院量刑程序指導意见(试行)》对检察机关的量刑建议权予以积极回应。最高人民检察院也及时制定了《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见(试行)》,指导全国检察机关规范开展量刑建议工作。所有这些表明,对检察机关享有量刑建议权的立法时机已逐步成熟。立法机关应加快立法进程,对刑事诉讼法及时进行修改,将法学理论和司法实践对检察机关行使量刑建议权的认同上升为法律上的规定,以法律的形式明确赋予检察机关享有量刑建议权,保证检察机关依法行使量刑建议权。
(二)注重调查研究,从制度层面上进一步健全完善量刑建议工作机制
量刑建议工作对于检察机关来说,是一项具有挑战性的新工作,可供借鉴的东西不多,只能在探索中尝试,在尝试中总结。因此,在开展量刑建议工作中,要将调查研究作为我们发现问题解决问题的有效手段,及时发现影响量刑建议工作有效开展的深层次问题,并提出切实有效的措施加以解决,进一步健全完善量刑建议工作机制。一是进一步明确检察机关行使量刑建议权的范围。我们认为,应将量刑建议权行使的范围限定在对起刑点在三年以上有期徒刑的刑事案件和需要判处刑罚的职务犯罪案件,保证有限的司法资源得到最优配置和利用。二是进一步规范量刑建议的提出程序。主要是完善量刑建议提出的审批程序,确保量刑建议的严肃性。要明确规定对法定刑在十年以下有期徒刑的刑事案件提出量刑建议时,实行承办人提出、部门负责人审核、主管检察长决定的三级审批制度,对法定刑在十年以上有期徒刑的刑事案件和需要判处刑罚的职务犯罪案件提出量刑建议时,实行承办人提出、部门负责人审核、主管检察长审定、检察长或检察委员会决定的四级审批制度。三是进一步规范量刑建议文书的格式。量刑建议文书的标题应统一为量刑意见书,由被告人涉嫌的罪名、量刑情节及量刑意见三部分构成,防止将量刑意见书演变为起诉书的简单重复。四是建立量刑建议与刑事抗诉的衔接制度。检察机关要将量刑建议作为审查法院刑事判决是否准确的重要依据,对审判机关不采纳量刑建议的判决进行充分分析研究,认为不采纳理由不成立的,依法进行抗诉,并按照规定报同级人大常委会备案。同时,要积极借鉴外地经验,开展对重大、复杂、疑难、认识差异较大的案件向同级党委报告的探索,并逐步完善形成制度。对于人民法院正确的判决、裁定,应当做好当事人的息诉工作,维护审判权威。五是增加庭审辩论程序。要规定在法庭调查中,公诉人应根据案件实际情况选择定罪证据和量刑证据的出示方式,如果需要分开出示的,应当先出示定罪证据,后出示量刑证据。对于辩护方提出的量刑证据,公诉人应当进行质证。公诉人对辩护方的质证,一质一答辩,或者在量刑证据全部出示完毕后,进行综合答辩。在法庭辩论阶段,公诉人发表公诉意见时,首先围绕被告人构成犯罪问题发表意见,而后对量刑问题发表意见,针对量刑建议,充分阐述量刑建议的理由和根据。辩护方对量刑建议提出辩护意见的,公诉人再有针对性的进行答辩。六是加强检法协调配合机制建设。量刑建议是检察机关的一项新工件,没有法院的大力配合和支持,检察机关的量刑建议只会停留在自我欣赏的层次上,实际作用不大。要在不影响检法独立行使各自职权的前提下,加强与法院的沟通协调,争取法院对量刑建议工作的支持,真正形成工作合力,确保量刑建议工作取得实实在在的成效。
(三)坚持正确对待,从考核层面上建立科学合理的量刑建议评判体系
实践中有人担心,判决结果若与量刑建议不符则意味着不是法官错了就是公诉人错了。这时若抗诉则怕影响与法院的关系,不抗诉则是承认自己错了,从而产生畏难情绪。我们认为,判决结果与量刑建议不一致的情况肯定会发生,而且会时有发生。司法活动的规律告诉我们:不一致是正常的,完全一致反而是不正常的,我们不能一概而论或者非此既彼地认为谁对谁错。因此,对量刑建议是否被法院采纳不能用“准与不准”一概而论。要将法院判决作为评判量刑建议高低的重要参考标准而不是唯一标准,结合所办案件的个性情节及类案的共性情节,建立对量刑建议的科学评判体系,从整体上对量刑建议的质量进行评价,进而严格依據事实和法律,认真分析法院判决是否具有合法性和合理性,法院在量刑建议幅度以外判刑是否有充分的依据。如果发现判决适用法律或认定事实错误,判决不当的,应大胆提出抗诉,履行审判监督职能。同时,必须强化检察机关内部的监督制约机制,对于属于我们自身的办案质量问题的,除依据《人民检察院错案责任追究条例(试行)》追究有关人员的责任外,更要及时总结,吸取教训、举一反三,有针对性地提出改进工作的措施,促进量刑建议质量不断提高。
(四)开展素质教育,从队伍层面上逐步提高检察人员公诉工作水平
量刑建议是公诉人在指控犯罪的基础上,对被告人适用刑罚提出的建议。这就意味着不但要求公诉人能够正确指控犯罪,还要求公诉人能够掌握量刑的基本规律,使量刑建议公正、合理、适当。因此,推行量刑建议使公诉人面临新的挑战,公诉人必须要提高自身素质加以应对。
一是加强公诉职业道德建设。切实夯实“立检为公、执法为民”的思想基础,增强“强化法律监督、维护公平正义”的使命感和责任感,强化职业自律意识,严格恪守忠诚、公正、清廉、严明的检察官职业道德规范,坚决抵制办案中的干扰和各种腐蚀诱惑,自觉接受监督,努力做到依法公正行使公诉权。
二是加强公诉职业能力建设。要围绕依法正确履行公诉职能,重点提高审查判断证据、正确适用法律、出庭支持公诉、履行诉讼监督职责和公诉业务指导的能力。大力加强业务培训,保证公诉人每年脱岗培训时间不少于15天,促进业务知识不断更新;广泛开展岗位练兵活动,通过出庭实践和组织出庭观摩、案例研讨、业务竞赛等,积累办案实践经验,提升公诉业务水平。
三是加强公诉职业责任。要切实强化公诉人员的职业责任,完善公诉工作责任追究制。对于因公诉部门和承办人责任造成错案的,按照错案责任追究制追究公诉部门负责人和承办人的责任;对于办案责任心不强造成失误、办案质量不高的,对责任人进行诫勉,两次诫勉无效的离岗培训,离岗培训不合格的依法免除检察官职务、调离公诉部门或办案岗位;对因管理存在疏漏导致严重违法违纪的,按照党风廉政建设责任制追究公诉部门负责人的责任。
四是加强公诉职业纪律。要严格规范公诉环节的执法行为,要特别注意发现和查处公诉不公背后的公诉人员违法违纪案件,私自办案、私自会见案件当事人及其辩护人、代理人、或者接受上述人员财物、宴请、娱乐活动的或者有其他严重侵犯诉讼参与人诉讼权利行为的,要先停职离岗,再区分性质和情节轻重,依纪严肃处理。
五是加强公诉职业形象建设。公诉工作是检察机关的一个重要窗口,代表着检察机关的形象。公诉人出庭公诉要严格遵守《公诉人出庭行为规范(试行)》和法庭纪律,做到依法履职、客观公正、着装统一、仪表整洁、语言规范、举止得体,并在完成指控犯罪任务的同时开展法制宣传教育,展示检察机关的良好形象。
(作者通讯地址:甘肃省白银市人民检察院,甘肃白银730900)