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摘 要：金融监管要能够推动中国金融的变革。金融监管的目的不是消灭风险，金融存在的那一天风险就存在，除非把金融消灭掉，风险就没有了。金融监管最重要的目标是让风险收敛，不要让风险扩散、发散。各种监管制度的设计、监管指标的核心都是使风险收敛，央行、商业银行存款准备金制度的设计，核心都是要收敛货币扩张，是要使单个的风险不至于蔓延开来变成系统性的风险。随着经济社会的不断发展，边疆地区的特殊地理位置、社会稳定需要、金融发展状况使得金融监管体制的健全更为重要。本文以银行业视角下的西藏地区金融监管体制研究情况为例，着重分析了当前西藏地区金融监管体制建设中存在的问题、困难，并提出了相关的政策建议，为进一步推动和完善边疆地区金融监管体制机制建设提供参考。
关键词：金融监管 西藏 银行业 优惠政策 机制
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）04（c）-120-02
地处边疆的西藏地区在“一带一路”倡议实施和“环喜马拉雅经济带”建设和南亚大通道建设的推动下，本地区金融业取得了跨越式发展，银行业、证券业、保险业等金融行业呈现出了一片欣欣向荣的良好态势，金融机构在中央的特殊政策下积极进驻到了西藏，并为西藏自治区的各企事业单位及广大人民群众提供了更加多元化的金融服务。随着西藏银行业金融市场的不断扩张，金融业主体呈现多元化、各类国内金融创新业务在西藏不断地实施开展，西藏自治区银行业面临的潜在区域性、系统性金融风险系数在不断增加，对本地区金融监管也提出了更高的要求。为维护边疆地区金融稳定，在一定程度上弥补行业监管差异和真空，需进一步对西藏自治区的金融监管体制进行研究，根据出现的问题提出相应对策，促进区域内金融市场的有序运行，推动区域金融业健康发展。
1 西藏银行业监管现状
1.1 西藏银行业发展现状
以西藏自治区银行业为例，2016年末，西藏银行业金融机构本外币各项存款余额为4379.66亿元，比年初增加708.43亿元，增长19.30%；各项贷款余额为3048.64亿元，比年初增加924.15亿元，增长43.50%。2016年，西藏银行业机构体系进一步健全，新增了21家各类银行网点机构，浦发银行拉萨分行、中信银行拉萨信用卡分中心等相继正式开业，浙江民泰等民营企业投资控股的区域性村镇银行批准筹建。当前西藏自治区全区银行业机构总数达到了688个，银行从业人员达到将近9000人。西藏农牧区设立金融助农取款服务点也已经覆盖100%的乡镇和79.41%的行政村。
1.2 西藏银行业监管体制的历史沿革及现状
1.2.1 西藏银行业监管体制历史沿革
1951年，中国人民银行西南区随军银行入藏，1952年人民银行成立西藏办事处，1953年在昌都、亚东等地建立支行，1955年正式成立人民银行西藏分行。
1959年随着平叛胜利，西藏自封建农奴制进入民主改革时期，社会生产力得到解放，百万农奴翻身后，生产积极性高涨。这一阶段，西藏金融因民主改革的胜利而进入了全新发展阶段。人民银行西藏分行为扩大金融规模，增加了银行金融机构的覆盖面。同时人民银行拉萨分行也新建了两个地区支行，派出了17个银行工作组。1965年西藏自治区成立之前，西藏所辖各县工设立了72家县支行。为了大力发展西藏农牧业，1960年，西藏人民银行组织农牧民实行资金互助，成立信用合作社。农村信用社扩大了银行职能，并利用所吸收的社会闲散资金，进行存贷款业务，对需要资金的农牧民进行贷款，遏制了民间高利贷的兴起。此时人民银行肩负着商业银行与银行监管的双重职责，但由于银行业为起步发展阶段，金融监管职责不清晰，且监管职能较弱。
1.2.2 西藏银行业监管体制现状
当前的西藏银行监管是在中央对全国金融监管的统一制度下建立的地方监管体系，沿袭了国家“一行一会一委”的银行业监管体系，在本地区行成了“一行一局一办”的银行业监管机制。
其中人民银行拉萨中心支行作为央行在西藏的分支机构，隶属于人民银行成都分行（西南大区分行），在西藏各地区均成立了支行，监管职能主要包括以下几点：（1）货币政策，央行货币政策职责的实施是以监管职责为前提的，通过有效而全面的监管来为货币政策的制定提供实践基础，也为其执行创造有利条件。（2）在宏观调控过程中所进行的再贴现、公开市场操作等职责，对银行業的基本各项业务都具有监管职能。尤其是在2017年中央成立金融稳定委员会后，人行拉萨中心支行也有着稳定西藏地方金融，防范地方金融风险的职责。
2 西藏银行业监管体制中存在的问题分析
随着西藏银行业发展规模进一步扩张；金融业混业经营趋势逐步加剧，金融行业的界限日益模糊；西藏实行诸多特殊的金融优惠政策等各类原因，如何完善并发挥金融监管机制的作用，对防范跨行业跨区域的风险并引导地方金融发展具有很重要的意义。虽然当前西藏已经建立了“一行一局一办”的金融监管体系，但还是存在信息共享性不足，监管重复问题严重，监管部门间未建立完善的沟通协调机制，监管专业性不足，针对特殊情况系统性预防风险能力不足、监管信息系统建设滞后等诸多问题，仍存在一些共性的情况和边疆地区特有的问题，影响了监管体制机制的进一步发挥。
2.1 银行业规模扩张背后监管无法及时跟上
截至2016年，西藏自治区银行机构已经达到12家，其中政策性银行2家，国有大行4家，股份制银行3家，邮政储蓄银行1家，地方法人银行1家，村镇银行1家，机构总数达到688个，从业人员达到将近9000人，银行业总资产达到5200多亿元。而从监管部门来讲，现有的“一行一局一办”三家部门主要集中在西藏自治区拉萨市，监管从业人员仅为500多人，监管机构与银行业机构比例为1：230，监管人员与银行从业人员的比例为1：18，可以说监管机构覆盖面较少，许多偏远地市及县域银行的监管基本处于空白，人员比例也处于监管有效性零界点。迅速规模扩张背后带来的风险隐患在逐步增加，然而随之配套的监管体系受制于总部编制限制以及其他客观因素仍未明显扩大，加之西藏特殊的地域广阔，气候条件恶劣等因素，金融监管无法实现全覆盖。 2.2 金融混业经营趋势下，银行监管无法全面执行
随着国家进一步放开金融市场，金融业混业经营趋势逐步加剧，西藏银行业也在开展发行债券、并购融资等投资银行业务，也在代理销售保险等保险产品、也在设立私募基金、公募基金等资管类业务，金融行业的界限日益模糊，如今的西藏银行业已不仅仅是简单办理存贷款等基本業务，业务面已覆盖了投行、保险、证券、资管等各类跨行业务。而混业经营的市场与当前的分业监管体制具有冲突，金融监管实行分业监管，银行业、保险业及证券业有分别的监管部门在监管，但是混业经营的交叉性使得诸多新兴业务存在监管真空地带，出现了业务无监管部门认领的尴尬局面。而根据2017年金融风险统计数据显示，大部分金融风险点暴露于此类混合创新业务。
2.3 西藏银行业实行多项优惠金融政策使得监管面临新的挑战
中央历来高度重视西藏发展工作，从中央历次西藏工作会议上针对西藏金融发展尤其是银行业发展出台了多项特殊优惠政策，近年来多项特殊优惠政策确实给西藏经济社会发展带来了巨大的政策红利，同时也出现了前所未有的各类风险及挑战。以西藏优惠贷款利率、利差补贴、综合费用补贴等一揽子特殊优惠金融政策为例，此项政策主要为在藏各银行机构的贷款利率执行低于央行基准利率2%的特殊贷款统一利率，在如今利率市场化的大背景下，西藏实行该项利率政策成为了全国融资成本最低的地区，在此基础上按照各地区的具体问题进行差异化综合费用补贴，因此银行业的贷款积极性也随之提高，在这样的特殊优惠政策下，近年来出现了利用票据业务、利用理财质押套取优惠政策补贴的各类风险案件，套取了上亿元的国家财政补贴。面对这类银行业套利行为，西藏监管部门未能在第一时间发现并处置相关事件，在该类行为已成为行业内隐形市场规则后监管部门才开始跟进，监管严重滞后。
2.4 银行业监管协调合作机制相对松散
西藏银行业监管协调合作机制相对松散，导致了金融监管协调效力弱、效率低。虽然目前西藏辖区建立了“一行一局一办”为主体的金融监管协调合作机制，但是这些制度化机制，组织较为松散、制度配套不够完善、协调力度不足、约束机制缺乏，造成了金融监管协调合作的效力得不到有效、充分地发挥。尤其是西藏地方银监局为2003年从人民银行拉萨中心支行剥离出的部门，两部门长期存在争夺监管主体地位以及人员归属感不明晰等诸多历史遗留问题，存在金融监管信息主动不交流、不共享等问题。到目前为止尚未建立统一的信息共享平台，各个金融监管部门的信息系统无法对接，仅局限于各金融监管部门与各银行机构之间的点对点交流模式，而其他各监管机构之间并未形成有效的信息网络，无法充分发挥金融监管协调机制及降低金融监管主体之间信息不对称程度的作用。同时，信息交流的频度不够，由于监管部门的金融监管信息数据产生时限不同，信息无法定期按时交换，造成了交流共享的信息失去了时效性，进而造成了信息交流共享后利用率不高。在共同检查、联合调研等方面，由于各监管部门的监管范围、监管重点不同，关注的风险方面各有侧重，无法形成统一的金融监管合作行动。
3 对策建议
3.1 成立地方金融工作局，实现监管全覆盖
现有的监管体系已远远无法满足日益扩张的银行业发展规模，需要从顶层设计现有的金融监管体系，建议借鉴四川省的金融监管布局，在原先金融办的基础上升级为金融工作局，实现西藏“一行两局”的银行业监管体系。人民银行与银监局因其特殊的中央属性，无法短时间内主观增加分支机构及人员，但是成立金融工作局，可以极大程度上弥补现在监管空白，实现偏远地区及县域银行业机构的监管覆盖，并能够充分利用地方属地化原则，增加监管力量，实现对西藏银行业监管的匹配。
3.2 加强跨行业监管部门沟通，建立协调联席机制
针对银行业混业经营的大趋势，西藏银行业监管部门应加强与证券、保险等行业的沟通，建立三监管部门每月或者每季度的协调联席会议制度，通过人员定期互相交流或者信息共享等机制了解西藏地区混业经营的总体情况，并针对各类风险隐患建立预防风险机制，实现对于金融风险的全方位预警。
3.3 建立全程监控体系，防患于未然
目前西藏银行业监管仍处于被动地出现问题，解决问题阶段，未能系统性建立全程监控体系，信息系统辅助机制更为缺乏。建议建立银行业机构为监管对象、监管部门、政府部门、企事业单位、本地区居民等多部门参与的全程监管体系，在对于政策执行、银行业经营、社会反映等多维度进行分析，实现各项银行业务的全程监控体系。联合互联网企业建立西藏地区银行业市场大数据，通过大数据分析，建立监管预警机制模型，将风险点停止在萌芽触发阶段。
参考文献
[1] 西藏自治区统计局，国家统计局西藏调查总队.西藏统计年鉴（2016）[M].北京：中国统计出版社，2016.
[2] 孙慧.金融监管中的监管信息与监管效率[J].上海金融，2007（9）.
[3] 杜涛.西藏地区金融监管机制建设探析[J].青海金融，2016（1）.
关键词：金融监管 西藏 银行业 优惠政策 机制
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）04（c）-120-02
地处边疆的西藏地区在“一带一路”倡议实施和“环喜马拉雅经济带”建设和南亚大通道建设的推动下，本地区金融业取得了跨越式发展，银行业、证券业、保险业等金融行业呈现出了一片欣欣向荣的良好态势，金融机构在中央的特殊政策下积极进驻到了西藏，并为西藏自治区的各企事业单位及广大人民群众提供了更加多元化的金融服务。随着西藏银行业金融市场的不断扩张，金融业主体呈现多元化、各类国内金融创新业务在西藏不断地实施开展，西藏自治区银行业面临的潜在区域性、系统性金融风险系数在不断增加，对本地区金融监管也提出了更高的要求。为维护边疆地区金融稳定，在一定程度上弥补行业监管差异和真空，需进一步对西藏自治区的金融监管体制进行研究，根据出现的问题提出相应对策，促进区域内金融市场的有序运行，推动区域金融业健康发展。
1 西藏银行业监管现状
1.1 西藏银行业发展现状
以西藏自治区银行业为例，2016年末，西藏银行业金融机构本外币各项存款余额为4379.66亿元，比年初增加708.43亿元，增长19.30%；各项贷款余额为3048.64亿元，比年初增加924.15亿元，增长43.50%。2016年，西藏银行业机构体系进一步健全，新增了21家各类银行网点机构，浦发银行拉萨分行、中信银行拉萨信用卡分中心等相继正式开业，浙江民泰等民营企业投资控股的区域性村镇银行批准筹建。当前西藏自治区全区银行业机构总数达到了688个，银行从业人员达到将近9000人。西藏农牧区设立金融助农取款服务点也已经覆盖100%的乡镇和79.41%的行政村。
1.2 西藏银行业监管体制的历史沿革及现状
1.2.1 西藏银行业监管体制历史沿革
1951年，中国人民银行西南区随军银行入藏，1952年人民银行成立西藏办事处，1953年在昌都、亚东等地建立支行，1955年正式成立人民银行西藏分行。
1959年随着平叛胜利，西藏自封建农奴制进入民主改革时期，社会生产力得到解放，百万农奴翻身后，生产积极性高涨。这一阶段，西藏金融因民主改革的胜利而进入了全新发展阶段。人民银行西藏分行为扩大金融规模，增加了银行金融机构的覆盖面。同时人民银行拉萨分行也新建了两个地区支行，派出了17个银行工作组。1965年西藏自治区成立之前，西藏所辖各县工设立了72家县支行。为了大力发展西藏农牧业，1960年，西藏人民银行组织农牧民实行资金互助，成立信用合作社。农村信用社扩大了银行职能，并利用所吸收的社会闲散资金，进行存贷款业务，对需要资金的农牧民进行贷款，遏制了民间高利贷的兴起。此时人民银行肩负着商业银行与银行监管的双重职责，但由于银行业为起步发展阶段，金融监管职责不清晰，且监管职能较弱。
1.2.2 西藏银行业监管体制现状
当前的西藏银行监管是在中央对全国金融监管的统一制度下建立的地方监管体系，沿袭了国家“一行一会一委”的银行业监管体系，在本地区行成了“一行一局一办”的银行业监管机制。
其中人民银行拉萨中心支行作为央行在西藏的分支机构，隶属于人民银行成都分行（西南大区分行），在西藏各地区均成立了支行，监管职能主要包括以下几点：（1）货币政策，央行货币政策职责的实施是以监管职责为前提的，通过有效而全面的监管来为货币政策的制定提供实践基础，也为其执行创造有利条件。（2）在宏观调控过程中所进行的再贴现、公开市场操作等职责，对银行業的基本各项业务都具有监管职能。尤其是在2017年中央成立金融稳定委员会后，人行拉萨中心支行也有着稳定西藏地方金融，防范地方金融风险的职责。
2 西藏银行业监管体制中存在的问题分析
随着西藏银行业发展规模进一步扩张；金融业混业经营趋势逐步加剧，金融行业的界限日益模糊；西藏实行诸多特殊的金融优惠政策等各类原因，如何完善并发挥金融监管机制的作用，对防范跨行业跨区域的风险并引导地方金融发展具有很重要的意义。虽然当前西藏已经建立了“一行一局一办”的金融监管体系，但还是存在信息共享性不足，监管重复问题严重，监管部门间未建立完善的沟通协调机制，监管专业性不足，针对特殊情况系统性预防风险能力不足、监管信息系统建设滞后等诸多问题，仍存在一些共性的情况和边疆地区特有的问题，影响了监管体制机制的进一步发挥。
2.1 银行业规模扩张背后监管无法及时跟上
截至2016年，西藏自治区银行机构已经达到12家，其中政策性银行2家，国有大行4家，股份制银行3家，邮政储蓄银行1家，地方法人银行1家，村镇银行1家，机构总数达到688个，从业人员达到将近9000人，银行业总资产达到5200多亿元。而从监管部门来讲，现有的“一行一局一办”三家部门主要集中在西藏自治区拉萨市，监管从业人员仅为500多人，监管机构与银行业机构比例为1：230，监管人员与银行从业人员的比例为1：18，可以说监管机构覆盖面较少，许多偏远地市及县域银行的监管基本处于空白，人员比例也处于监管有效性零界点。迅速规模扩张背后带来的风险隐患在逐步增加，然而随之配套的监管体系受制于总部编制限制以及其他客观因素仍未明显扩大，加之西藏特殊的地域广阔，气候条件恶劣等因素，金融监管无法实现全覆盖。 2.2 金融混业经营趋势下，银行监管无法全面执行
随着国家进一步放开金融市场，金融业混业经营趋势逐步加剧，西藏银行业也在开展发行债券、并购融资等投资银行业务，也在代理销售保险等保险产品、也在设立私募基金、公募基金等资管类业务，金融行业的界限日益模糊，如今的西藏银行业已不仅仅是简单办理存贷款等基本業务，业务面已覆盖了投行、保险、证券、资管等各类跨行业务。而混业经营的市场与当前的分业监管体制具有冲突，金融监管实行分业监管，银行业、保险业及证券业有分别的监管部门在监管，但是混业经营的交叉性使得诸多新兴业务存在监管真空地带，出现了业务无监管部门认领的尴尬局面。而根据2017年金融风险统计数据显示，大部分金融风险点暴露于此类混合创新业务。
2.3 西藏银行业实行多项优惠金融政策使得监管面临新的挑战
中央历来高度重视西藏发展工作，从中央历次西藏工作会议上针对西藏金融发展尤其是银行业发展出台了多项特殊优惠政策，近年来多项特殊优惠政策确实给西藏经济社会发展带来了巨大的政策红利，同时也出现了前所未有的各类风险及挑战。以西藏优惠贷款利率、利差补贴、综合费用补贴等一揽子特殊优惠金融政策为例，此项政策主要为在藏各银行机构的贷款利率执行低于央行基准利率2%的特殊贷款统一利率，在如今利率市场化的大背景下，西藏实行该项利率政策成为了全国融资成本最低的地区，在此基础上按照各地区的具体问题进行差异化综合费用补贴，因此银行业的贷款积极性也随之提高，在这样的特殊优惠政策下，近年来出现了利用票据业务、利用理财质押套取优惠政策补贴的各类风险案件，套取了上亿元的国家财政补贴。面对这类银行业套利行为，西藏监管部门未能在第一时间发现并处置相关事件，在该类行为已成为行业内隐形市场规则后监管部门才开始跟进，监管严重滞后。
2.4 银行业监管协调合作机制相对松散
西藏银行业监管协调合作机制相对松散，导致了金融监管协调效力弱、效率低。虽然目前西藏辖区建立了“一行一局一办”为主体的金融监管协调合作机制，但是这些制度化机制，组织较为松散、制度配套不够完善、协调力度不足、约束机制缺乏，造成了金融监管协调合作的效力得不到有效、充分地发挥。尤其是西藏地方银监局为2003年从人民银行拉萨中心支行剥离出的部门，两部门长期存在争夺监管主体地位以及人员归属感不明晰等诸多历史遗留问题，存在金融监管信息主动不交流、不共享等问题。到目前为止尚未建立统一的信息共享平台，各个金融监管部门的信息系统无法对接，仅局限于各金融监管部门与各银行机构之间的点对点交流模式，而其他各监管机构之间并未形成有效的信息网络，无法充分发挥金融监管协调机制及降低金融监管主体之间信息不对称程度的作用。同时，信息交流的频度不够，由于监管部门的金融监管信息数据产生时限不同，信息无法定期按时交换，造成了交流共享的信息失去了时效性，进而造成了信息交流共享后利用率不高。在共同检查、联合调研等方面，由于各监管部门的监管范围、监管重点不同，关注的风险方面各有侧重，无法形成统一的金融监管合作行动。
3 对策建议
3.1 成立地方金融工作局，实现监管全覆盖
现有的监管体系已远远无法满足日益扩张的银行业发展规模，需要从顶层设计现有的金融监管体系，建议借鉴四川省的金融监管布局，在原先金融办的基础上升级为金融工作局，实现西藏“一行两局”的银行业监管体系。人民银行与银监局因其特殊的中央属性，无法短时间内主观增加分支机构及人员，但是成立金融工作局，可以极大程度上弥补现在监管空白，实现偏远地区及县域银行业机构的监管覆盖，并能够充分利用地方属地化原则，增加监管力量，实现对西藏银行业监管的匹配。
3.2 加强跨行业监管部门沟通，建立协调联席机制
针对银行业混业经营的大趋势，西藏银行业监管部门应加强与证券、保险等行业的沟通，建立三监管部门每月或者每季度的协调联席会议制度，通过人员定期互相交流或者信息共享等机制了解西藏地区混业经营的总体情况，并针对各类风险隐患建立预防风险机制，实现对于金融风险的全方位预警。
3.3 建立全程监控体系，防患于未然
目前西藏银行业监管仍处于被动地出现问题，解决问题阶段，未能系统性建立全程监控体系，信息系统辅助机制更为缺乏。建议建立银行业机构为监管对象、监管部门、政府部门、企事业单位、本地区居民等多部门参与的全程监管体系，在对于政策执行、银行业经营、社会反映等多维度进行分析，实现各项银行业务的全程监控体系。联合互联网企业建立西藏地区银行业市场大数据，通过大数据分析，建立监管预警机制模型，将风险点停止在萌芽触发阶段。
参考文献
[1] 西藏自治区统计局，国家统计局西藏调查总队.西藏统计年鉴（2016）[M].北京：中国统计出版社，2016.
[2] 孙慧.金融监管中的监管信息与监管效率[J].上海金融，2007（9）.
[3] 杜涛.西藏地区金融监管机制建设探析[J].青海金融，2016（1）.