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天津财经大学
摘要：本文探讨了现阶段公共租赁房建设和管理中的主要问题，从公租房建设和管理工作长远的考虑，提出了建立公共租赁房建设和管理长效机制的建议。
关键词：公共租赁房；长效机制；保障住房
改革开放以来，我国房地产业快速发展，商品住房的租售价格在“一路高歌猛进”之后持续高位运行，而经济适用房、廉租房等现行保障性住房针对特定住房困难群体，使得广大城镇中等偏下收入家庭、新就业人员和外来务工人员等既无力购租商品住房，又不具备购买经济适用房或租赁廉租房的条件，成为游离于现行住房保障制度之外的“夹心层”。根据2009年的中央政府工作报告和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的精神，公共租赁住房（简称公租房）是我国“十二五”期间乃至未来相当长一段时间内保障性住房的发展重点和未来主体，是完善我国住房保障制度、改善“夹心层”群体住房困难乃至拉动内需、刺激经济增长、促进社会和谐的重要举措。
一、推进公租房建设具有深远的意义
（一）进一步完善了住房制度建设，明确了政府在保障居民住房方面应承担的公共职能
此前保障性住房的供给只局限于低收入家庭，使得大部分达不到经济适用住房和廉租住房申请标准的城市居民成为既无力购买商品房、也无从享受保障性住房的城市“夹心层”。公租房制度实际将住房保障范围大幅度增加，如果申请标准能够放宽的话，实际可以基本解决城市中低收入居民的住房要求。
（二）考虑到了城镇化进程的需要
大家普遍认为城镇化会持续推高房价。不错，城镇化会增加住房需求，也会加大土地供应压力。但城镇化的核心是农民进城，也就是让农民放弃土地，成为城市居民，城市政府必须为他们提供能够负担得起的城市住房。公租房供应若能扩大到农民工身上，无疑会加速城镇化进程。
（三）增加了城市住房的有序供给
房价居高不下的原因之一是政府垄断土地供应，实际控制了住房供给。公租房制度一旦顺利施行，政府就会提供相应的土地和住房供给，这意味着住房的长期供给将大幅增加，从而改变市场对住房供需关系的预期，进而改变长期价格预期，这不仅有利于抑制住房投机，而且让住房回归正常供需关系。公租房制度让政府承担了保障城市居民“住有所居”的责任，这会使住房问题回归到民生问题。当然，公租房制度建设也需时间过程，更需要地方政府承担起应有责任。
二、发展公租房需要解决的现实问题
公租房政策在推行的过程中遇到了种种难题，如资金紧缺、房源数量少、土地供应、退出机制、保障对象界定等，目前最主要的问题如下：
（一）资金问题
公租房需要中长期资金，而且是低成本的资金。因为公租房的资金回笼期与商品房的不一样，商品房卖出一半时就能够回笼资金，而公租房需要15-20年，公租房目前的筹资基本上是由政府出资的，主要通过财政拨款的方式，包括中央拨款和地方政府拨款。虽然在公租房建设之初，一般都需要政府负责资金的投入，但是公租房项目是一个全国性的，规模巨大的，长期建设和运营的超大型项目，所以需要的资金数额十分巨大，而且需要的是稳定的现金流。政府的融资能力是有限的，短期可以进行维持，但是从公租房的可持续性这个角度来说，仅仅靠政府的财政投入一定会导致资金的不足。
（二）公租房属地管理动力缺失
现阶段，我国各类住房基本都实行的是属地管理原则，即由房屋所在地住房管理机构（主要是各地区的房屋管理局）进行直接管理。对于现有的公租房而言，虽然在房屋产权属性等方面存在一定特殊性，但属地管理原则与普通住房之间并不无根本区别。由于公租房所在地政府及其相关管理部门在公租房建设过程中本已在建设用地出让等方面付出相当的机会成本，公租房建设完成之后每年还要在环境整治、治安管理等方面继续发生数额不菲的后期投入，进一步增加了社会管理难度和管理负担。因此，公租房所在地政府对于公租房社区管理会难免会存在一定抵触情绪。
（三）退出机制问题
公租房的承租人也不拥有房屋产权。一般情况下，公租房大致可归纳为3种退出模式：其一，以其他形式获得住房退出，主要包括租赁期内承租或者承购其他保障性住房，及租赁期内通过购买、受赠、继承等方式获得其他住房的；其二，期满解约退出，即租期届满不在申请或者因收入水平增加不再符合续租条件的；其三，违规退出，即因欠缴租金、转借、转租或者擅自调换所承租公共租赁住房，改变所承租公租房用途，破坏所承租公租房，在公租房内从事违法活动及无正当理由的。虽然国家相关法律、法规虽然都进行了较为详尽的规定，但在执行过程中仍存在一些问题。主要表现在：
其一，“鼓励性”退出条款导致“奖懒罚勤”。现行“鼓励性”退出条款最终将导致被保障人行为上的“逆向选择”，客观上产生“奖懒罚勤”的作用。现行政策可能导致两个结果：被保障人要么放弃努力使自己长期停留在保障房福利体系之内，要么隐瞒真实收入或其他房产，免于退出保障房福利体系。
此外，“惩罚性”退出条款未能规避“道德风险”。因此，现行公租房所规定的违规退出模式在理论上是成立的，但在现实中是较难实现的。
三、建立公租房建设和管理长效机制的建议
（一）构建多元化多层次资金供应格局
在公租房建设资金筹措方面，单靠政府的资金来做，永远都只能是“小保障”。因而，在公租房建设方面，可以鼓励社会资本、社会机构的加入，形成多元化主体多层次供应的格局。比如也可以通过金融创新拓展公租房的融资渠道：由开发商建设公租房，政府将公租房打包，并附上每年支付收益的财政担保，将其整体出售给资产证券化平台，后者向社会公开发行资产证券化产品、募集资金。政府用募集到的社会资金来支付公租房建设款项。目前，我国一些城市也作出积极的尝试。如重庆市政府在公租房建设资金募集中，依赖国有资本发挥“第三财政”作用，以重庆市地产集团等国有大中型建筑企业为建设主体，完成土地准备、资金筹措、建设等任务。国企以租金支付银行利息，而建设本金则通过自身利润来消化。投资主体拥有所建租赁房的完全产权，享有升值权益，但无房屋定价权和转让权，公租房由公租房管理局管理。
（二）调整利益分配格局，化解属地管理难题
对于新建公租房所在地政府，仅存管理之“责”及部分管理之“权”，但无管理之“利”。在我国现实社会管理体制下，单纯依靠人口输出地（拆迁所在区）和输入地（保障房安置地）政府之间的协调很难破解其中的难题，需要上一级政府（主要是市政府方面）进行“顶层设计”，对地区间的利益分配进行必要的“再平衡”。首先，建议在新建保障房小区“街道—居委会”两级社会管理机构的人员配备上，相关政府管理部门应该给予政策倾斜。其次，在市政府统一协调和安排下，提取一定比例的土地出让金，通过财政转移方式对新建保障房所在区予以一定的经济补偿。建议从土地出让金中提取一定比例，以新建公租房面积和迁入人口为依据，按照“多建多补、少见少补、不建不补”的原则，经济补偿新建公租房所在区财政和乡镇（街道）财政。通过利益分配上的“再平衡”，将公租房社会管理“责、权、利”相互结合，将公租房建设变“要我建”为“我要建”，化解公租房建设过程中社会管理动机缺失问题。
（三）探索确保有效、有序退出公租房的手段
例如通过为公租房制定高于市场价的租金，再通过货币形式补贴租房30%～70%的租金；到退出时，停止租金补贴，迫使租房者自动退还房屋。也可以规定一个租期为3年，对不能按期退出的，给予3个月的过渡期，过渡期内按照市场租金收缴房租，过渡期后按照市场租金上浮30%收缴房租，以经济手段来促进有序进退。此外，要选择正确界定公租房的保障对象的合理方法，确保将房屋提供给真正有需要的人。
参考文献：
[1]顾书桂.劳动力价值仍是公租房租金确定的基础——兼论公租房退出机制[J].经济问题，2012（8）：18-23.
[2]黄茂钦，朱战威.公租房制度的价值理念与制度建构——以京、沪、渝、深等地为例[J].南京审计学院学报，2012，9（6）：16-25.
基金项目：本文为天津市2013年度哲学社会科学规划课
摘要：本文探讨了现阶段公共租赁房建设和管理中的主要问题，从公租房建设和管理工作长远的考虑，提出了建立公共租赁房建设和管理长效机制的建议。
关键词：公共租赁房；长效机制；保障住房
改革开放以来，我国房地产业快速发展，商品住房的租售价格在“一路高歌猛进”之后持续高位运行，而经济适用房、廉租房等现行保障性住房针对特定住房困难群体，使得广大城镇中等偏下收入家庭、新就业人员和外来务工人员等既无力购租商品住房，又不具备购买经济适用房或租赁廉租房的条件，成为游离于现行住房保障制度之外的“夹心层”。根据2009年的中央政府工作报告和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的精神，公共租赁住房（简称公租房）是我国“十二五”期间乃至未来相当长一段时间内保障性住房的发展重点和未来主体，是完善我国住房保障制度、改善“夹心层”群体住房困难乃至拉动内需、刺激经济增长、促进社会和谐的重要举措。
一、推进公租房建设具有深远的意义
（一）进一步完善了住房制度建设，明确了政府在保障居民住房方面应承担的公共职能
此前保障性住房的供给只局限于低收入家庭，使得大部分达不到经济适用住房和廉租住房申请标准的城市居民成为既无力购买商品房、也无从享受保障性住房的城市“夹心层”。公租房制度实际将住房保障范围大幅度增加，如果申请标准能够放宽的话，实际可以基本解决城市中低收入居民的住房要求。
（二）考虑到了城镇化进程的需要
大家普遍认为城镇化会持续推高房价。不错，城镇化会增加住房需求，也会加大土地供应压力。但城镇化的核心是农民进城，也就是让农民放弃土地，成为城市居民，城市政府必须为他们提供能够负担得起的城市住房。公租房供应若能扩大到农民工身上，无疑会加速城镇化进程。
（三）增加了城市住房的有序供给
房价居高不下的原因之一是政府垄断土地供应，实际控制了住房供给。公租房制度一旦顺利施行，政府就会提供相应的土地和住房供给，这意味着住房的长期供给将大幅增加，从而改变市场对住房供需关系的预期，进而改变长期价格预期，这不仅有利于抑制住房投机，而且让住房回归正常供需关系。公租房制度让政府承担了保障城市居民“住有所居”的责任，这会使住房问题回归到民生问题。当然，公租房制度建设也需时间过程，更需要地方政府承担起应有责任。
二、发展公租房需要解决的现实问题
公租房政策在推行的过程中遇到了种种难题，如资金紧缺、房源数量少、土地供应、退出机制、保障对象界定等，目前最主要的问题如下：
（一）资金问题
公租房需要中长期资金，而且是低成本的资金。因为公租房的资金回笼期与商品房的不一样，商品房卖出一半时就能够回笼资金，而公租房需要15-20年，公租房目前的筹资基本上是由政府出资的，主要通过财政拨款的方式，包括中央拨款和地方政府拨款。虽然在公租房建设之初，一般都需要政府负责资金的投入，但是公租房项目是一个全国性的，规模巨大的，长期建设和运营的超大型项目，所以需要的资金数额十分巨大，而且需要的是稳定的现金流。政府的融资能力是有限的，短期可以进行维持，但是从公租房的可持续性这个角度来说，仅仅靠政府的财政投入一定会导致资金的不足。
（二）公租房属地管理动力缺失
现阶段，我国各类住房基本都实行的是属地管理原则，即由房屋所在地住房管理机构（主要是各地区的房屋管理局）进行直接管理。对于现有的公租房而言，虽然在房屋产权属性等方面存在一定特殊性，但属地管理原则与普通住房之间并不无根本区别。由于公租房所在地政府及其相关管理部门在公租房建设过程中本已在建设用地出让等方面付出相当的机会成本，公租房建设完成之后每年还要在环境整治、治安管理等方面继续发生数额不菲的后期投入，进一步增加了社会管理难度和管理负担。因此，公租房所在地政府对于公租房社区管理会难免会存在一定抵触情绪。
（三）退出机制问题
公租房的承租人也不拥有房屋产权。一般情况下，公租房大致可归纳为3种退出模式：其一，以其他形式获得住房退出，主要包括租赁期内承租或者承购其他保障性住房，及租赁期内通过购买、受赠、继承等方式获得其他住房的；其二，期满解约退出，即租期届满不在申请或者因收入水平增加不再符合续租条件的；其三，违规退出，即因欠缴租金、转借、转租或者擅自调换所承租公共租赁住房，改变所承租公租房用途，破坏所承租公租房，在公租房内从事违法活动及无正当理由的。虽然国家相关法律、法规虽然都进行了较为详尽的规定，但在执行过程中仍存在一些问题。主要表现在：
其一，“鼓励性”退出条款导致“奖懒罚勤”。现行“鼓励性”退出条款最终将导致被保障人行为上的“逆向选择”，客观上产生“奖懒罚勤”的作用。现行政策可能导致两个结果：被保障人要么放弃努力使自己长期停留在保障房福利体系之内，要么隐瞒真实收入或其他房产，免于退出保障房福利体系。
此外，“惩罚性”退出条款未能规避“道德风险”。因此，现行公租房所规定的违规退出模式在理论上是成立的，但在现实中是较难实现的。
三、建立公租房建设和管理长效机制的建议
（一）构建多元化多层次资金供应格局
在公租房建设资金筹措方面，单靠政府的资金来做，永远都只能是“小保障”。因而，在公租房建设方面，可以鼓励社会资本、社会机构的加入，形成多元化主体多层次供应的格局。比如也可以通过金融创新拓展公租房的融资渠道：由开发商建设公租房，政府将公租房打包，并附上每年支付收益的财政担保，将其整体出售给资产证券化平台，后者向社会公开发行资产证券化产品、募集资金。政府用募集到的社会资金来支付公租房建设款项。目前，我国一些城市也作出积极的尝试。如重庆市政府在公租房建设资金募集中，依赖国有资本发挥“第三财政”作用，以重庆市地产集团等国有大中型建筑企业为建设主体，完成土地准备、资金筹措、建设等任务。国企以租金支付银行利息，而建设本金则通过自身利润来消化。投资主体拥有所建租赁房的完全产权，享有升值权益，但无房屋定价权和转让权，公租房由公租房管理局管理。
（二）调整利益分配格局，化解属地管理难题
对于新建公租房所在地政府，仅存管理之“责”及部分管理之“权”，但无管理之“利”。在我国现实社会管理体制下，单纯依靠人口输出地（拆迁所在区）和输入地（保障房安置地）政府之间的协调很难破解其中的难题，需要上一级政府（主要是市政府方面）进行“顶层设计”，对地区间的利益分配进行必要的“再平衡”。首先，建议在新建保障房小区“街道—居委会”两级社会管理机构的人员配备上，相关政府管理部门应该给予政策倾斜。其次，在市政府统一协调和安排下，提取一定比例的土地出让金，通过财政转移方式对新建保障房所在区予以一定的经济补偿。建议从土地出让金中提取一定比例，以新建公租房面积和迁入人口为依据，按照“多建多补、少见少补、不建不补”的原则，经济补偿新建公租房所在区财政和乡镇（街道）财政。通过利益分配上的“再平衡”，将公租房社会管理“责、权、利”相互结合，将公租房建设变“要我建”为“我要建”，化解公租房建设过程中社会管理动机缺失问题。
（三）探索确保有效、有序退出公租房的手段
例如通过为公租房制定高于市场价的租金，再通过货币形式补贴租房30%～70%的租金；到退出时，停止租金补贴，迫使租房者自动退还房屋。也可以规定一个租期为3年，对不能按期退出的，给予3个月的过渡期，过渡期内按照市场租金收缴房租，过渡期后按照市场租金上浮30%收缴房租，以经济手段来促进有序进退。此外，要选择正确界定公租房的保障对象的合理方法，确保将房屋提供给真正有需要的人。
参考文献：
[1]顾书桂.劳动力价值仍是公租房租金确定的基础——兼论公租房退出机制[J].经济问题，2012（8）：18-23.
[2]黄茂钦，朱战威.公租房制度的价值理念与制度建构——以京、沪、渝、深等地为例[J].南京审计学院学报，2012，9（6）：16-25.
基金项目：本文为天津市2013年度哲学社会科学规划课