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摘要：滇池是云贵高原上的一颗明珠，昆明的城市规模扩大，人口迅速增加，工业发展导致滇池水质快速恶化。滇池污染治理自20世纪70年代初期开始一直持续至今，治理方面采取环湖截污和外流域调水、入湖河道整治、农业农村面源污染治理、生态修复与建设等方式改善滇池水生态系统。滇池水质状况由重度污染转为轻度污染。滇池治理虽然取得一些成果，但随着滇池周边的开发力度加大，对生态治理又增加了压力。
关键词：地产开发;滇池治理;环境保护
一、滇池概况
滇池位于昆明东南部，地处长江、珠江、红河三大水系的分水岭地带，全国第六大淡水湖泊，是昆明发展的摇篮，高原的一颗明珠。滇池湖面面积约299.7平米公里，总蓄水量15.6亿立方米。滇池分为草海和外海两部分，流入草海的河流有7条，流入外海的河流有22条，这些河流穿过人口密集的城镇、乡村，接纳沿岸工农生产废水及居民生活污水。
滇池流域面积约2920平方公里。20世纪50年代以前，滇池流域人口较少，工业薄弱，水质维持在Ⅰ-Ⅱ类，是典型的鱼米之乡。20 世纪60年代，随着滇池流域经济发展，人口迅速集中，大量工业项目上马，生活污水和工业废水直接排入滇池，周边森林大量遭到砍伐，生态环境开始恶化。从20世纪末到21世纪初，滇池水质迅速恶化，水质一度达到劣Ⅴ类。蓝藻恶性繁殖，使得滇池水体发黑发臭，对滇池饮用水源地的供水安全构成严重威胁。
昆明的滇池是我国污染防治史上最早启动的治理工程之一，距今跨越了至少5个5年规划，但监测显示滇池水质仍属轻度污染。
昆明市政府借鉴了江苏省太湖、云南省抚仙湖保护法规的写法，经过研究和讨论，最终定下了滇池流域分级保护划界方案，将滇池流域划分为三级保护区。
（1）一级保护区
滇池保护的核心是滇池水体。由于湖滨带是湖泊水生生态的重要组成部分，湖滨带保护的重要性与水体保护处于同一级地位。滇池一级保护区包括滇池水体及其湖滨带两部分，管理要求主要体现为“禁止”。根据《滇池保护条例》等法规规定和多年的滇池管理工作经验，滇池一级保护区边界依据为：以环湖路为主线，局部地点根据滇池湖滨湿地保护边界和城市规划外廓线进行修订。
在該保护区范围内保护和恢复滇池入湖河道的自然生态，有计划、有步骤地清理、治理、改造滇池出入湖河道，疏浚滇池。禁止围湖造田、围堰养殖及其他侵占或缩小滇池水面的行为;禁止在湖滨带范围内取土、取沙、采石。禁止向滇池水体和入湖河道内倾倒土、石、尾矿、垃圾、废渣等固体废弃物。禁止向滇池和通往滇池的河道排放未达到排放标准或者超过规定控制总量的废水。
②二级保护区
二级保护区是为保障滇池一级保护区防控要求而设立的区域，管理要求主要体现为“限制”。对于滇池保护，最需限制与防控的区域包括入湖河流、水源涵养区和森林生态区，与城市规划布局的限建区和禁建区相吻合。二级保护区划分为三个分区域：
1）一级保护区边界线至城市规划外廓线（近滇池一侧）之间的范围。
2）进入滇池的主要河道上口线两侧水平外延10-50米范围。
3）城市发展规划外廓线（远离滇池一侧）至滇池流域或饮用水源地边界。
在该保护区范围内种植农作物，主要施用有机肥，提倡合理施用化肥，积极推广施肥新技术和农业综合防治措施。禁止销售和使用国家禁止的高毒、高残留农药和除草剂。范围内的乡镇及农村的固体废弃物必须进行资源化、无害化处理。同时禁止在滇池面山、风景名胜区取土、取沙、采石及新建陵园、墓葬，防止水土流失和破坏自然景观。
③三级保护区
除一级保护区、二级保护区和饮用水源地以外的区域为三级保护区。与城市规划布局的适建区、协调建设区相吻合。
④饮用水源地
依据昆明市集中式饮用水源保护规划，划定滇池流域内饮用水源地界线。潜在饮用水源以水源地自然分水岭为界。在该保护区范围内应当大力植树造林，绿化荒山，提高森林覆盖率，范围内的坡耕地要限期退耕还林还草，防治水土流失，改善生态环境。为保护饮用水源地保护区的森林植被，必须从滇池流域范围内收取的滇池水资源费中，确定适当比例返还到饮用水源地保护区，用于恢复和发展森林植被，保持水土。
二、滇池周边项目开发状况
上世纪90年代滇池国家旅游度假区设立后，昆明的城市建设版图向滇池湖滨推进。虽然滇池国家旅游度假区设立较早，但之前昆明对于滇池湖滨的开发仅限于滇池大坝和云南民族村周边，那里也是昆明公认的富人区之一。近些年，随着城市向南政策的实施，滇池沿岸的开发在数量和质量的提升。
政策利好、大片可供利用的土地、地段稀缺性，开发商看到发展潜力，纷纷选择入驻。发展至今，除滇池大坝和云南民族村周边区域，滇池沿岸近些年兴起了草海、三个半岛、斗南、大渔、古滇、大湾6个版块，目前开发也较为火热，每个片区都有叫得上名的项目。据不完全统计，滇池沿岸6大热门版块在售、待售新盘超过20个。2017年，昆明市规划局公布的相关规划中曾提出，将推动滇池湖滨有轨电车建设。滇池航运建设工程主要内容是新建呈贡新城码头、修复白鱼口码头、改扩建彰美村码头、改扩建湖滨一号停靠点、航道工程的建设。
滇池大量房地产项目与湖争地，严重破坏滇池生态系统完整性，山水林田湖草生命共同体被严重摧残。滇池163公里岸线有61公里已被房地产等项目侵占。
三、地产项目开发对滇池生态环境的影响
滇池周边多个房地产项目后发现，除了当地截污不力以外，滇池正被房地产项目全面围堵，“与湖争土地，与湖争空间，与湖争生态”，甚至到了“寸土不让”的地步。
因“贴线开发”，打擦边球问题突出，《云南省滇池保护条例》（以下简称《条例》）对滇池的保护作用被大打折扣。大量违法违规上马的房地产项目不仅严重破坏了滇池生态系统的完整性，还使得滇池的山水林田湖草一体化被人为割断。早在“九五”时期，我国就启动了“三湖”“三河”“两区”的污染防治，这也是我国历史上首次对重点湖泊、河流以及地区进行污染治理。其中，“三湖”就包括滇池。如今25年过去了，滇池的水污染问题仍然没有完全解决。 生态环境部发布的“2020年全国地表水环境质量状况”显示，滇池仍属轻度污染、中度富营养，主要污染指标为化学需氧量和总磷。与“三湖”中的太湖和巢湖相比，滇池虽然同属轻度污染，但富营养程度在“三湖”中最高。
为了缓解滇池的水污染程度，昆明市持续多年对滇池进行生态补水。据地方有关人员介绍，牛栏江-滇池补水工程自2013年开始运行，截至去年底，通过牛栏江累计向滇池补水37.26亿立方米，其中2015年至2019年每年补水量在5.3亿至6亿立方米之间。《法治日报》记者随督察组在昆明下沉督察期间，地方有关负责人透露，“前几年每年补水的钱都要花上10多亿元”。
更严峻的是，近年来，牛栏江可补的水越来越少，特别是干旱年份。不久，昆明市或将从更远的金沙江调水补充滇池。据了解，2020年，从牛栏江引水2.51亿立方米，因干旱原因相较前几年大幅减少约60%，导致当年水质明显下降。显然，“滇池治污部分要靠调水补水”已是不争的事实。
一边要靠生态补水来缓解滇池的水污染，一边又在无序大量上马房地产项目。据督察组调查，目前，滇池外海125公里已开发36公里;草海区域如果剩余的两个项目也全部建成，25公里的草海岸线房地产开发就将实现沿湖“全覆盖”。
在滇池周边上马的这些房地产项目，将使滇池周边的居住人群成倍增加，表面上看，排进滇池的这些生活污水是经过处理的水，但终究是被污染过的水，与原本的生态水完全不同。大量房地产项目会加大滇池的污染负荷。以长腰山项目为例，大量挡土墙严重破坏了长腰山地形地貌，原有沟渠、小溪全部被水泥硬化，林地、草地、耕地全部变成水泥地。长腰山90%以上区域挤满了密密麻麻的楼房，整个山体被钢筋水泥包裹得严严实实，基本丧失了生态涵养功能。
四、滇池生态保护思考
根据《滇池流域水环境保护治理“十四五”规划》，“十四五”时期，要确保滇池草海水质稳定达到Ⅳ类及以上、外海水质达到Ⅳ类，入湖河道考核断面水质全面达标，主要入湖河道水质达到Ⅳ类及以上。确保滇池流域广普大沟等12条主要河道及直接入湖沟渠水质达到Ⅳ类，其余主要河道水质均达到Ⅲ类及以上，扣除牛栏江补水负荷后，滇池流域新增削减化学需氧量3801吨、总氮411吨、氨氮184吨、总磷41吨。
环湖发展是昆明长期以来形成的城市发展格局，随着城市化快速推进，给滇池带来了较大的污染负担。今年，昆明将加强城市空间管控，坚持“量水发展、以水定城”，落实“离湖布局、远湖发展”要求，严格控制环滇池地区用地开发强度和建筑高度，推动人口、产业、建设用地向滇池流域外疏解。科学划定城镇开发边界，以滇池生态环境保护为主要目标，强化滇池修复保护区、生产保障保护区、生态缓冲保留区、城乡协调发展区不同分区的主导功能，严守生态保护红线，以严格的规划实施提升滇池保护成效;将推动生产生活方式绿色转型，优化滇池上游种植养殖业布局，在滇池流域优先发展高端现代服务业、绿色先进制造业、节水型生态农业，广泛宣传推广简约适度、绿色低碳、文明健康的生活理念和生活方式，最大限度减少人为因素给滇池造成的生态负担。
控制城市面源污染，大力推进“海绵城市”建设，抓好主城区城市道路重点排涝区域排水管网系统调查和改造工程建设，年内启动40个淹水点治理工程，并做好面山截洪和河道行洪等方面城市防汛排涝工程建设工作。
严查环湖开发项目，从严依法清理整顿违规开发行为。对环滇池周边所有建设项目进行全领域、拉网式的彻底排查，严格按照《云南省滇池保护条例》，认真核查项目的合法合规性，坚决清理整顿违法违规、“贴线建设”项目。对滇池一级保护区内所有与滇池保护无关的建（构）筑物，一律全面拆除;对滇池二级保护区内所有“打擦边球”搞房地产的项目，一律从严整顿;对滇池三级保护区内“贴线建设”的项目，一律依法依規严格控制，坚决削减总量，降低开发强度。
从严完善各项法规制度、堵塞漏洞。积极修订《云南省滇池保护条例》，加快拟订滇池保护工作细则，抓紧编制《滇池保护规划》和《滇池流域国土空间保护与利用规划（2020—2035年）》，尽快完善出台《昆明市环滇池空间形态与城市天际线控制规划》。强化制度执行，加强部门之间、区域之间执法联动，实行顶格执法监管，切实提升滇池保护治理水平。
参考文献
[1]刘瑞华、曹暄林，滇池20年污染治理实践与探索，《环境科学导刊》，2017（36）：31-37
[2]范弢，滇池流域水生态补偿机制及政策建议研究，《生态经济》，2010（1）：154-158
[3]何佳、徐晓梅，滇池水环境综合治理成效与存在问题，《湖泊科学》，2015，27（2）：195-199
[4]谭露，李满春，刘永学，生态环境保护约束下的土地利用变化模拟——以昆明市滇池流域为例，《南京林业大学学报》，2009.33（5）：60-64
[5]曹津永，以滇池治理为突破口 提升生态文明建设水平，《昆明日报》，2020.4
[6]陈海鹰，自然保护区旅游生态补偿运作机理与实现路径研究，2016.5
作者：肖东，副教授、高级经济师，云南工商学院，研究方向：旅游产业发展
云南工商学院 云南 昆明 651701
关键词：地产开发;滇池治理;环境保护
一、滇池概况
滇池位于昆明东南部，地处长江、珠江、红河三大水系的分水岭地带，全国第六大淡水湖泊，是昆明发展的摇篮，高原的一颗明珠。滇池湖面面积约299.7平米公里，总蓄水量15.6亿立方米。滇池分为草海和外海两部分，流入草海的河流有7条，流入外海的河流有22条，这些河流穿过人口密集的城镇、乡村，接纳沿岸工农生产废水及居民生活污水。
滇池流域面积约2920平方公里。20世纪50年代以前，滇池流域人口较少，工业薄弱，水质维持在Ⅰ-Ⅱ类，是典型的鱼米之乡。20 世纪60年代，随着滇池流域经济发展，人口迅速集中，大量工业项目上马，生活污水和工业废水直接排入滇池，周边森林大量遭到砍伐，生态环境开始恶化。从20世纪末到21世纪初，滇池水质迅速恶化，水质一度达到劣Ⅴ类。蓝藻恶性繁殖，使得滇池水体发黑发臭，对滇池饮用水源地的供水安全构成严重威胁。
昆明的滇池是我国污染防治史上最早启动的治理工程之一，距今跨越了至少5个5年规划，但监测显示滇池水质仍属轻度污染。
昆明市政府借鉴了江苏省太湖、云南省抚仙湖保护法规的写法，经过研究和讨论，最终定下了滇池流域分级保护划界方案，将滇池流域划分为三级保护区。
（1）一级保护区
滇池保护的核心是滇池水体。由于湖滨带是湖泊水生生态的重要组成部分，湖滨带保护的重要性与水体保护处于同一级地位。滇池一级保护区包括滇池水体及其湖滨带两部分，管理要求主要体现为“禁止”。根据《滇池保护条例》等法规规定和多年的滇池管理工作经验，滇池一级保护区边界依据为：以环湖路为主线，局部地点根据滇池湖滨湿地保护边界和城市规划外廓线进行修订。
在該保护区范围内保护和恢复滇池入湖河道的自然生态，有计划、有步骤地清理、治理、改造滇池出入湖河道，疏浚滇池。禁止围湖造田、围堰养殖及其他侵占或缩小滇池水面的行为;禁止在湖滨带范围内取土、取沙、采石。禁止向滇池水体和入湖河道内倾倒土、石、尾矿、垃圾、废渣等固体废弃物。禁止向滇池和通往滇池的河道排放未达到排放标准或者超过规定控制总量的废水。
②二级保护区
二级保护区是为保障滇池一级保护区防控要求而设立的区域，管理要求主要体现为“限制”。对于滇池保护，最需限制与防控的区域包括入湖河流、水源涵养区和森林生态区，与城市规划布局的限建区和禁建区相吻合。二级保护区划分为三个分区域：
1）一级保护区边界线至城市规划外廓线（近滇池一侧）之间的范围。
2）进入滇池的主要河道上口线两侧水平外延10-50米范围。
3）城市发展规划外廓线（远离滇池一侧）至滇池流域或饮用水源地边界。
在该保护区范围内种植农作物，主要施用有机肥，提倡合理施用化肥，积极推广施肥新技术和农业综合防治措施。禁止销售和使用国家禁止的高毒、高残留农药和除草剂。范围内的乡镇及农村的固体废弃物必须进行资源化、无害化处理。同时禁止在滇池面山、风景名胜区取土、取沙、采石及新建陵园、墓葬，防止水土流失和破坏自然景观。
③三级保护区
除一级保护区、二级保护区和饮用水源地以外的区域为三级保护区。与城市规划布局的适建区、协调建设区相吻合。
④饮用水源地
依据昆明市集中式饮用水源保护规划，划定滇池流域内饮用水源地界线。潜在饮用水源以水源地自然分水岭为界。在该保护区范围内应当大力植树造林，绿化荒山，提高森林覆盖率，范围内的坡耕地要限期退耕还林还草，防治水土流失，改善生态环境。为保护饮用水源地保护区的森林植被，必须从滇池流域范围内收取的滇池水资源费中，确定适当比例返还到饮用水源地保护区，用于恢复和发展森林植被，保持水土。
二、滇池周边项目开发状况
上世纪90年代滇池国家旅游度假区设立后，昆明的城市建设版图向滇池湖滨推进。虽然滇池国家旅游度假区设立较早，但之前昆明对于滇池湖滨的开发仅限于滇池大坝和云南民族村周边，那里也是昆明公认的富人区之一。近些年，随着城市向南政策的实施，滇池沿岸的开发在数量和质量的提升。
政策利好、大片可供利用的土地、地段稀缺性，开发商看到发展潜力，纷纷选择入驻。发展至今，除滇池大坝和云南民族村周边区域，滇池沿岸近些年兴起了草海、三个半岛、斗南、大渔、古滇、大湾6个版块，目前开发也较为火热，每个片区都有叫得上名的项目。据不完全统计，滇池沿岸6大热门版块在售、待售新盘超过20个。2017年，昆明市规划局公布的相关规划中曾提出，将推动滇池湖滨有轨电车建设。滇池航运建设工程主要内容是新建呈贡新城码头、修复白鱼口码头、改扩建彰美村码头、改扩建湖滨一号停靠点、航道工程的建设。
滇池大量房地产项目与湖争地，严重破坏滇池生态系统完整性，山水林田湖草生命共同体被严重摧残。滇池163公里岸线有61公里已被房地产等项目侵占。
三、地产项目开发对滇池生态环境的影响
滇池周边多个房地产项目后发现，除了当地截污不力以外，滇池正被房地产项目全面围堵，“与湖争土地，与湖争空间，与湖争生态”，甚至到了“寸土不让”的地步。
因“贴线开发”，打擦边球问题突出，《云南省滇池保护条例》（以下简称《条例》）对滇池的保护作用被大打折扣。大量违法违规上马的房地产项目不仅严重破坏了滇池生态系统的完整性，还使得滇池的山水林田湖草一体化被人为割断。早在“九五”时期，我国就启动了“三湖”“三河”“两区”的污染防治，这也是我国历史上首次对重点湖泊、河流以及地区进行污染治理。其中，“三湖”就包括滇池。如今25年过去了，滇池的水污染问题仍然没有完全解决。 生态环境部发布的“2020年全国地表水环境质量状况”显示，滇池仍属轻度污染、中度富营养，主要污染指标为化学需氧量和总磷。与“三湖”中的太湖和巢湖相比，滇池虽然同属轻度污染，但富营养程度在“三湖”中最高。
为了缓解滇池的水污染程度，昆明市持续多年对滇池进行生态补水。据地方有关人员介绍，牛栏江-滇池补水工程自2013年开始运行，截至去年底，通过牛栏江累计向滇池补水37.26亿立方米，其中2015年至2019年每年补水量在5.3亿至6亿立方米之间。《法治日报》记者随督察组在昆明下沉督察期间，地方有关负责人透露，“前几年每年补水的钱都要花上10多亿元”。
更严峻的是，近年来，牛栏江可补的水越来越少，特别是干旱年份。不久，昆明市或将从更远的金沙江调水补充滇池。据了解，2020年，从牛栏江引水2.51亿立方米，因干旱原因相较前几年大幅减少约60%，导致当年水质明显下降。显然，“滇池治污部分要靠调水补水”已是不争的事实。
一边要靠生态补水来缓解滇池的水污染，一边又在无序大量上马房地产项目。据督察组调查，目前，滇池外海125公里已开发36公里;草海区域如果剩余的两个项目也全部建成，25公里的草海岸线房地产开发就将实现沿湖“全覆盖”。
在滇池周边上马的这些房地产项目，将使滇池周边的居住人群成倍增加，表面上看，排进滇池的这些生活污水是经过处理的水，但终究是被污染过的水，与原本的生态水完全不同。大量房地产项目会加大滇池的污染负荷。以长腰山项目为例，大量挡土墙严重破坏了长腰山地形地貌，原有沟渠、小溪全部被水泥硬化，林地、草地、耕地全部变成水泥地。长腰山90%以上区域挤满了密密麻麻的楼房，整个山体被钢筋水泥包裹得严严实实，基本丧失了生态涵养功能。
四、滇池生态保护思考
根据《滇池流域水环境保护治理“十四五”规划》，“十四五”时期，要确保滇池草海水质稳定达到Ⅳ类及以上、外海水质达到Ⅳ类，入湖河道考核断面水质全面达标，主要入湖河道水质达到Ⅳ类及以上。确保滇池流域广普大沟等12条主要河道及直接入湖沟渠水质达到Ⅳ类，其余主要河道水质均达到Ⅲ类及以上，扣除牛栏江补水负荷后，滇池流域新增削减化学需氧量3801吨、总氮411吨、氨氮184吨、总磷41吨。
环湖发展是昆明长期以来形成的城市发展格局，随着城市化快速推进，给滇池带来了较大的污染负担。今年，昆明将加强城市空间管控，坚持“量水发展、以水定城”，落实“离湖布局、远湖发展”要求，严格控制环滇池地区用地开发强度和建筑高度，推动人口、产业、建设用地向滇池流域外疏解。科学划定城镇开发边界，以滇池生态环境保护为主要目标，强化滇池修复保护区、生产保障保护区、生态缓冲保留区、城乡协调发展区不同分区的主导功能，严守生态保护红线，以严格的规划实施提升滇池保护成效;将推动生产生活方式绿色转型，优化滇池上游种植养殖业布局，在滇池流域优先发展高端现代服务业、绿色先进制造业、节水型生态农业，广泛宣传推广简约适度、绿色低碳、文明健康的生活理念和生活方式，最大限度减少人为因素给滇池造成的生态负担。
控制城市面源污染，大力推进“海绵城市”建设，抓好主城区城市道路重点排涝区域排水管网系统调查和改造工程建设，年内启动40个淹水点治理工程，并做好面山截洪和河道行洪等方面城市防汛排涝工程建设工作。
严查环湖开发项目，从严依法清理整顿违规开发行为。对环滇池周边所有建设项目进行全领域、拉网式的彻底排查，严格按照《云南省滇池保护条例》，认真核查项目的合法合规性，坚决清理整顿违法违规、“贴线建设”项目。对滇池一级保护区内所有与滇池保护无关的建（构）筑物，一律全面拆除;对滇池二级保护区内所有“打擦边球”搞房地产的项目，一律从严整顿;对滇池三级保护区内“贴线建设”的项目，一律依法依規严格控制，坚决削减总量，降低开发强度。
从严完善各项法规制度、堵塞漏洞。积极修订《云南省滇池保护条例》，加快拟订滇池保护工作细则，抓紧编制《滇池保护规划》和《滇池流域国土空间保护与利用规划（2020—2035年）》，尽快完善出台《昆明市环滇池空间形态与城市天际线控制规划》。强化制度执行，加强部门之间、区域之间执法联动，实行顶格执法监管，切实提升滇池保护治理水平。
参考文献
[1]刘瑞华、曹暄林，滇池20年污染治理实践与探索，《环境科学导刊》，2017（36）：31-37
[2]范弢，滇池流域水生态补偿机制及政策建议研究，《生态经济》，2010（1）：154-158
[3]何佳、徐晓梅，滇池水环境综合治理成效与存在问题，《湖泊科学》，2015，27（2）：195-199
[4]谭露，李满春，刘永学，生态环境保护约束下的土地利用变化模拟——以昆明市滇池流域为例，《南京林业大学学报》，2009.33（5）：60-64
[5]曹津永，以滇池治理为突破口 提升生态文明建设水平，《昆明日报》，2020.4
[6]陈海鹰，自然保护区旅游生态补偿运作机理与实现路径研究，2016.5
作者：肖东，副教授、高级经济师，云南工商学院，研究方向：旅游产业发展
云南工商学院 云南 昆明 651701