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一、政府参与的概念界定
“政府作用”是贯穿经济学发展的重大问题之一。在研究和论述政府影响经济的行为的时候，通常会涉及这样几个概念：政府管制（规制）、政府干预、宏观调控。
政府管制主要研究的是政府对行业或部门进行约束和规范的行为。常见的管制途径是制定行业政策，由专门的行政机构实施行业监督和管理的行政行为。因此，有的领域也把政府的这种行为称为“监管”或“规制”，如金融监管。
政府干预主要是用来概括政府有目的地影响经济的所有行为，既包括宏观和中观的政府经济政策、法规，也包括微观的政府行为。从这个角度，政府管制可以看作是政府干预经济的一种方式，即从中观的行业层面和微观的主体行为层面干预经济。
宏观调控则非常明确地指的是政府从宏观层面影响经济运行的行为，主要包括政府通过财政政策和货币政策等宏观经济政策来调节经济总量和结构。
在政府管制、政府干预和宏观调控的内涵中，政府总是被当作与市场相对立的、独立或超然于经济运行之外的“看得见的手”，是对市场手段的替代或补充。而事实上，政府还有一部分行为是直接参与微观经济活动的，如政府日常的购买行为，公共产品的公开招标，政府的投融资行为等。因此，我们把这一类政府行为，即政府作为独立的市场主体参与微观经济活动，与其他经济主体平等地在“看不见的手”的作用下，互相联系，共同地构成各种市场关系和经济关系的微观经济行为，称为政府参与。
政府参与和政府宏观调控、政府管制在理论上是相互联系、相互区别的，在实践中是互相作用、互相影响的，因此，既不能一概而论，也不能完全孤立的分析。
其一，政府制定的宏观调控政策往往表现为一些具体的政府参与活动。比如政府决定采用扩大内需的财政政策，在微观层面上往往表现为政府的公共设施建设和基础设施建设的大量增加，如果政府采用公开招标的市场行为，就属于政府参与的经济活动。
其二，政府参与不都具有干预经济的目的，也不是所有的政府参与行为都是服从于宏观调控的经济政策的。比如政府办公用品的购买，在经济过热时期，政府采取财政紧缩的政策，并不影响一些必须的公共设施的建设和维护，该修的路还是要修，该建的桥还是要建。
其三，政府的行业管制和政府参与存在着天然的矛盾。概括起来，政府管制往往通过影响市场机制、消费者行为或企业行为三种途径来实现其服务于公共利益的目标。而不管是否出于干预经济的目的，政府或者作为消费者，或者作为企业投资者，甚至作为企业经营者，总会有参与经济的行为，并且政府行为引入市场机制的呼声越来越高。这里就产生了道德风险：一是作为公共利益代表的政府是否能公正地制定管制政策；二是作为公共利益代表的政府是否能公正地执行管制政策；三是在由政府投资企业垄断的行业里，管制政策执行力度到底有多强。政府管制的有效性是受其政策执行的公正性制约的，因此，能否处理好政府管制和政府参与之间的矛盾直接影响到政府管制的公正性、权威性和有效性。
二、政府参与的理论依据及范围
政府参与作为一般市场主体的经济活动行为，必然对社会经济生活产生重要影响，因此，正确认识政府参与行为，从理论角度回答政府为什么要参与，以及怎样参与社会经济活动是十分必要的。
首先，政府参与没有统一的依据。与政府干预经济的其他活动相区别的是，政府参与虽然最终都对经济产生了影响，但其根本目的不都是明确地想要干预经济。所以，政府参与按照目的区分可以分为有干预目的的政府参与和无干预目的的政府参与。也就是说，政府会出于干预经济的目的采取参与经济活动的行为，也会出于其他目的参与经济活动。政府干预经济的目的可以分为经济效率、经济公平和经济安全三个基本方面。相对应地，会产生具体的政府参与。另外，政府还可能出于诸如社会安全、道德环境、生态环境等其他社会管理目标参与微观经济活动。所以，政府参与的理论依据应该按照政府参与的不同目的分别讨论。
其次，有干预经济目的的政府参与的依据是市场失灵。政府参与和政府干预之间有着密切的联系。许多政府参与活动是服从于政府干预经济的总体政策的，是政府实现其干预目标的具体行为。因此，具有干预经济目的的政府参与的依据和政府干预的理论依据是一致的。本文的观点是：市场失灵使得经济需要政府的干预，构成了以干预为目的的政府参与充分条件。至于政府是否有能力和能否实现干预的目的，则是另外一个问题。
最后，作为政府合法职能的政府参与的依据是政府的合法性。政府参与和政府干预是有区别的，因此反对和支持政府干预的理由不能直接作为反对和支持政府参与的理由。政府参与的目的不都是要干预经济的，政府有为了自身的机构运转而产生的消费需求，还有其他社会管理职能派生出来的参与经济行为。对于这一部分政府参与，需要其他学科和研究领域的理论和方法来分析，无法探究它在经济上的理论依据。本文把它作为政府职能的延伸，即只要是派生自政府的合法职能的政府参与，因为从性质上来说是合法的，就判定它是具有充分依据的。
另外，由于政府参与是政府的微观经济行为，所以其理论依据中不仅包含着质的规定性，还包含着量的规定性，二者是紧密联系、相辅相成的。其中，政府参与的质的规定性是第一性问题，政府参与的量的规定性是第二性问题。只有在性质上具有合理依据的政府参与才能涉及政府参与的量的合理性问题。只有在质和量两个方面都合理的政府参与才是最严禁意义上的合理的政府参与。
根据以上对于政府参与理论依据的分析可以得出政府参与的三个合理范围：
政府参与的第一个范围是“市场失灵”的领域。弥补市场失灵的政府参与总是作为政府总体干预经济政策和计划的一部分。与政府其他行为不同的是：政府参与所采取的是微观经济行为，而不是法律、政策和行政手段。
政府参与的第二个范围是政府为了自身的机构日常运转而产生的微观经济行为。这主要指的是一部分政府购买行为。这个范围的政府参与的质的合理性，是政府正常运转的需要。至于这个范围的政府参与的量的合理性，则取决于具体的评价标准和原则。
政府参与的第三个范围是政府合法的社会管理职能的延伸。在这个范围里的政府参与的目的不是着眼于经济运行和经济发展的，而是服务于诸如环保、卫生健康、精神文明等社会目的。对于这个范围的政府参与不能仅从经济学的角度和仅运用经济学原理来分析、研究和评价，但它对经济、特别是微观经济的影响不容忽视。
三、政府参与的微观经济效应
我们所定义的政府参与指的是政府以一般经济主体的地位参与的微观经济活动。因此，政府参与不同于政府的政策命令，也不包括政府基于其强制力量而行使的行政行为，而是通过平等的经济关系对其他经济主体产生影响的。注意到这个重要的区别，政府参与对微观经济主体的影响主要有示范效应、竞争效应和扶持效应三个主要方面。
一是示范效应。由于政府具有权威的特征，或者在很多情况下是理性的象征，私人部门会效仿政府的行为。政府参与行为对其他经济主体所产生的示范效应主要有两类：给消费者造成的购买的示范效应和给厂商造成的投资的示范效应。
购买的示范效应指的是政府的购买行为对个人消费行为的导向性影响。政府的购买往往是大量的和被认为是理性的（掌握更多的信息，具有不可被欺骗的尊严），因此，许多个人消费者会跟随政府的品牌选择。比如，奥运会的国家代表队选用的营养品，会成为很多体育爱好者的模仿对象；政府职员的福利以商品的形式发放，从而长期使用某品牌的商品，会成为其亲属和朋友的模仿对象。
投资的示范效应指的是在某些私人部门不会投资或者持观望态度的领域，政府投资产生了较好的经济效益，吸引了私人投资者的跟进。如新兴产业、高风险产业，私人部门不敢轻易投资，而政府认为发展这些产业是必要的，因此选择了投资的政府参与行为。不管政府是否有意吸引私人投资，一旦政府的投资获得了不错的回报，证明了预期利润率的存在或风险可以分散和化解，按照市场规律，私人部门总会以不同的形式跟进的（即使不会单独投资，也会愿意参股，或借款）。
当然，不是所有的政府参与行为都能产生示范效应，政府也不是总是希望产生示范效应，甚至有的时候政府不希望产生示范效应。所以，重要的是如何控制政府参与的示范效应。
二是竞争效应。所谓政府参与的竞争效应，是指由政府参与微观活动而给其他参与主体形成竞争关系，从其他竞争主体的角度看，给他们带来的竞争效应。
微观经济活动中的竞争包括买方之间的竞争、卖方之间的竞争、买方与卖方之间的竞争。从理论上讲，政府参与到微观活动中既可以作为买方又可以作为卖方。但考虑到目前市场供求处于买方市场的态势，所以，本文在此主要考虑的是政府作为投资者与其他私人投资者之间的竞争。
政府作为投资者既会投资在某一行业形成垄断，如公用事业领域，也会投资在一般行业参与市场竞争。政府应不应该在一般竞争性行业投资，是一个有争议的问题。但在中国，不管历史如何由来，从现状看，存在着大量的国有独资企业，并且这些国有企业与私人企业并存，相互竞争。中国的这个例子也许会被看作是特例。但是从问题的一般性上看，既然政府在别的国家可以投资和经营特殊行业的企业，或者是间接的扶持私人企业（日韩的政企裙带关系），为什么中国的政府就不可以直接投资和经营一般竞争性企业呢？至少从理论上，没有必然论据证明，政府的经济行为效率必然低于私人部门。那么，在理论上和事实上都存在着政府投资的企业和私人投资的企业相互竞争的可能。
具体说来，政府参与给私人企业带来竞争的效应包括激励效应和排挤效应。所谓激励效应，指的是政府通过科学的管理，革新技术和降低成本，取得较好的投资效益，激发其他企业产生的创新的动力。所谓排挤效应，是指在市场容量相对稳定的情况下，政府的参与对私人部门的市场份额、私人企业的进入和成长产生的限制作用。
三是扶持效应。政府参与的扶持效应是指政府其微观的经济活动帮助和促进私人企业的发展。政府可以通过购买和订货行为，扶持企业的发展。如美国国内航空业在1968年曾获得总共15亿美元的航空邮件的政府购买扶持。政府作为交易中介的参与具有扶持效应，如举办地区性的经济贸易洽谈会，或某类商品博览会以促进私人企业的交易。政府的作为信用中介的参与也具有扶持效应，如成立中小企业融资服务中心，为中小企业的融资提供资质证明和担保，以解决中小企业的资金瓶颈，促进其发展和繁荣。政府参与对私人经济的扶持效应在二战后的日韩经济发展中体现得非常明显。在中国，则主要表现为政府对国有企业的扶持。
政府参与的扶持效应总是服从于政府的总体扶持政策和规划的。政府在决定要扶持某一类私人企业的发展，或鼓励某一种经济行为时，通常会从政策、行政行为和参与行为三个方面着手。政府通过出台优惠政策和行政行为扶持私人企业，与政府通过微观经济行为对私人企业的扶持是具有互补性的。政策和行政行为具有强制性，产生的影响更深远，而政府参与行为具有灵活性和隐蔽性。在进入WTO以后，政府直接的政策、行政扶持将受到极大的制约，而政府参与行为可以避免国际争端，继续发挥保护国内产业的作用。
以上关于政府参与的微观效应分析，都以政府参与的决策和实施是正确和准确的为假定条件。而无论在理论层面还是在实践层面上，都存在着政府失误的可能。一旦政府决策失误，上述三种政府参与效应会发生蜕变，即示范效应蜕变为误导效应，竞争效应蜕变为障碍效应，扶持效应蜕变为拔苗助长效应。这些反向的、具有破坏性的政府参与效应，无论是出自政府的有意干预，还是无意干预，反过来都会动摇政府参与的合理性和可靠性，进而使政府的权威性受到挑战。因此，政府应该对政府参与行为所能产生的各种效应应该有一个预判，对各种不希望有的影响加以防范。影响政府参与的因素和对政府参与的评价原则及方法，无疑是政府参与理论研究的重要问题。
“政府作用”是贯穿经济学发展的重大问题之一。在研究和论述政府影响经济的行为的时候，通常会涉及这样几个概念：政府管制（规制）、政府干预、宏观调控。
政府管制主要研究的是政府对行业或部门进行约束和规范的行为。常见的管制途径是制定行业政策，由专门的行政机构实施行业监督和管理的行政行为。因此，有的领域也把政府的这种行为称为“监管”或“规制”，如金融监管。
政府干预主要是用来概括政府有目的地影响经济的所有行为，既包括宏观和中观的政府经济政策、法规，也包括微观的政府行为。从这个角度，政府管制可以看作是政府干预经济的一种方式，即从中观的行业层面和微观的主体行为层面干预经济。
宏观调控则非常明确地指的是政府从宏观层面影响经济运行的行为，主要包括政府通过财政政策和货币政策等宏观经济政策来调节经济总量和结构。
在政府管制、政府干预和宏观调控的内涵中，政府总是被当作与市场相对立的、独立或超然于经济运行之外的“看得见的手”，是对市场手段的替代或补充。而事实上，政府还有一部分行为是直接参与微观经济活动的，如政府日常的购买行为，公共产品的公开招标，政府的投融资行为等。因此，我们把这一类政府行为，即政府作为独立的市场主体参与微观经济活动，与其他经济主体平等地在“看不见的手”的作用下，互相联系，共同地构成各种市场关系和经济关系的微观经济行为，称为政府参与。
政府参与和政府宏观调控、政府管制在理论上是相互联系、相互区别的，在实践中是互相作用、互相影响的，因此，既不能一概而论，也不能完全孤立的分析。
其一，政府制定的宏观调控政策往往表现为一些具体的政府参与活动。比如政府决定采用扩大内需的财政政策，在微观层面上往往表现为政府的公共设施建设和基础设施建设的大量增加，如果政府采用公开招标的市场行为，就属于政府参与的经济活动。
其二，政府参与不都具有干预经济的目的，也不是所有的政府参与行为都是服从于宏观调控的经济政策的。比如政府办公用品的购买，在经济过热时期，政府采取财政紧缩的政策，并不影响一些必须的公共设施的建设和维护，该修的路还是要修，该建的桥还是要建。
其三，政府的行业管制和政府参与存在着天然的矛盾。概括起来，政府管制往往通过影响市场机制、消费者行为或企业行为三种途径来实现其服务于公共利益的目标。而不管是否出于干预经济的目的，政府或者作为消费者，或者作为企业投资者，甚至作为企业经营者，总会有参与经济的行为，并且政府行为引入市场机制的呼声越来越高。这里就产生了道德风险：一是作为公共利益代表的政府是否能公正地制定管制政策；二是作为公共利益代表的政府是否能公正地执行管制政策；三是在由政府投资企业垄断的行业里，管制政策执行力度到底有多强。政府管制的有效性是受其政策执行的公正性制约的，因此，能否处理好政府管制和政府参与之间的矛盾直接影响到政府管制的公正性、权威性和有效性。
二、政府参与的理论依据及范围
政府参与作为一般市场主体的经济活动行为，必然对社会经济生活产生重要影响，因此，正确认识政府参与行为，从理论角度回答政府为什么要参与，以及怎样参与社会经济活动是十分必要的。
首先，政府参与没有统一的依据。与政府干预经济的其他活动相区别的是，政府参与虽然最终都对经济产生了影响，但其根本目的不都是明确地想要干预经济。所以，政府参与按照目的区分可以分为有干预目的的政府参与和无干预目的的政府参与。也就是说，政府会出于干预经济的目的采取参与经济活动的行为，也会出于其他目的参与经济活动。政府干预经济的目的可以分为经济效率、经济公平和经济安全三个基本方面。相对应地，会产生具体的政府参与。另外，政府还可能出于诸如社会安全、道德环境、生态环境等其他社会管理目标参与微观经济活动。所以，政府参与的理论依据应该按照政府参与的不同目的分别讨论。
其次，有干预经济目的的政府参与的依据是市场失灵。政府参与和政府干预之间有着密切的联系。许多政府参与活动是服从于政府干预经济的总体政策的，是政府实现其干预目标的具体行为。因此，具有干预经济目的的政府参与的依据和政府干预的理论依据是一致的。本文的观点是：市场失灵使得经济需要政府的干预，构成了以干预为目的的政府参与充分条件。至于政府是否有能力和能否实现干预的目的，则是另外一个问题。
最后，作为政府合法职能的政府参与的依据是政府的合法性。政府参与和政府干预是有区别的，因此反对和支持政府干预的理由不能直接作为反对和支持政府参与的理由。政府参与的目的不都是要干预经济的，政府有为了自身的机构运转而产生的消费需求，还有其他社会管理职能派生出来的参与经济行为。对于这一部分政府参与，需要其他学科和研究领域的理论和方法来分析，无法探究它在经济上的理论依据。本文把它作为政府职能的延伸，即只要是派生自政府的合法职能的政府参与，因为从性质上来说是合法的，就判定它是具有充分依据的。
另外，由于政府参与是政府的微观经济行为，所以其理论依据中不仅包含着质的规定性，还包含着量的规定性，二者是紧密联系、相辅相成的。其中，政府参与的质的规定性是第一性问题，政府参与的量的规定性是第二性问题。只有在性质上具有合理依据的政府参与才能涉及政府参与的量的合理性问题。只有在质和量两个方面都合理的政府参与才是最严禁意义上的合理的政府参与。
根据以上对于政府参与理论依据的分析可以得出政府参与的三个合理范围：
政府参与的第一个范围是“市场失灵”的领域。弥补市场失灵的政府参与总是作为政府总体干预经济政策和计划的一部分。与政府其他行为不同的是：政府参与所采取的是微观经济行为，而不是法律、政策和行政手段。
政府参与的第二个范围是政府为了自身的机构日常运转而产生的微观经济行为。这主要指的是一部分政府购买行为。这个范围的政府参与的质的合理性，是政府正常运转的需要。至于这个范围的政府参与的量的合理性，则取决于具体的评价标准和原则。
政府参与的第三个范围是政府合法的社会管理职能的延伸。在这个范围里的政府参与的目的不是着眼于经济运行和经济发展的，而是服务于诸如环保、卫生健康、精神文明等社会目的。对于这个范围的政府参与不能仅从经济学的角度和仅运用经济学原理来分析、研究和评价，但它对经济、特别是微观经济的影响不容忽视。
三、政府参与的微观经济效应
我们所定义的政府参与指的是政府以一般经济主体的地位参与的微观经济活动。因此，政府参与不同于政府的政策命令，也不包括政府基于其强制力量而行使的行政行为，而是通过平等的经济关系对其他经济主体产生影响的。注意到这个重要的区别，政府参与对微观经济主体的影响主要有示范效应、竞争效应和扶持效应三个主要方面。
一是示范效应。由于政府具有权威的特征，或者在很多情况下是理性的象征，私人部门会效仿政府的行为。政府参与行为对其他经济主体所产生的示范效应主要有两类：给消费者造成的购买的示范效应和给厂商造成的投资的示范效应。
购买的示范效应指的是政府的购买行为对个人消费行为的导向性影响。政府的购买往往是大量的和被认为是理性的（掌握更多的信息，具有不可被欺骗的尊严），因此，许多个人消费者会跟随政府的品牌选择。比如，奥运会的国家代表队选用的营养品，会成为很多体育爱好者的模仿对象；政府职员的福利以商品的形式发放，从而长期使用某品牌的商品，会成为其亲属和朋友的模仿对象。
投资的示范效应指的是在某些私人部门不会投资或者持观望态度的领域，政府投资产生了较好的经济效益，吸引了私人投资者的跟进。如新兴产业、高风险产业，私人部门不敢轻易投资，而政府认为发展这些产业是必要的，因此选择了投资的政府参与行为。不管政府是否有意吸引私人投资，一旦政府的投资获得了不错的回报，证明了预期利润率的存在或风险可以分散和化解，按照市场规律，私人部门总会以不同的形式跟进的（即使不会单独投资，也会愿意参股，或借款）。
当然，不是所有的政府参与行为都能产生示范效应，政府也不是总是希望产生示范效应，甚至有的时候政府不希望产生示范效应。所以，重要的是如何控制政府参与的示范效应。
二是竞争效应。所谓政府参与的竞争效应，是指由政府参与微观活动而给其他参与主体形成竞争关系，从其他竞争主体的角度看，给他们带来的竞争效应。
微观经济活动中的竞争包括买方之间的竞争、卖方之间的竞争、买方与卖方之间的竞争。从理论上讲，政府参与到微观活动中既可以作为买方又可以作为卖方。但考虑到目前市场供求处于买方市场的态势，所以，本文在此主要考虑的是政府作为投资者与其他私人投资者之间的竞争。
政府作为投资者既会投资在某一行业形成垄断，如公用事业领域，也会投资在一般行业参与市场竞争。政府应不应该在一般竞争性行业投资，是一个有争议的问题。但在中国，不管历史如何由来，从现状看，存在着大量的国有独资企业，并且这些国有企业与私人企业并存，相互竞争。中国的这个例子也许会被看作是特例。但是从问题的一般性上看，既然政府在别的国家可以投资和经营特殊行业的企业，或者是间接的扶持私人企业（日韩的政企裙带关系），为什么中国的政府就不可以直接投资和经营一般竞争性企业呢？至少从理论上，没有必然论据证明，政府的经济行为效率必然低于私人部门。那么，在理论上和事实上都存在着政府投资的企业和私人投资的企业相互竞争的可能。
具体说来，政府参与给私人企业带来竞争的效应包括激励效应和排挤效应。所谓激励效应，指的是政府通过科学的管理，革新技术和降低成本，取得较好的投资效益，激发其他企业产生的创新的动力。所谓排挤效应，是指在市场容量相对稳定的情况下，政府的参与对私人部门的市场份额、私人企业的进入和成长产生的限制作用。
三是扶持效应。政府参与的扶持效应是指政府其微观的经济活动帮助和促进私人企业的发展。政府可以通过购买和订货行为，扶持企业的发展。如美国国内航空业在1968年曾获得总共15亿美元的航空邮件的政府购买扶持。政府作为交易中介的参与具有扶持效应，如举办地区性的经济贸易洽谈会，或某类商品博览会以促进私人企业的交易。政府的作为信用中介的参与也具有扶持效应，如成立中小企业融资服务中心，为中小企业的融资提供资质证明和担保，以解决中小企业的资金瓶颈，促进其发展和繁荣。政府参与对私人经济的扶持效应在二战后的日韩经济发展中体现得非常明显。在中国，则主要表现为政府对国有企业的扶持。
政府参与的扶持效应总是服从于政府的总体扶持政策和规划的。政府在决定要扶持某一类私人企业的发展，或鼓励某一种经济行为时，通常会从政策、行政行为和参与行为三个方面着手。政府通过出台优惠政策和行政行为扶持私人企业，与政府通过微观经济行为对私人企业的扶持是具有互补性的。政策和行政行为具有强制性，产生的影响更深远，而政府参与行为具有灵活性和隐蔽性。在进入WTO以后，政府直接的政策、行政扶持将受到极大的制约，而政府参与行为可以避免国际争端，继续发挥保护国内产业的作用。
以上关于政府参与的微观效应分析，都以政府参与的决策和实施是正确和准确的为假定条件。而无论在理论层面还是在实践层面上，都存在着政府失误的可能。一旦政府决策失误，上述三种政府参与效应会发生蜕变，即示范效应蜕变为误导效应，竞争效应蜕变为障碍效应，扶持效应蜕变为拔苗助长效应。这些反向的、具有破坏性的政府参与效应，无论是出自政府的有意干预，还是无意干预，反过来都会动摇政府参与的合理性和可靠性，进而使政府的权威性受到挑战。因此，政府应该对政府参与行为所能产生的各种效应应该有一个预判，对各种不希望有的影响加以防范。影响政府参与的因素和对政府参与的评价原则及方法，无疑是政府参与理论研究的重要问题。