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摘 要：新型城镇化是加快经济发展方式转变的强大动力和有效抓手。当前，淮安新型城镇化已进入新型城镇化加速发展时期。在加快经济发展方式转变过程中，如何加快推进淮安的新型城镇化，走出一条具有淮安特色的新型城镇化发展道路，是加快淮安苏北重要中心城市建设、建成江苏新兴增长极的必由之路。通过分析淮安城镇化发展面临的问题，并对这些问题进行了深入的剖析，针对淮安城镇化发展过程中遇到的问题提出了若干构想，以期提供可供借鉴的措施，为推进淮安新型城镇化建设保驾护航。
关键词：城镇化 新型城镇化 问题 对策
城乡二元结构突出已成为制约中国经济社会发展的一个严重障碍，城乡二元结构问题不解决，不但会造成一个城乡断裂的社会，甚至连城市本身的发展也会失去支撑和依托。党的十八大报告指出，城乡一体化发展是解决“三农”问题的根本路径，强调要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣，并高度重视城镇化建设问题。但是伴随着城镇化建设的逐步推进，欠发达地区的城镇化问题日益凸显，已经成为制约全国城镇化目前的主要因素。可以说，没有欠发达地区的城镇化建设，也就没有全国的城镇化建设。欠发达地区城镇化的效绩如何，直接影響全国城镇化的实现程度。因此如何实现欠发达地区的城镇化，从而形成一条具有中国特色的新型城镇化道路，是当前一个亟需研究的重大理论和现实问题。淮安具有欠发达地区的共性。目前，淮安城镇化率为53.3%，在全省排名倒数第二，尤其是乡镇城镇化率仅为22.05%，城乡二元结构问题比较突出；农村整体实力不强，村平集体经济实力不到全省三分之一。淮安要顺利实现全面建成小康社会奋斗目标，必须把统筹城乡发展放在更加重要的位置。
一、现状分析
新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。李克强总理指出，城镇化是中国发展的一个大战略，城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、 社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。对照新型城镇化要求，淮安在取得显著发展成就的同时，也还存在一些不容忽视的问题：
1.城乡二元结构明显。城乡建设投入“二元化”。 城镇化的目标不仅应包含以城镇人口比重衡量的城镇化水平的上升，还应涵盖城镇公共事业水平的提高。从本质上说，城镇化的质量应与公共事业同步提高。然而，我国快速推进的城镇化却出现了与城镇化初衷相背离的现象。20010年—2014年，淮安城镇规模以上固定资产投资由 382.12亿元上升到848.69 亿元，占淮安投资总额的68.4%；而农村规模以上固定资产投资由23.32亿元上升到57.21亿元，仅占淮安的4.6%投入失衡必然导致供给失衡；农村公共基础设施滞后，一级路乡镇通达率只有58.2%，虽然已经实现农村道路村村通，但68 %的镇村道路只有3.5米 宽。高级职称医护人员数量，城市是乡镇的4.6倍；每万人拥有住院床位数，城市是农村的 2.2倍；万元以上医疗设备，乡镇仅占20 %.城乡社会保障差距较大，医保报销比例城镇职工为 81%，而“新农合” 只有53%；低保标准城镇为380元，农村只有260元；城镇职工养老保险人均年缴费4000元以上，而农村不足1000元 。城乡产业投入“二元化 ”。2015年淮安规模以上投资，农业6.64 亿元，工业685亿元，服务业556亿元，投资结构为0.5：55：44.5，与产业结构明显不匹配。长期投入欠账，导致农业农村发展不足，城乡收入差距持续扩大。2015年淮安城镇居民人均可支配收入22995元，农村居民人均纯收入9838元，差距已由 2010年 的8350元扩大到 13157元 。与省均水平及盐城、徐州的差距也在加大。城乡消费也存在明显差距，消费品零售额和人均消费，城镇分别是农村的7倍和2.3倍，农村居民恩格尔系数 3.7，高于盐城 （3.3）、徐州 （3.5）。不断拉大的城乡差距，已经严重影响到淮安全面小康社会的实现。
2.城镇化水平有待提高。一是产业支撑能力不足。淮安市工业化率49.9%，而城镇化率53.5%，工业化滞后于城镇化，与全国、全省工业化领先于城镇化的共性特点不符，说明产业对城镇化支撑力不够。二是城镇化质量不高。淮安城镇化率53.5%，低于全省63%的水平，如果去除50多万“被市民化”的农民工等流动人口，实际水平更低。根据钱纳里工业化结构理论，乡镇城镇化率低于30﹪，处于工业化初期。2015年，除6个城关镇外，其他乡镇平均财政总收入7636万元，仅约全省平均数的20﹪，低于苏北平均水平。乡镇规模小、布局散、实力弱，建设成本高难度大效益低。三是农村发展落后。农业现代化水平不高，2014年省公布21项指标中，淮安市有7项列全省后4名。作为基础产业的农业，土地产出率、劳动生产率低；作为主导产业的工业，支撑拉动城镇化的力量弱，产业发展与城镇化进程协调不够，严重制约淮安城镇化发展后劲。
3.城乡规划统筹有待加强。淮安城乡规划的综合引导和调控作用并没有得到有效发挥。近年来，苏南地区已完成3轮乡镇撤并，市均乡镇数51个，缩减了一半，镇均人口规模10万人以上，城镇聚合发展的规模效应不断扩大，综合实力持续提升；而淮安由于种种原因，乡镇撤并缓慢，目前仍有115个乡镇，镇均人口3.4万人，列全省末位。许多乡镇只是时聚时散的“集市”，无力发挥集聚人口、发展产业、带动消费的城镇功能。淮安规划工作总体上存在“ 重城轻乡”现象。市县乡三级规划缺乏统筹协调，功能区划不清、特色定位不明，县（区）间、乡镇间同质发展、内耗竞争。规划刚性不足，龙头作用缺失，这些都影响了对产业的引导和地方财力积累。
4.农村体制机制改革有待深入。长期存在的城乡二元结构阻碍了城乡融合发展，影响了城乡间要素资源流动。一方面，农村生产经营体制机制落后。以家庭农场、农民专业合作组织、农业龙头企业为代表的新型经管主体数量少、实力弱，难以发挥支撑带动一方产业发展的骨干龙头作用，小生产与大市场之间的矛盾突出。2015年，淮安共流转土地191万亩，占承包地面积的38.8%，较全省水平低近10个百分点；开展产加销一体服务的农民专业合作社比重仅12.5﹪，而全省已突破50﹪。农业龙头企业仅有3户销售突破10亿元（徐州8户，盐城12户 ）。龙头企业有“头” 无 “身”缺“四肢”，联基地带农户的能力较弱。另一方面，城乡资源配置的市场机制亟待健全。土地资源开发利用机制不合理，农村腾出的建设用地，多被调剂到城镇，增值收益很少返还给农村，再一次形成了城市对农村的剥夺。 二、新型城镇化途径
分析淮安工业化所处阶段。从人均 GDP来看，淮安市已近6000美元，超过5000美元标准线，应属于工业化后期；从工业化率来看，已达49.9﹪，介于40～6﹪之间，应处于工业化中期；从工业的净产值来看，淮安市霍夫曼系数（消费资料工业净产值/生产资料工业净产值）为1.29，处于工业化中期阶段。从产业、就业结构看，淮安市三次产业结构为 12.9：46.3：40.8，就业结构为 28：36：39，一 产比重较高，二三产吸附能力不足，说明处于工业化初期向中期转变阶段；从城镇常住人口占比来看，达46.96﹪，低于工业化国家水平 （60﹪以上 ），高于工业化初期国家（37﹪），处于工业化中期。可见，淮安基本处于工业化实现和经济增长期，与之相应的城市化率应在30%～60%之间，工业化略低于城市化，总体适度。但淮安目前工业化滞后于城镇化，说明城市化的产业支撑力不强，特别是二、三产发展水平有待提高，消化吸纳农业剩余劳动力不强，从而出现了劳动力人口的净流出。通过以上分析，现阶段淮安肩负工业化和促进农业现代化的双重压力，面临着实现工业化和城乡一体化的双重任务，必须按照十八大提出的新型城鎮化道路，破除城乡二元结构，提高城镇化发展水平和质量，特别是要协调好工业化与城镇化的关系，构建和谐的城乡发展模式，推动信息化和工业化深度融合。
三、进一步推进新型城镇化的对策
1.实现“三个统筹”，促进城乡融合发展。
1.1统筹规划城乡空间构建新型体系结构。按照“极化市域中心城市、强化县域城区、优化重点镇和特色镇、美化农村”的发展理念，着力构建“中心城市—县城—小城镇—新型村庄”层次清晰的城乡空间格局。一是极化发展中心城市。以建设长三角北部地区重要中心城市、先进制造业基地、现代服务业高地和苏北城乡统筹先进示范区为目标，加快推进备功能区的统一规划建设，提升中心城市的首位度，增强辐射力、承载力，促进人口、产业集聚，建成人口规模超200万的大城市。二是强化县城建设。依托各县特色资源，尽快将各县城建成人口达 20—5万的中等城市，将涟水县城打造成为空港城市、教育名城、苏北平原地区城乡统筹示范区；将盱眙县城打造成为“龙虾之都”、 淮河中下游山水旅游城市、 丘陵湖滨地区城乡统筹示范区；将洪泽县城打造成为长三角地区湖滨旅游度假城市、滨湖地区城乡统筹示范区；将金湖县城打造成为长三角北部水乡园林城市、 苏北水乡地区城乡统筹示范区。三是分类建设小城镇。按照城市功能区和周边乡镇统筹发展要求，将中心城市和各县城周边乡镇村，纳入城市功能区统一规划建设。按照片区发展理论，将中心城市和各县城以外乡镇，划分成19个发展片区，培育形成4个县（区）域次中心镇、8个重点中心镇、20个特色镇、21个一般镇。依托各自优势，采取分类扶持政策，加大主导产业培育，将小城镇周边村庄纳入城镇统一规划建设，尽快形成4个镇区人口规模5万以上的小城市，28个镇区人口规模2—5万的区域重点镇或特色镇，其它镇区人口规模要达到1万以上；四是打造美丽乡村。优化调整镇村布局规划，科学确定村庄布点和数量，加快建设规模适中、组团发展、生态优美的“美丽乡村”，积极稳要地引导农民向规划布点村应有序集中，加强农村集中居住点综合管理，统筹推进村庄各类设施建设和特色保护，坚持一村一案，力求空间围合丰富、户型设计多样，体现乡村风貌。
1.2统筹发展城乡产业，提升区域竞争力。按照“产城一体、产村融合”的发展理念，加快推进农业现代化、新型工业化和现代服务业发展，形成以现代科技为支撑、现代经营为基础、现代农民为主体、三产联动为特征的产业多元素融合发展新格局。一是加快农业现代化步伐。根据不同的地域特征，差别化制定农业产业发展规划，加快发展现代高效农业，积极推进农业产业化经营，加强农业招商，发展农产品加工和营销，形成完整的产业链。积极调整农产品的品种、区域结构及其区域分布，加强农业区域之间的分工与协作，着力形成区域特色鲜明的农业产业带和关联产业集群。二是强化工业集聚开发。推进特钢、 盐化工、电子信息、食品四大主导产业发展，高标准打造“中国新盐都”。做强主导产业，形成产业集群，做长产业链。三是提升服务业发展水平。做大做强中心城市商贸商务核心区，建设一批综合物流中心和大型专业交易市场。完善县（区）服务业集聚区配套服务功能，打造研发、信息、金融、技术、展示、中介等六大公共服务平台，增强集聚区要素吸附、产业支撑能力。建设城乡流通体系，提高乡镇服务业发展水平。深入推进社区商业 “双进工程”和“万村千乡市场工程”，建立覆盖乡村、服务规范的新型流通服务网络。加快构建“龙头企业 +生产基地+合作组织 +农户” 利益联结共同体，加快发展“田园风光、生态农业、休闲农业” 结合的乡村旅游产业。四是注重产业发展生态化。以生态市创建为抓手，建立和完善城乡产业发展与生态环境保护一体化体系，大力发展生态经济，推动协调可持续发展。
1.3统筹城乡基础设施，推进公共服务均等化。一是构建城乡一体新型基础设施体系。加快城镇基础设施向农村延伸，实现城乡客运一体化、农村客运公交化，构建覆盖城乡的综合交通运输体系，逐步实现区域供水、无害化垃圾处理，电力通信等设施均等化服务，不断提高城乡承载能力。二是合理配置公共服务设施。按照“向上集中”原则，将大中型的公共服务设施，向城区和重点镇集中，提高建设使用效率，更好地发挥引导集聚功能。按照“向下分级”原则，将基础性公共服务设施，在基层社区布点，健全完善“15分钟公共服务圈”，为群众提供更加便捷的服务。进一步提升农村公共文化设施服务能力。
2.推进“三项改革”，激发城乡发展活力。
2.1农村产权制度改革。以“还权赋能”为核心，坚持“多予少取、重在放活” 的方针，加快形成归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，促进农村生产要素有序流动和合理配置，保障农民在推进城镇化和工业化进程中的合法权益。全面开展农村土地确权发证工作，用三年左右时间，实现农村土地承包经营权集体建设用地使用权集体土地所有权农民宅基地使用权农村房屋产权集体林权集体生产性设施所有权等颁证全覆盖，实现农村产权信息化管理市县乡三级联网。建立健全农村土地流转体系，加快市县级农村产权交易服务市场建设，并逐步向乡镇延伸，制定农村产权交易的基准价格和最低保护价，开展产权流转、招拍挂等交易活动。结合城乡建设用地增减挂钩试点和万顷良田建设，积极探索农村宅基地和承包地流转、退出机制，推进城乡建设用地“同地同价收益”，提高农民收益份额。 2.2投融资体制改革。深化体制机制创新，推进政府公共服务和行政管理服务体制改革。确立市场导向，强化资源要素整合，重点推进投融资体制改革，改变传统的财政投入办法，梳理整合备类涉农资金，按照“政府引导、社会参与、市场运新装备，着力提升农业规模化、 产业化、标准化、集约化、信息化水平。加快推进工业化进程，突出重大项目和龙头企业培育，扩张总量、优化结构、 集聚产业、 彰显特色。
2.3城乡基础设施共建工程。围绕完善城鄉功能、改善居住环境，突出农村公路提档升级、镇村公路及公交通达等交通设施建设，健全城乡综合交通体系；加大区域供水、污水处理、垃圾处置、邮电通信等公用设施建设力度，提升乡镇集聚承载力。破解建设资金瓶颈，构建政府、农民、企业、 社会等多元化投入、共同建设机制。
2.4城乡公共服务共享工程。以城乡居民同等享受基本公共服务为目标，加快实现基本公共服务均等化。开展学前教育、义务教育优质均衡等综合改革，完善城乡教师交流、农村教育投入等机制，尽早实现城乡教育均衡平等。加强城乡基层医疗卫生机构、文化阵地、体育设施等建设，满足城乡居民基本服务需求。
2.5城乡就业社保富民工程。全面统筹城乡就业，出台激励务工创业、民工返乡等政策，建立职业技能培训和信息化用工服务体系，不断拓宽农民就业创业渠道 ，推动实现更高质量的就业创业。全面统筹城乡社会保障，推进城乡养老保险、医疗保险并轨，建立健全失业保险金、失业保险物价补贴、征地补偿标准等动态调整机制，形成城乡一体的社会保障体系。
2.6城乡社会管理创新工程。推进社会管理服务平台建设，形成四级联动的社会管理服务体系。加快信息网络建设，建成互联互通、覆盖到村（社区）的综合信息平台。建立健全公民多维流动服务管理机制，实施“一证通”服务管理实现“以证管人、以房管人、以业管人”。培育社会服务组织，推行网格化管理模式，实现城乡全覆盖。
参考文献：
[1]李柏榕.中国城镇化建设模式研究报告[M].国家行政学院出版社，2013.
[2J易善策.产业结构演进与城镇化[M].社会科学文献出版社，2013.
[3]王克忠等.论中国特色城镇化道路[M].复旦大学出版社，2009
[4]周民良.新型城镇化：从概念到行动[J].行政管理改革，2015（11）.
[5]李程弊.科学发展观指导下的新型城镇化战略[J].求是，2015（14）.
[6]王桂新.中国城市化的健康发展之路[J ].领导之友，2010 （3）
作者简介：田晨，江苏食品药品职业技术学院讲师，本科，北京理工大学2011级工程硕士，研究方向：经济管理。
关键词：城镇化 新型城镇化 问题 对策
城乡二元结构突出已成为制约中国经济社会发展的一个严重障碍，城乡二元结构问题不解决，不但会造成一个城乡断裂的社会，甚至连城市本身的发展也会失去支撑和依托。党的十八大报告指出，城乡一体化发展是解决“三农”问题的根本路径，强调要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣，并高度重视城镇化建设问题。但是伴随着城镇化建设的逐步推进，欠发达地区的城镇化问题日益凸显，已经成为制约全国城镇化目前的主要因素。可以说，没有欠发达地区的城镇化建设，也就没有全国的城镇化建设。欠发达地区城镇化的效绩如何，直接影響全国城镇化的实现程度。因此如何实现欠发达地区的城镇化，从而形成一条具有中国特色的新型城镇化道路，是当前一个亟需研究的重大理论和现实问题。淮安具有欠发达地区的共性。目前，淮安城镇化率为53.3%，在全省排名倒数第二，尤其是乡镇城镇化率仅为22.05%，城乡二元结构问题比较突出；农村整体实力不强，村平集体经济实力不到全省三分之一。淮安要顺利实现全面建成小康社会奋斗目标，必须把统筹城乡发展放在更加重要的位置。
一、现状分析
新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。李克强总理指出，城镇化是中国发展的一个大战略，城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、 社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。对照新型城镇化要求，淮安在取得显著发展成就的同时，也还存在一些不容忽视的问题：
1.城乡二元结构明显。城乡建设投入“二元化”。 城镇化的目标不仅应包含以城镇人口比重衡量的城镇化水平的上升，还应涵盖城镇公共事业水平的提高。从本质上说，城镇化的质量应与公共事业同步提高。然而，我国快速推进的城镇化却出现了与城镇化初衷相背离的现象。20010年—2014年，淮安城镇规模以上固定资产投资由 382.12亿元上升到848.69 亿元，占淮安投资总额的68.4%；而农村规模以上固定资产投资由23.32亿元上升到57.21亿元，仅占淮安的4.6%投入失衡必然导致供给失衡；农村公共基础设施滞后，一级路乡镇通达率只有58.2%，虽然已经实现农村道路村村通，但68 %的镇村道路只有3.5米 宽。高级职称医护人员数量，城市是乡镇的4.6倍；每万人拥有住院床位数，城市是农村的 2.2倍；万元以上医疗设备，乡镇仅占20 %.城乡社会保障差距较大，医保报销比例城镇职工为 81%，而“新农合” 只有53%；低保标准城镇为380元，农村只有260元；城镇职工养老保险人均年缴费4000元以上，而农村不足1000元 。城乡产业投入“二元化 ”。2015年淮安规模以上投资，农业6.64 亿元，工业685亿元，服务业556亿元，投资结构为0.5：55：44.5，与产业结构明显不匹配。长期投入欠账，导致农业农村发展不足，城乡收入差距持续扩大。2015年淮安城镇居民人均可支配收入22995元，农村居民人均纯收入9838元，差距已由 2010年 的8350元扩大到 13157元 。与省均水平及盐城、徐州的差距也在加大。城乡消费也存在明显差距，消费品零售额和人均消费，城镇分别是农村的7倍和2.3倍，农村居民恩格尔系数 3.7，高于盐城 （3.3）、徐州 （3.5）。不断拉大的城乡差距，已经严重影响到淮安全面小康社会的实现。
2.城镇化水平有待提高。一是产业支撑能力不足。淮安市工业化率49.9%，而城镇化率53.5%，工业化滞后于城镇化，与全国、全省工业化领先于城镇化的共性特点不符，说明产业对城镇化支撑力不够。二是城镇化质量不高。淮安城镇化率53.5%，低于全省63%的水平，如果去除50多万“被市民化”的农民工等流动人口，实际水平更低。根据钱纳里工业化结构理论，乡镇城镇化率低于30﹪，处于工业化初期。2015年，除6个城关镇外，其他乡镇平均财政总收入7636万元，仅约全省平均数的20﹪，低于苏北平均水平。乡镇规模小、布局散、实力弱，建设成本高难度大效益低。三是农村发展落后。农业现代化水平不高，2014年省公布21项指标中，淮安市有7项列全省后4名。作为基础产业的农业，土地产出率、劳动生产率低；作为主导产业的工业，支撑拉动城镇化的力量弱，产业发展与城镇化进程协调不够，严重制约淮安城镇化发展后劲。
3.城乡规划统筹有待加强。淮安城乡规划的综合引导和调控作用并没有得到有效发挥。近年来，苏南地区已完成3轮乡镇撤并，市均乡镇数51个，缩减了一半，镇均人口规模10万人以上，城镇聚合发展的规模效应不断扩大，综合实力持续提升；而淮安由于种种原因，乡镇撤并缓慢，目前仍有115个乡镇，镇均人口3.4万人，列全省末位。许多乡镇只是时聚时散的“集市”，无力发挥集聚人口、发展产业、带动消费的城镇功能。淮安规划工作总体上存在“ 重城轻乡”现象。市县乡三级规划缺乏统筹协调，功能区划不清、特色定位不明，县（区）间、乡镇间同质发展、内耗竞争。规划刚性不足，龙头作用缺失，这些都影响了对产业的引导和地方财力积累。
4.农村体制机制改革有待深入。长期存在的城乡二元结构阻碍了城乡融合发展，影响了城乡间要素资源流动。一方面，农村生产经营体制机制落后。以家庭农场、农民专业合作组织、农业龙头企业为代表的新型经管主体数量少、实力弱，难以发挥支撑带动一方产业发展的骨干龙头作用，小生产与大市场之间的矛盾突出。2015年，淮安共流转土地191万亩，占承包地面积的38.8%，较全省水平低近10个百分点；开展产加销一体服务的农民专业合作社比重仅12.5﹪，而全省已突破50﹪。农业龙头企业仅有3户销售突破10亿元（徐州8户，盐城12户 ）。龙头企业有“头” 无 “身”缺“四肢”，联基地带农户的能力较弱。另一方面，城乡资源配置的市场机制亟待健全。土地资源开发利用机制不合理，农村腾出的建设用地，多被调剂到城镇，增值收益很少返还给农村，再一次形成了城市对农村的剥夺。 二、新型城镇化途径
分析淮安工业化所处阶段。从人均 GDP来看，淮安市已近6000美元，超过5000美元标准线，应属于工业化后期；从工业化率来看，已达49.9﹪，介于40～6﹪之间，应处于工业化中期；从工业的净产值来看，淮安市霍夫曼系数（消费资料工业净产值/生产资料工业净产值）为1.29，处于工业化中期阶段。从产业、就业结构看，淮安市三次产业结构为 12.9：46.3：40.8，就业结构为 28：36：39，一 产比重较高，二三产吸附能力不足，说明处于工业化初期向中期转变阶段；从城镇常住人口占比来看，达46.96﹪，低于工业化国家水平 （60﹪以上 ），高于工业化初期国家（37﹪），处于工业化中期。可见，淮安基本处于工业化实现和经济增长期，与之相应的城市化率应在30%～60%之间，工业化略低于城市化，总体适度。但淮安目前工业化滞后于城镇化，说明城市化的产业支撑力不强，特别是二、三产发展水平有待提高，消化吸纳农业剩余劳动力不强，从而出现了劳动力人口的净流出。通过以上分析，现阶段淮安肩负工业化和促进农业现代化的双重压力，面临着实现工业化和城乡一体化的双重任务，必须按照十八大提出的新型城鎮化道路，破除城乡二元结构，提高城镇化发展水平和质量，特别是要协调好工业化与城镇化的关系，构建和谐的城乡发展模式，推动信息化和工业化深度融合。
三、进一步推进新型城镇化的对策
1.实现“三个统筹”，促进城乡融合发展。
1.1统筹规划城乡空间构建新型体系结构。按照“极化市域中心城市、强化县域城区、优化重点镇和特色镇、美化农村”的发展理念，着力构建“中心城市—县城—小城镇—新型村庄”层次清晰的城乡空间格局。一是极化发展中心城市。以建设长三角北部地区重要中心城市、先进制造业基地、现代服务业高地和苏北城乡统筹先进示范区为目标，加快推进备功能区的统一规划建设，提升中心城市的首位度，增强辐射力、承载力，促进人口、产业集聚，建成人口规模超200万的大城市。二是强化县城建设。依托各县特色资源，尽快将各县城建成人口达 20—5万的中等城市，将涟水县城打造成为空港城市、教育名城、苏北平原地区城乡统筹示范区；将盱眙县城打造成为“龙虾之都”、 淮河中下游山水旅游城市、 丘陵湖滨地区城乡统筹示范区；将洪泽县城打造成为长三角地区湖滨旅游度假城市、滨湖地区城乡统筹示范区；将金湖县城打造成为长三角北部水乡园林城市、 苏北水乡地区城乡统筹示范区。三是分类建设小城镇。按照城市功能区和周边乡镇统筹发展要求，将中心城市和各县城周边乡镇村，纳入城市功能区统一规划建设。按照片区发展理论，将中心城市和各县城以外乡镇，划分成19个发展片区，培育形成4个县（区）域次中心镇、8个重点中心镇、20个特色镇、21个一般镇。依托各自优势，采取分类扶持政策，加大主导产业培育，将小城镇周边村庄纳入城镇统一规划建设，尽快形成4个镇区人口规模5万以上的小城市，28个镇区人口规模2—5万的区域重点镇或特色镇，其它镇区人口规模要达到1万以上；四是打造美丽乡村。优化调整镇村布局规划，科学确定村庄布点和数量，加快建设规模适中、组团发展、生态优美的“美丽乡村”，积极稳要地引导农民向规划布点村应有序集中，加强农村集中居住点综合管理，统筹推进村庄各类设施建设和特色保护，坚持一村一案，力求空间围合丰富、户型设计多样，体现乡村风貌。
1.2统筹发展城乡产业，提升区域竞争力。按照“产城一体、产村融合”的发展理念，加快推进农业现代化、新型工业化和现代服务业发展，形成以现代科技为支撑、现代经营为基础、现代农民为主体、三产联动为特征的产业多元素融合发展新格局。一是加快农业现代化步伐。根据不同的地域特征，差别化制定农业产业发展规划，加快发展现代高效农业，积极推进农业产业化经营，加强农业招商，发展农产品加工和营销，形成完整的产业链。积极调整农产品的品种、区域结构及其区域分布，加强农业区域之间的分工与协作，着力形成区域特色鲜明的农业产业带和关联产业集群。二是强化工业集聚开发。推进特钢、 盐化工、电子信息、食品四大主导产业发展，高标准打造“中国新盐都”。做强主导产业，形成产业集群，做长产业链。三是提升服务业发展水平。做大做强中心城市商贸商务核心区，建设一批综合物流中心和大型专业交易市场。完善县（区）服务业集聚区配套服务功能，打造研发、信息、金融、技术、展示、中介等六大公共服务平台，增强集聚区要素吸附、产业支撑能力。建设城乡流通体系，提高乡镇服务业发展水平。深入推进社区商业 “双进工程”和“万村千乡市场工程”，建立覆盖乡村、服务规范的新型流通服务网络。加快构建“龙头企业 +生产基地+合作组织 +农户” 利益联结共同体，加快发展“田园风光、生态农业、休闲农业” 结合的乡村旅游产业。四是注重产业发展生态化。以生态市创建为抓手，建立和完善城乡产业发展与生态环境保护一体化体系，大力发展生态经济，推动协调可持续发展。
1.3统筹城乡基础设施，推进公共服务均等化。一是构建城乡一体新型基础设施体系。加快城镇基础设施向农村延伸，实现城乡客运一体化、农村客运公交化，构建覆盖城乡的综合交通运输体系，逐步实现区域供水、无害化垃圾处理，电力通信等设施均等化服务，不断提高城乡承载能力。二是合理配置公共服务设施。按照“向上集中”原则，将大中型的公共服务设施，向城区和重点镇集中，提高建设使用效率，更好地发挥引导集聚功能。按照“向下分级”原则，将基础性公共服务设施，在基层社区布点，健全完善“15分钟公共服务圈”，为群众提供更加便捷的服务。进一步提升农村公共文化设施服务能力。
2.推进“三项改革”，激发城乡发展活力。
2.1农村产权制度改革。以“还权赋能”为核心，坚持“多予少取、重在放活” 的方针，加快形成归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，促进农村生产要素有序流动和合理配置，保障农民在推进城镇化和工业化进程中的合法权益。全面开展农村土地确权发证工作，用三年左右时间，实现农村土地承包经营权集体建设用地使用权集体土地所有权农民宅基地使用权农村房屋产权集体林权集体生产性设施所有权等颁证全覆盖，实现农村产权信息化管理市县乡三级联网。建立健全农村土地流转体系，加快市县级农村产权交易服务市场建设，并逐步向乡镇延伸，制定农村产权交易的基准价格和最低保护价，开展产权流转、招拍挂等交易活动。结合城乡建设用地增减挂钩试点和万顷良田建设，积极探索农村宅基地和承包地流转、退出机制，推进城乡建设用地“同地同价收益”，提高农民收益份额。 2.2投融资体制改革。深化体制机制创新，推进政府公共服务和行政管理服务体制改革。确立市场导向，强化资源要素整合，重点推进投融资体制改革，改变传统的财政投入办法，梳理整合备类涉农资金，按照“政府引导、社会参与、市场运新装备，着力提升农业规模化、 产业化、标准化、集约化、信息化水平。加快推进工业化进程，突出重大项目和龙头企业培育，扩张总量、优化结构、 集聚产业、 彰显特色。
2.3城乡基础设施共建工程。围绕完善城鄉功能、改善居住环境，突出农村公路提档升级、镇村公路及公交通达等交通设施建设，健全城乡综合交通体系；加大区域供水、污水处理、垃圾处置、邮电通信等公用设施建设力度，提升乡镇集聚承载力。破解建设资金瓶颈，构建政府、农民、企业、 社会等多元化投入、共同建设机制。
2.4城乡公共服务共享工程。以城乡居民同等享受基本公共服务为目标，加快实现基本公共服务均等化。开展学前教育、义务教育优质均衡等综合改革，完善城乡教师交流、农村教育投入等机制，尽早实现城乡教育均衡平等。加强城乡基层医疗卫生机构、文化阵地、体育设施等建设，满足城乡居民基本服务需求。
2.5城乡就业社保富民工程。全面统筹城乡就业，出台激励务工创业、民工返乡等政策，建立职业技能培训和信息化用工服务体系，不断拓宽农民就业创业渠道 ，推动实现更高质量的就业创业。全面统筹城乡社会保障，推进城乡养老保险、医疗保险并轨，建立健全失业保险金、失业保险物价补贴、征地补偿标准等动态调整机制，形成城乡一体的社会保障体系。
2.6城乡社会管理创新工程。推进社会管理服务平台建设，形成四级联动的社会管理服务体系。加快信息网络建设，建成互联互通、覆盖到村（社区）的综合信息平台。建立健全公民多维流动服务管理机制，实施“一证通”服务管理实现“以证管人、以房管人、以业管人”。培育社会服务组织，推行网格化管理模式，实现城乡全覆盖。
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作者简介：田晨，江苏食品药品职业技术学院讲师，本科，北京理工大学2011级工程硕士，研究方向：经济管理。