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[摘 要]中国长江中上游地区与俄罗斯伏尔加河沿岸联邦区合作机制（以下称“中俄两河流域合作”）的形成意味着一种新兴次国家政府国际交往模式的出现。通过非毗连次国家政府群国际合作视角，本文认为中俄两河流域合作的形成来自于其合法性、必要性的支撑。对于未来发展而言，两地区应重视合作可行性方面的现存问题，在互联互通、信息共享与运行机制上加强建设。
[关键词]国际合作；次国家政府对外交往；中俄两河流域合作
[中图分类号]D822.3 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）11 — 0075 — 04
2013年5月，中俄两河流域合作地方领导人圆桌会议在武汉成功举行，标志着中俄两河流域合作机制的正式建立。尽管其从公开设想到正式建立仅用了一年，但对于我国地方政府对外交往却具有里程碑的意义。因为这种对外交往模式，既不像友城关系仅仅是一对一的合作，也非以往的区域合作，以地理的毗连关系为主要合作依据。这一非毗连区域性国际合作为何能够建立，且如此受中央政府重视？笔者认为，对该问题的解答需要对次国家政府国际合作进行了解。
一、非毗连次国家政府群国际合作及其成因
1.非毗连次国家政府群国际合作
次国家政府国际合作是指由次国家政府进行的，基于各方在一定领域内利益和目标基本一致或部分一致，为实现自身一定利益目标而进行的不同程度的协调与联合。①这里的次国家政府是指“那些只在一国局部领土上行使管辖权的政府，即所有在国家层次以下的各级政府”。〔1〕这是当前学界对于次国家政府对外交往研究较多的领域，学者们提出了繁多的次国家政府对外交往理论模型。②但笔者认为其大多存在一个问题，即对于次国家政府对外交往理论的单一主体前提假设。在此假设影响下，上述理论模型基本忽视结构对次国家政府对外交往的影响。这就造成了现有理论难以合理解释以中俄两河流域为代表的多主体共享同一合作平台的合作模式。由此，笔者根据中俄两河流域合作现象，提出了非毗连次国家政府群国际合作的概念。
非毗连次国家政府群国际合作主要从两方面进行界定。非毗连是指两大合作群之间并不存在地理上的临近性。次国家政府群国际合作则是指由多个只在一国局部领土上行使管辖权的政府所构成的所在地区的集体行动体系主导的，基于各方在一定领域内利益和目标基本一致或部分一致，为实现自身一定利益目标而进行的不同程度的协调与联合。
需要说明的是次国家政府群主要强调在次国家政府对外交往基础上增加对结构的重视。次国家政府群是一个完整的系统，它包含着结构与单元两个层次。〔2〕单元指的是单一次国家政府；结构则指次国家政府构成集体行动体系时所采取的排列组合方式。单元的排列组合是体系能够被视为整体的重要一步，但次国家政府群并非是一种全方位固定化的政府间合作机制，因而，次国家政府群所采用的排列组合方式应是根据不同情势所作出的灵活设计。
2.非毗连次国家政府群国际合作的成因
对于非毗连次国家政府群国际合作为何能够存在，笔者认为可以从其存在的合法性、必要性与可行性三个方面加以阐述。
（1）合法性
非毗连次国家政府群国际合作的合法性主要是基于不同政治结构形式下次国家政府本身对外交往与国际合作的合法性。从宪政制度的设计上看，外交权作为主权对外属性的重要体现，一般都被划归为国家层面政府的权力。所以，无论国家结构形式如何，各国宪法都未授予次国家政府广泛的对外交往权力。在单一制国家中，宪法明确规定外交权由中央政府所有。在联邦制国家中，其宪法对于外交权论述主要有以下四种类型：明确规定外交权完全归属联邦政府、明确规定联邦成员不可进行的外事活动、明确规定联邦成员可以进行的外事活动、不作任何区分。〔1〕虽然宪法将外交权归属于国家，但宪法也没有绝对禁止次国家政府开展外事活动，而这就为次国家政府对外交往与国际合作留有可变通的余地。
同时，由于国家所面临挑战的改变，国家也开始对自己的职能进行调整，中央政府与地方政府之间、联邦政府与联邦成员之间开始出现了权力的下放与转移。一般而言，被下放的权力与职能主要是对内功能，然而由于内政与外交的不断交织，逐渐有部分外事权力开始下放到地方政府，其中表现最为明显的是与经济职能相关的外事外交权力。虽然从性质上来说，这些权力的所有权依然属于国家，但就具体细节的决策与执行而言，其是属于次国家政府的。次国家政府可以在国家层面的指导下，在不违背国家宏观政策的前提下，开展对外交往与国际合作活动。上述两个方面形成了次国家政府参与国际合作的有效法理基础，为其活动提供了合法性。
（2）必要性
对于必要性讨论主要从国家政府与次国际政府参与这一模式的动机入手。对于国家政府来说主要是有以下几个方面的原因：首先，随着对外政策影响领域的拓展，内政与外交之间的界线开始淡化。由此，国家在外交过程中需要考虑与着手调整的方面开始增多，并且正逐渐涉及到与日常生活息息相关的经济、社会、人文等领域。为保证政府效率、节约公共支出，国家视授权次国家政府为一种有效手段。并希望通过分权适时地提供给次国家政府治理的权力和技术，使次国家政府在治理上扮演更重要的角色。〔3〕因此，从国家本身需求而言，其会允许并支持次国家政府参与一定范围内的对外交往与国际合作。
其次，常规而言，次国家政府对外交往水平与质量，一般与其地缘条件和经济实力呈正相关。若国家以自由主义方式对次国家政府对外交往进行管理，则极有可能出现次国家政府对外交往成果的失衡。为保证国家各地区对外交往与合作的协同发展，国家政府会支持在地缘位置或经济实力上优势较小次国家政府与非毗连地区开展具有发展潜力的国际合作。
再次，国家间外交关系的巩固与深化，需要具体务实的合作项目来支撑与发展。在此方面，由于次国家政府的相对优势，其能获得部分经济外交职能。但是，在毗连地区合作资源充分利用之后，如何进一步维持与深化两国关系？这就需要非毗连地区的次国家政府能够积极地参与到双边合作之中。同时，相对于点对点的次国家政府国际合作，区域对区域的次国家政府群国际合作较好地规避了选择范围和竞争秩序上的缺陷，进一步提高了合作达成的可能性，为巩固与深化国家间外交关系打下了坚实的基础。因此，国家政府会支持与鼓励次国家政府参与次国家政府群国际合作。 而对于次国家政府来说，其自主参与非毗连次国家政府群国际合作主要是基于以下几方面的刺激：从获益方面考虑，各次国家政府由于地理位置、自身资源、经济结构乃至地区科技水平等方面的差异，在对外交往方面往往存在与他者迥异的利益诉求。为确保自身利益诉求不被主流诉求所掩盖，次国家政府就必须积极地自主参与次国家政府对外交往与国际合作。但同时，单一次国家政府在表达利益诉求的能力上稍显单薄，所以，次国家政府需联合相近地区、相似诉求的次国家政府，通过形成集体行动体系来增强自身在利益诉求过程中的实力，以实现自身获益的最大化。
从能力方面考虑，非毗连次国家政府国际合作由于缺乏地理上的联系，在合作达成上主要依靠的是双方在自身发展战略上的契合性。然而，单一次国家政府很难同时满足合作方在合作过程中的所有期望，但若能与周边地区次国家政府形成集体行动体系，则可以增加次国家政府针对非毗连次国家政府国际合作的优势与可能，尽可能的满足合作方的需求。并且在非毗连次国家政府群国际合作中这种需求满足是双向的。由此，次国家政府通过加入非毗连次国家政府群国际合作既可以增强自身的合作优势，又可以实现对自我合作期望的最大满足。
综上所述，无论是国家政府还是次国家政府都有需要参与到非毗连次国家政府群国际合作之中。
（3）可行性
非毗连次国家政府群国际合作除需上述合法性、必要性作为法理基础和实施动力外，还需从可行性上考虑其是否存在实现的可能。就此而言，笔者认为非毗连次国家政府群国际合作是存在一定可行性的，这是由于其可以通过以下几种方式得以成形：
首先，实现互联互通。相比边境次国家政府国际合作的沟通顺畅与往来频繁，非毗连次国家政府群国际合作的主要障碍之一就是次国家政府之间缺乏沟通联络途径。但是，随着工业技术的革新，信息技术的进步，地理联系上的缺陷可以通过互联互通来实现。在人员往来方面，次国家政府可以通过修建公路、铁路等基础设施；开通直飞商业定期航班等方式方便人员直接往来；在信息沟通方面，则可以通过架设专用信息光纤，设立专项对口网站与电话等方式实现保障双边信息沟通顺畅。通过建立多种形式的互联互通，可以有效弥补非毗连次国家政府群国际合作过程中不存在交汇优势的缺陷，从而有助于此类国际合作的实现。
其次，实现信息共享。传统次国家政府国际合作因采用点对点形式，所以其掌握的信息一般是较为全面与真实的。而在非毗连次国家政府群国际合作中，由于参与主体众多、地理距离较远，使得掌握全面准确的信息成为制约非毗连次国家政府群国际合作的显著因素之一。此问题的本质是对于信息传播过程环节过多与信息真实性调查困难的担忧。针对这两点，可以通过网络信息共享来加以解决，即由非毗连次国家政府群联合搭建共用网络平台，及时发布经由各次国家政府审核通过的真实信息。通过官方信息共享平台的建立，可以有效减少信息传递环节，并保证信息真实性，从而解决非毗连次国家政府群国际合作过程中的信息质疑。
第三，设计违规惩罚机制。同其他种类的国际合作类似，非毗连次国家政府群国际合作实现的重大障碍之一就是担心国际合作中的欺骗行为。这一担心可以通过建立完善的合作制度来实现。在国际关系理论中，根据新自由制度主义的观点，国际制度可以促进合作。这是因为其存在惩罚功能。对于违反国际合作制度的不合作行为，惩罚是主要的制止和防止手段。 〔4〕据此类推次国家政府国际合作，只要在合作之初设计有完善的违规惩罚机制并严格执行，即可以解决相应的担忧，并监督各次国家政府的行为。
上述实现方式，对于参与合作的国家政府与次国家政府而言，并非难以落实。所以，非毗连次国家政府群国际合作是具有可行性的。
二、中俄两河流域合作成因分析
综上，非毗连次国家政府群国际合作是在次国家政府本身对外交往的合法性上，结合国家政府与次国家政府的实际需求而出现的，具有实际可行性的次国家政府国际合作形式。若中俄两河流域合作满足上述三方面的要求，则可以解释其为何得以形成。
1.中俄两河流域合作的形成
2012年4月，李克强总理访俄期间，首次与各合作方交换意见。〔5〕同年12月，我国发改委、外交部在京召开中俄“两河流域”合作座谈会，要求相关省市对此合作的具体落实进行前期准备。2013年5月，第一次中俄两河流域合作地方领导人圆桌会议在武汉召开，双方共有17个省份、联邦成员出席。〔5〕会议最终签署了《中华人民共和国长江中上游地区与俄罗斯联邦伏尔加河沿岸联邦区开展合作的议定书》成为中俄两河流域合作的基本规定性文件。同年10月，中俄两河流域合作联合工作组组长会晤在俄罗斯下诺夫哥罗德州举行。
2014年2月，中俄两河流域合作工作组第一次会议在重庆召开。双方共有20个省份、联邦成员参与了此次会议。①通过协商，本次会议最终形成了两地区投资项目清单和人文领域合作清单。同年12月，中俄两河流域合作联合工作组组长第二次会晤在俄罗斯乌里扬诺夫斯克市举行。2015年8月，中俄两河流域地方领导人第四次座谈会在四川成都举行。
回顾上述历程，可以发现中俄两河流域合作具有明显的国家引导背景，并且取得了国家政策的支持。而从发展阶段上来看，中俄两河流域合作处于由务虚向务实转变的阶段，第一次工作组会议所形成的合作项目清单将成为日后引导中俄两河流域合作具体落实的关键性步骤文件。
2.中俄两河流域合作的合法性
就我国而言，1982年宪法已明确规定地方政府可以在中央政府的指导下，充分发挥自身主动性，行使中央政府所授予的相关职权。这种制度性分权为我国地方政府在国家指导下进行自主行为提供了法律保障。此外，我国在对外关系领域也已呈现出了分权的态势：事关外交的职能性权力在越来越多的政府部门中得到分享、分担；外交在纵向的央地关系上也出现了有限度的分权。〔6〕这两个维度的分权行为主要是以中央政府的职能发挥为据因而属于政策性分权。而这就意味着这种分权对于央地二层政府的职能履行具有促进作用，因而在短时间内不会出现大幅度的反复。总而言之，正是由于制度性和政策性分权，地方政府才具备了在一定限度内长期稳定的自主参与国际行为的合法性。 就联邦制的俄罗斯而言，其联邦成员单位具有相当的自主权。但2000年普京的联邦制改革后，俄罗斯的央地关系开始出现一定的变化。2000年5月，普京颁布多道总统令，将俄罗斯89个联邦主体划分为7个联邦区，并设立总统驻联邦区全权代表，以达到对联邦区的直接掌控。〔7〕此后，联邦政府对联邦成员的管控能力有所加强。但其最终追求的是中央集权前提下的央地分权，而非完全的中央权力集中。在经济方面，普京仍旧以地方分权为主。俄罗斯联邦成员出自经济考虑的国际行为，依旧被得到允许与保护。由此，从合法性上来看，中俄两国宪法与国家政府都对本国次国家政府出自经济方面考虑的国际行为提供了法理与政策保障。
3.中俄两河流域合作的必要性
对中俄两河流域合作必要性的分析，可分为国家政府与次国家政府两个层面。国家政府层面，中俄两国政府都欢迎并支持中俄两河流域合作机制。首先，中俄两国自新世纪以来一直保持着良好的国家间关系，并在不同领域开展了多样的国际合作。中俄两河流域合作的出现为两国深化务实合作提供了新的切入点，可将两国合作范围从沿边、沿江地区向内陆腹地延伸，并将传统点对点模式升级为区域对区域的新体系，这对于维护与稳定两国关系意义重大。其次，从两国自身来看，合作所涉及的两个地区具有较大的相似性，都具有较强的综合实力，工业基础完善、科技水平突出；在地理位置上同处国家的内陆腹地。上述相似性使两地所面临的挑战也具有一定的相似性。因而本合作，不仅有经济利益考量，也具有通过相互借鉴成功经验实现共同跨越式发展的考虑。所以从国家区域发展角度，中俄两河流域合作是必要的。综上，基于本国发展与双边关系，两国会支持并引导相应省份及联邦单位参与中俄两河流域合作。
次国家政府层面，各省份、联邦主体也迫切希望实现中俄两河流域合作。首先，尽管参与合作的各主体都具有一定的经济实力，但相似的地理位置缺陷，使它们在过往的国际合作中，结果总是差强人意。但由于中俄两河流域合作对地域的要求，在国家层的引导与政策倾斜下，各省份与联邦单位可以迅速找到国际合作的目标地域，减弱竞争障碍，有利于其国际合作的期望。其次，从所在区域看，两区域不乏有特征相似的省份与联邦单位（如：长江中上游经济带的重庆与湖北；伏尔加河沿岸联邦区的巴什科尔托斯坦共和国与乌德穆尔特共和国）。以往对外交往中，这些主体由于大体特征相似经常成为竞争者，只能通过压缩己方的合作收益来达成合作意向。这种同类竞争对本地区相似省份与联邦单位造成了损失。而通过中俄两河流域合作，具有相似特征的省份与联邦单位以政府群的模式统一行动，即相似省份之间针对不同合作项目相互协调，以达到收益最优的合作匹配。这样增强了各主体通过合作获得最大收益的能力。
简言之，中俄两河流域合作因其对国家地区发展与国家间关系深化的促进作用，以及对各省份与联邦单位通过合作实现自身收益最大化的有益影响，表现出了明显的必要性。在合法性与必要性的支持下，以及当前中俄两国深化合作关系的良好势头下，进一步深化中俄地区合作的中俄两河流域合作得以建立。
三、中俄两河流域合作的前景展望
1.中俄两河流域合作的现存问题
虽然，中俄两河流域具有着中俄两国授予的合法性支持，并表现出明显的必要性特征；但目前，中俄两河流域合作仍未完全成形，仍处于务虚向务实转变的阶段。之所以如此，主要由于其存在以下问题：
第一，缺乏互联互通的有效设施与途径。现有在中俄两河流域之间的直接交通联系，仅有渝新欧铁路一条。虽然这条铁路为合作奠定了坚实的基础，但其仅直接联通伏尔加河沿岸联邦区奥伦堡州，对于其他联邦成员的作用仍需通过辐射发散。并且，这一铁路也只能解决两地间大宗商品的陆路交换与流通。对于高精尖行业的物流联系与人员的往来，两区域间暂未开通直飞的商业航班，这为两区域直接沟通与合作造成了一定影响。
第二，合作信息存有一定问题。通过对两份合作项目清单的统计，笔者发现在162项投资合作项目中，出现了4项超出范围项目，如：楚瓦什共和国与吉利公司在俄组织生产吉利汽车、下诺夫哥罗德州引进长城汽车生产线等。〔8〕这些项目中提到的合作单位均不位于长江中上游经济带。而在人文领域合作路线图中也出现了一定比例信息错误。如：维亚特卡国立人文大学（基洛夫市）与扬子大学（重庆市）扩大合作项目中的扬子大学在重庆并不存在；下诺夫哥罗德国立阿列克谢耶夫技术大学与辽宁大学合作落实项目中的辽宁大学并不位于长江中上游经济带。〔9〕类似的合作信息误差损害了项目参与者对项目信息的信任程度，也给中俄两河流域合作带来了一定的不良影响。
第三，具体运行机制仍待完善。自《合作议定书》签署后，合作工作组的各次会议都未出现章程性文件。这暗示了中俄两河流域合作的具体运行与合作机制仍未完全成形，且意味着在具体项目运作过程中一旦出现不合作行为或违规现象，参与者是无法获得由机制所提供的相应保护的。而这就失去了参与者通过本合作框架而非其他方式进行合作的意义。这也为中俄两河流域合作的进一步落实造成一定的阻力。
2.中俄两河流域合作未来走向
根据上述问题，笔者认为，未来中俄两河流域合作应在以下几方面予以加强。首先是提升两流域间互联互通能力。努力开通定期直飞客运航班，以便利人员往来；同时，简化来往两地区的签证申领服务，使签证通行便利化。在商品运输方面，除利用提升现有基础设施（公路、铁路）能力外，还需对双边海关检验检疫进行协调，减少由于海关、边检等环节造成的时间浪费。若能实现人员、商品的便捷往来，将有效提升合作区域相对其他地区的竞争优势。
其次是加速合作信息共享建设。可建立中俄两河流域信息共享与合作平台，由当地政府部门对相关合作项目进行真实性审核之后，统一录入该网站，一方面保证信息的真实性，另一方面保证各方都有直接渠道获得相关合作信息，降低由地理相隔较远而导致的信息沟通不畅。
最后是深化建设合作具体协调机制。两区域可通过建设协作协会的形式，将发展参差不齐、地域广阔的两大地区凝结为整体，通过各自的区域协调，整体布局，以减少恶性竞争与重复建设的可能。并以此为合作的规范机构，实现对合作中非诚信行为的有效监督与处理，增强参与中俄两河流域合作的各方的信心。
在全球化进程影响下，次国家政府在对外交往中的价值与活力逐渐凸显。中俄两河流域合作这种以次国家政府群方式出现的、成体系的合作模式，既是一种创新，也是对传统单一主体次国家政府对外交往的优化。中俄两河流域合作在其合法性与必要性的支持下，现已逐渐由务虚转向务实。但合作机制未来仍需在互联互通、信息共享和具体运行机制等方面不断加以完善，从而使该机制在中俄地方政府合作方面发挥更为积极、实际的作用。
〔参 考 文 献〕
〔1〕陈志敏.次国家政府与对外事务〔M〕.北京：长征出版社，2001：5，48.
〔2〕〔美〕肯尼迪·华尔兹著，信强译.国际政治理论〔M〕.上海：上海世纪出版集团，2008：6.
〔3〕黄建文.次国家治理与和城市政府治理创新〔J〕.江汉大学学报，2006，（4）：29.
〔4〕秦亚青.权力·制度·文化——国际关系理论与方法研究文集〔M〕.北京：北京大学出版社，2005：103.
〔5〕李静.六省市参与中俄两河流域合作机制下的合作情况〔J〕.重庆与世界，2014，（2）：20.
〔6〕苏长和.中国地方政府与次区域合作：动力、行为及机制〔J〕.世界经济与政治，2010，（5）：6.
〔7〕潘礼德.解析普京的联邦制改革〔J〕.俄罗斯中亚东欧研究，2005，（3）：14.
〔8〕俄罗斯联邦伏尔加河沿岸联邦区与长江中上游地区投资合作项目清单〔EB/OL〕.http：//www.aheic.gov.cn/info_view.jsp？strId=13917406859146580，2014-12-21.
〔9〕俄罗斯联邦伏尔加河沿岸联邦区和中国长江中上游地区2013-2014年人文领域合作路线图〔EB/OL〕.http：//www.cqgcc.com.cn/2013-11-21/138101954692.html，2014-12-21.〔责任编辑：孙玉婷〕
[关键词]国际合作；次国家政府对外交往；中俄两河流域合作
[中图分类号]D822.3 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）11 — 0075 — 04
2013年5月，中俄两河流域合作地方领导人圆桌会议在武汉成功举行，标志着中俄两河流域合作机制的正式建立。尽管其从公开设想到正式建立仅用了一年，但对于我国地方政府对外交往却具有里程碑的意义。因为这种对外交往模式，既不像友城关系仅仅是一对一的合作，也非以往的区域合作，以地理的毗连关系为主要合作依据。这一非毗连区域性国际合作为何能够建立，且如此受中央政府重视？笔者认为，对该问题的解答需要对次国家政府国际合作进行了解。
一、非毗连次国家政府群国际合作及其成因
1.非毗连次国家政府群国际合作
次国家政府国际合作是指由次国家政府进行的，基于各方在一定领域内利益和目标基本一致或部分一致，为实现自身一定利益目标而进行的不同程度的协调与联合。①这里的次国家政府是指“那些只在一国局部领土上行使管辖权的政府，即所有在国家层次以下的各级政府”。〔1〕这是当前学界对于次国家政府对外交往研究较多的领域，学者们提出了繁多的次国家政府对外交往理论模型。②但笔者认为其大多存在一个问题，即对于次国家政府对外交往理论的单一主体前提假设。在此假设影响下，上述理论模型基本忽视结构对次国家政府对外交往的影响。这就造成了现有理论难以合理解释以中俄两河流域为代表的多主体共享同一合作平台的合作模式。由此，笔者根据中俄两河流域合作现象，提出了非毗连次国家政府群国际合作的概念。
非毗连次国家政府群国际合作主要从两方面进行界定。非毗连是指两大合作群之间并不存在地理上的临近性。次国家政府群国际合作则是指由多个只在一国局部领土上行使管辖权的政府所构成的所在地区的集体行动体系主导的，基于各方在一定领域内利益和目标基本一致或部分一致，为实现自身一定利益目标而进行的不同程度的协调与联合。
需要说明的是次国家政府群主要强调在次国家政府对外交往基础上增加对结构的重视。次国家政府群是一个完整的系统，它包含着结构与单元两个层次。〔2〕单元指的是单一次国家政府；结构则指次国家政府构成集体行动体系时所采取的排列组合方式。单元的排列组合是体系能够被视为整体的重要一步，但次国家政府群并非是一种全方位固定化的政府间合作机制，因而，次国家政府群所采用的排列组合方式应是根据不同情势所作出的灵活设计。
2.非毗连次国家政府群国际合作的成因
对于非毗连次国家政府群国际合作为何能够存在，笔者认为可以从其存在的合法性、必要性与可行性三个方面加以阐述。
（1）合法性
非毗连次国家政府群国际合作的合法性主要是基于不同政治结构形式下次国家政府本身对外交往与国际合作的合法性。从宪政制度的设计上看，外交权作为主权对外属性的重要体现，一般都被划归为国家层面政府的权力。所以，无论国家结构形式如何，各国宪法都未授予次国家政府广泛的对外交往权力。在单一制国家中，宪法明确规定外交权由中央政府所有。在联邦制国家中，其宪法对于外交权论述主要有以下四种类型：明确规定外交权完全归属联邦政府、明确规定联邦成员不可进行的外事活动、明确规定联邦成员可以进行的外事活动、不作任何区分。〔1〕虽然宪法将外交权归属于国家，但宪法也没有绝对禁止次国家政府开展外事活动，而这就为次国家政府对外交往与国际合作留有可变通的余地。
同时，由于国家所面临挑战的改变，国家也开始对自己的职能进行调整，中央政府与地方政府之间、联邦政府与联邦成员之间开始出现了权力的下放与转移。一般而言，被下放的权力与职能主要是对内功能，然而由于内政与外交的不断交织，逐渐有部分外事权力开始下放到地方政府，其中表现最为明显的是与经济职能相关的外事外交权力。虽然从性质上来说，这些权力的所有权依然属于国家，但就具体细节的决策与执行而言，其是属于次国家政府的。次国家政府可以在国家层面的指导下，在不违背国家宏观政策的前提下，开展对外交往与国际合作活动。上述两个方面形成了次国家政府参与国际合作的有效法理基础，为其活动提供了合法性。
（2）必要性
对于必要性讨论主要从国家政府与次国际政府参与这一模式的动机入手。对于国家政府来说主要是有以下几个方面的原因：首先，随着对外政策影响领域的拓展，内政与外交之间的界线开始淡化。由此，国家在外交过程中需要考虑与着手调整的方面开始增多，并且正逐渐涉及到与日常生活息息相关的经济、社会、人文等领域。为保证政府效率、节约公共支出，国家视授权次国家政府为一种有效手段。并希望通过分权适时地提供给次国家政府治理的权力和技术，使次国家政府在治理上扮演更重要的角色。〔3〕因此，从国家本身需求而言，其会允许并支持次国家政府参与一定范围内的对外交往与国际合作。
其次，常规而言，次国家政府对外交往水平与质量，一般与其地缘条件和经济实力呈正相关。若国家以自由主义方式对次国家政府对外交往进行管理，则极有可能出现次国家政府对外交往成果的失衡。为保证国家各地区对外交往与合作的协同发展，国家政府会支持在地缘位置或经济实力上优势较小次国家政府与非毗连地区开展具有发展潜力的国际合作。
再次，国家间外交关系的巩固与深化，需要具体务实的合作项目来支撑与发展。在此方面，由于次国家政府的相对优势，其能获得部分经济外交职能。但是，在毗连地区合作资源充分利用之后，如何进一步维持与深化两国关系？这就需要非毗连地区的次国家政府能够积极地参与到双边合作之中。同时，相对于点对点的次国家政府国际合作，区域对区域的次国家政府群国际合作较好地规避了选择范围和竞争秩序上的缺陷，进一步提高了合作达成的可能性，为巩固与深化国家间外交关系打下了坚实的基础。因此，国家政府会支持与鼓励次国家政府参与次国家政府群国际合作。 而对于次国家政府来说，其自主参与非毗连次国家政府群国际合作主要是基于以下几方面的刺激：从获益方面考虑，各次国家政府由于地理位置、自身资源、经济结构乃至地区科技水平等方面的差异，在对外交往方面往往存在与他者迥异的利益诉求。为确保自身利益诉求不被主流诉求所掩盖，次国家政府就必须积极地自主参与次国家政府对外交往与国际合作。但同时，单一次国家政府在表达利益诉求的能力上稍显单薄，所以，次国家政府需联合相近地区、相似诉求的次国家政府，通过形成集体行动体系来增强自身在利益诉求过程中的实力，以实现自身获益的最大化。
从能力方面考虑，非毗连次国家政府国际合作由于缺乏地理上的联系，在合作达成上主要依靠的是双方在自身发展战略上的契合性。然而，单一次国家政府很难同时满足合作方在合作过程中的所有期望，但若能与周边地区次国家政府形成集体行动体系，则可以增加次国家政府针对非毗连次国家政府国际合作的优势与可能，尽可能的满足合作方的需求。并且在非毗连次国家政府群国际合作中这种需求满足是双向的。由此，次国家政府通过加入非毗连次国家政府群国际合作既可以增强自身的合作优势，又可以实现对自我合作期望的最大满足。
综上所述，无论是国家政府还是次国家政府都有需要参与到非毗连次国家政府群国际合作之中。
（3）可行性
非毗连次国家政府群国际合作除需上述合法性、必要性作为法理基础和实施动力外，还需从可行性上考虑其是否存在实现的可能。就此而言，笔者认为非毗连次国家政府群国际合作是存在一定可行性的，这是由于其可以通过以下几种方式得以成形：
首先，实现互联互通。相比边境次国家政府国际合作的沟通顺畅与往来频繁，非毗连次国家政府群国际合作的主要障碍之一就是次国家政府之间缺乏沟通联络途径。但是，随着工业技术的革新，信息技术的进步，地理联系上的缺陷可以通过互联互通来实现。在人员往来方面，次国家政府可以通过修建公路、铁路等基础设施；开通直飞商业定期航班等方式方便人员直接往来；在信息沟通方面，则可以通过架设专用信息光纤，设立专项对口网站与电话等方式实现保障双边信息沟通顺畅。通过建立多种形式的互联互通，可以有效弥补非毗连次国家政府群国际合作过程中不存在交汇优势的缺陷，从而有助于此类国际合作的实现。
其次，实现信息共享。传统次国家政府国际合作因采用点对点形式，所以其掌握的信息一般是较为全面与真实的。而在非毗连次国家政府群国际合作中，由于参与主体众多、地理距离较远，使得掌握全面准确的信息成为制约非毗连次国家政府群国际合作的显著因素之一。此问题的本质是对于信息传播过程环节过多与信息真实性调查困难的担忧。针对这两点，可以通过网络信息共享来加以解决，即由非毗连次国家政府群联合搭建共用网络平台，及时发布经由各次国家政府审核通过的真实信息。通过官方信息共享平台的建立，可以有效减少信息传递环节，并保证信息真实性，从而解决非毗连次国家政府群国际合作过程中的信息质疑。
第三，设计违规惩罚机制。同其他种类的国际合作类似，非毗连次国家政府群国际合作实现的重大障碍之一就是担心国际合作中的欺骗行为。这一担心可以通过建立完善的合作制度来实现。在国际关系理论中，根据新自由制度主义的观点，国际制度可以促进合作。这是因为其存在惩罚功能。对于违反国际合作制度的不合作行为，惩罚是主要的制止和防止手段。 〔4〕据此类推次国家政府国际合作，只要在合作之初设计有完善的违规惩罚机制并严格执行，即可以解决相应的担忧，并监督各次国家政府的行为。
上述实现方式，对于参与合作的国家政府与次国家政府而言，并非难以落实。所以，非毗连次国家政府群国际合作是具有可行性的。
二、中俄两河流域合作成因分析
综上，非毗连次国家政府群国际合作是在次国家政府本身对外交往的合法性上，结合国家政府与次国家政府的实际需求而出现的，具有实际可行性的次国家政府国际合作形式。若中俄两河流域合作满足上述三方面的要求，则可以解释其为何得以形成。
1.中俄两河流域合作的形成
2012年4月，李克强总理访俄期间，首次与各合作方交换意见。〔5〕同年12月，我国发改委、外交部在京召开中俄“两河流域”合作座谈会，要求相关省市对此合作的具体落实进行前期准备。2013年5月，第一次中俄两河流域合作地方领导人圆桌会议在武汉召开，双方共有17个省份、联邦成员出席。〔5〕会议最终签署了《中华人民共和国长江中上游地区与俄罗斯联邦伏尔加河沿岸联邦区开展合作的议定书》成为中俄两河流域合作的基本规定性文件。同年10月，中俄两河流域合作联合工作组组长会晤在俄罗斯下诺夫哥罗德州举行。
2014年2月，中俄两河流域合作工作组第一次会议在重庆召开。双方共有20个省份、联邦成员参与了此次会议。①通过协商，本次会议最终形成了两地区投资项目清单和人文领域合作清单。同年12月，中俄两河流域合作联合工作组组长第二次会晤在俄罗斯乌里扬诺夫斯克市举行。2015年8月，中俄两河流域地方领导人第四次座谈会在四川成都举行。
回顾上述历程，可以发现中俄两河流域合作具有明显的国家引导背景，并且取得了国家政策的支持。而从发展阶段上来看，中俄两河流域合作处于由务虚向务实转变的阶段，第一次工作组会议所形成的合作项目清单将成为日后引导中俄两河流域合作具体落实的关键性步骤文件。
2.中俄两河流域合作的合法性
就我国而言，1982年宪法已明确规定地方政府可以在中央政府的指导下，充分发挥自身主动性，行使中央政府所授予的相关职权。这种制度性分权为我国地方政府在国家指导下进行自主行为提供了法律保障。此外，我国在对外关系领域也已呈现出了分权的态势：事关外交的职能性权力在越来越多的政府部门中得到分享、分担；外交在纵向的央地关系上也出现了有限度的分权。〔6〕这两个维度的分权行为主要是以中央政府的职能发挥为据因而属于政策性分权。而这就意味着这种分权对于央地二层政府的职能履行具有促进作用，因而在短时间内不会出现大幅度的反复。总而言之，正是由于制度性和政策性分权，地方政府才具备了在一定限度内长期稳定的自主参与国际行为的合法性。 就联邦制的俄罗斯而言，其联邦成员单位具有相当的自主权。但2000年普京的联邦制改革后，俄罗斯的央地关系开始出现一定的变化。2000年5月，普京颁布多道总统令，将俄罗斯89个联邦主体划分为7个联邦区，并设立总统驻联邦区全权代表，以达到对联邦区的直接掌控。〔7〕此后，联邦政府对联邦成员的管控能力有所加强。但其最终追求的是中央集权前提下的央地分权，而非完全的中央权力集中。在经济方面，普京仍旧以地方分权为主。俄罗斯联邦成员出自经济考虑的国际行为，依旧被得到允许与保护。由此，从合法性上来看，中俄两国宪法与国家政府都对本国次国家政府出自经济方面考虑的国际行为提供了法理与政策保障。
3.中俄两河流域合作的必要性
对中俄两河流域合作必要性的分析，可分为国家政府与次国家政府两个层面。国家政府层面，中俄两国政府都欢迎并支持中俄两河流域合作机制。首先，中俄两国自新世纪以来一直保持着良好的国家间关系，并在不同领域开展了多样的国际合作。中俄两河流域合作的出现为两国深化务实合作提供了新的切入点，可将两国合作范围从沿边、沿江地区向内陆腹地延伸，并将传统点对点模式升级为区域对区域的新体系，这对于维护与稳定两国关系意义重大。其次，从两国自身来看，合作所涉及的两个地区具有较大的相似性，都具有较强的综合实力，工业基础完善、科技水平突出；在地理位置上同处国家的内陆腹地。上述相似性使两地所面临的挑战也具有一定的相似性。因而本合作，不仅有经济利益考量，也具有通过相互借鉴成功经验实现共同跨越式发展的考虑。所以从国家区域发展角度，中俄两河流域合作是必要的。综上，基于本国发展与双边关系，两国会支持并引导相应省份及联邦单位参与中俄两河流域合作。
次国家政府层面，各省份、联邦主体也迫切希望实现中俄两河流域合作。首先，尽管参与合作的各主体都具有一定的经济实力，但相似的地理位置缺陷，使它们在过往的国际合作中，结果总是差强人意。但由于中俄两河流域合作对地域的要求，在国家层的引导与政策倾斜下，各省份与联邦单位可以迅速找到国际合作的目标地域，减弱竞争障碍，有利于其国际合作的期望。其次，从所在区域看，两区域不乏有特征相似的省份与联邦单位（如：长江中上游经济带的重庆与湖北；伏尔加河沿岸联邦区的巴什科尔托斯坦共和国与乌德穆尔特共和国）。以往对外交往中，这些主体由于大体特征相似经常成为竞争者，只能通过压缩己方的合作收益来达成合作意向。这种同类竞争对本地区相似省份与联邦单位造成了损失。而通过中俄两河流域合作，具有相似特征的省份与联邦单位以政府群的模式统一行动，即相似省份之间针对不同合作项目相互协调，以达到收益最优的合作匹配。这样增强了各主体通过合作获得最大收益的能力。
简言之，中俄两河流域合作因其对国家地区发展与国家间关系深化的促进作用，以及对各省份与联邦单位通过合作实现自身收益最大化的有益影响，表现出了明显的必要性。在合法性与必要性的支持下，以及当前中俄两国深化合作关系的良好势头下，进一步深化中俄地区合作的中俄两河流域合作得以建立。
三、中俄两河流域合作的前景展望
1.中俄两河流域合作的现存问题
虽然，中俄两河流域具有着中俄两国授予的合法性支持，并表现出明显的必要性特征；但目前，中俄两河流域合作仍未完全成形，仍处于务虚向务实转变的阶段。之所以如此，主要由于其存在以下问题：
第一，缺乏互联互通的有效设施与途径。现有在中俄两河流域之间的直接交通联系，仅有渝新欧铁路一条。虽然这条铁路为合作奠定了坚实的基础，但其仅直接联通伏尔加河沿岸联邦区奥伦堡州，对于其他联邦成员的作用仍需通过辐射发散。并且，这一铁路也只能解决两地间大宗商品的陆路交换与流通。对于高精尖行业的物流联系与人员的往来，两区域间暂未开通直飞的商业航班，这为两区域直接沟通与合作造成了一定影响。
第二，合作信息存有一定问题。通过对两份合作项目清单的统计，笔者发现在162项投资合作项目中，出现了4项超出范围项目，如：楚瓦什共和国与吉利公司在俄组织生产吉利汽车、下诺夫哥罗德州引进长城汽车生产线等。〔8〕这些项目中提到的合作单位均不位于长江中上游经济带。而在人文领域合作路线图中也出现了一定比例信息错误。如：维亚特卡国立人文大学（基洛夫市）与扬子大学（重庆市）扩大合作项目中的扬子大学在重庆并不存在；下诺夫哥罗德国立阿列克谢耶夫技术大学与辽宁大学合作落实项目中的辽宁大学并不位于长江中上游经济带。〔9〕类似的合作信息误差损害了项目参与者对项目信息的信任程度，也给中俄两河流域合作带来了一定的不良影响。
第三，具体运行机制仍待完善。自《合作议定书》签署后，合作工作组的各次会议都未出现章程性文件。这暗示了中俄两河流域合作的具体运行与合作机制仍未完全成形，且意味着在具体项目运作过程中一旦出现不合作行为或违规现象，参与者是无法获得由机制所提供的相应保护的。而这就失去了参与者通过本合作框架而非其他方式进行合作的意义。这也为中俄两河流域合作的进一步落实造成一定的阻力。
2.中俄两河流域合作未来走向
根据上述问题，笔者认为，未来中俄两河流域合作应在以下几方面予以加强。首先是提升两流域间互联互通能力。努力开通定期直飞客运航班，以便利人员往来；同时，简化来往两地区的签证申领服务，使签证通行便利化。在商品运输方面，除利用提升现有基础设施（公路、铁路）能力外，还需对双边海关检验检疫进行协调，减少由于海关、边检等环节造成的时间浪费。若能实现人员、商品的便捷往来，将有效提升合作区域相对其他地区的竞争优势。
其次是加速合作信息共享建设。可建立中俄两河流域信息共享与合作平台，由当地政府部门对相关合作项目进行真实性审核之后，统一录入该网站，一方面保证信息的真实性，另一方面保证各方都有直接渠道获得相关合作信息，降低由地理相隔较远而导致的信息沟通不畅。
最后是深化建设合作具体协调机制。两区域可通过建设协作协会的形式，将发展参差不齐、地域广阔的两大地区凝结为整体，通过各自的区域协调，整体布局，以减少恶性竞争与重复建设的可能。并以此为合作的规范机构，实现对合作中非诚信行为的有效监督与处理，增强参与中俄两河流域合作的各方的信心。
在全球化进程影响下，次国家政府在对外交往中的价值与活力逐渐凸显。中俄两河流域合作这种以次国家政府群方式出现的、成体系的合作模式，既是一种创新，也是对传统单一主体次国家政府对外交往的优化。中俄两河流域合作在其合法性与必要性的支持下，现已逐渐由务虚转向务实。但合作机制未来仍需在互联互通、信息共享和具体运行机制等方面不断加以完善，从而使该机制在中俄地方政府合作方面发挥更为积极、实际的作用。
〔参 考 文 献〕
〔1〕陈志敏.次国家政府与对外事务〔M〕.北京：长征出版社，2001：5，48.
〔2〕〔美〕肯尼迪·华尔兹著，信强译.国际政治理论〔M〕.上海：上海世纪出版集团，2008：6.
〔3〕黄建文.次国家治理与和城市政府治理创新〔J〕.江汉大学学报，2006，（4）：29.
〔4〕秦亚青.权力·制度·文化——国际关系理论与方法研究文集〔M〕.北京：北京大学出版社，2005：103.
〔5〕李静.六省市参与中俄两河流域合作机制下的合作情况〔J〕.重庆与世界，2014，（2）：20.
〔6〕苏长和.中国地方政府与次区域合作：动力、行为及机制〔J〕.世界经济与政治，2010，（5）：6.
〔7〕潘礼德.解析普京的联邦制改革〔J〕.俄罗斯中亚东欧研究，2005，（3）：14.
〔8〕俄罗斯联邦伏尔加河沿岸联邦区与长江中上游地区投资合作项目清单〔EB/OL〕.http：//www.aheic.gov.cn/info_view.jsp？strId=13917406859146580，2014-12-21.
〔9〕俄罗斯联邦伏尔加河沿岸联邦区和中国长江中上游地区2013-2014年人文领域合作路线图〔EB/OL〕.http：//www.cqgcc.com.cn/2013-11-21/138101954692.html，2014-12-21.〔责任编辑：孙玉婷〕