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【摘要】政府信息公开制度是建设法治政府的根本性、革命性的措施，复议制度则是公民知情权得以实现和政府信息公开得以顺利实施的重要保障。政府信息公开制度与我国传统的行政复议制度在融合过程中面临着诸多挑战，这使得信息公开复议在申请、受理、审查等环节都表现出了极大的特殊性。厘清信息公开行为的性质及信息公开复议各个环节中存在的争议能够发挥复议制度无可替代的救济作用，进而保障政府信息公开顺利实施。
【关键词】信息公开；复议；具体行政行为；申请人；受案范围
加强政府信息公开法治是建设法治政府的根本性、革命性的措施。驾驭着庞大行政权的现代政府，就像霍布斯笔下的怪兽“利维坦”，是公民权利最大的威胁者，只有对其有效地监督和制约，才能给其套上“枷锁”。作为公民监督制约政府的利器，信息公开制度是所有法律制度的基础，是政府民主化的要求，更是打造阳光政府、服务政府抑制腐败的根本。
我国《政府信息公开条例》的颁布施行一方面使民众振奋鼓舞，另一方面又让他们仍持有几分怀疑。经验和理性证明：权利依赖于救济。没有适当的救济措施，再多的权利也终将是一纸空文。各国通常采用行政救济手段，如设置独立的专门监督机构，或将行政救济作为司法救济的必要前置程序，最终上升到司法救济的方法。《公开条例》专设第四章“监督和保障”（29—35条）作出了政府信息公开的监督责任和保障制度的规定。其中第33条规定了政府违法或怠于履行政府信息公开义务的救济途径，成为该条例的亮点。
与此同时，学界有关政府信息公开的研究兴盛一时，取得了丰硕的成果，在救济方式的探索上也取得了不错进展。但总体来说，政府信息公开诉讼救济的研究较兴盛，而复议救济的研究则凤毛麟角。但我们不能因此湮没复议这一传统的行政救济方式的优越性。笔者以政府信息公行政复议为题，探讨了政府信息公开行为在复议的重点环节中存在的争议，实际是将行政复议这项传统的行政救济制度在政府信息公开这一新领域的运作程序加以探讨，以期寻求保障政府信息公开制度顺利实施的办法，为构建完备有效的政府信息公开制度提供一丝借鉴。
一、政府信息公开行为性质辨析
政府信息公开复议是指政府信息公开权利人不服政府信息公开义务人在政府信息公开中侵犯其合法权益的具体行政行为，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，后者依法定程序对该具体行政行为进行审查并作出裁决的活动。政府信息公开复议首先要解决的问题就是政府信息公开行为的性质定位问题。厘清政府信息公开复议行为是事实行为还是法律行为有助于我们知晓这一行为能否对公民的权利和义务产生实质性的规制和影响，同样，分清其是具体行政行为还是抽象行政行为是解决受案范围等一系列问题的基础。
（一）法律行为还是事实行为？
目前我国理论界普遍认为政府信息公开行为属典型的事实行为。有意思的是，在其他国家和地区（日本、德国和我国台湾地区）则通常认为政府信息公开是法律行为而且是行政处分行为。事实行为与法律行为的区别就在于前者是指行政主体直接发生事实上效果之行为。发生法律效果的行为，是能够对权利、义务产生规制的行为。因此，可以从其是否会对公民的权利和义务产生规制来判断它是否是法律行为。即检验是否对权利义务产生规制的标准可以是：法律是否赋予了相对人请求权及这种请求权是独立的实体权利还是附属的程序性权利。
《公开条例》将政府信息公开包括主动公开和依申请公开两种类型，可以说是在法律上认可了公民的信息请求权。但条文表述并没有明确使用知情权、信息请求权字眼，这恐怕与宪法没有明确规定这几个字眼，但我们却不能得出知情权没有宪法依据的推理。宪法的基本权利具有丰富的内涵，且基本权利体系具有稳定性和开放性。我们可以通过宪法解释在人民主权原则、言论自由以及监督权和其他权利的内涵中找到知情权的影子。现有的权利内在逻辑关系一般认为，权利体系是自上而下的，是在抽象的宪法权利之下派生出众多的法律权利；但是从历史的角度看，先出现众多的法律权利，才产生抽象的宪法权利，权利体系是自下而上形成的。无论是在全国人大颁布的法律中还是《公开条例》中，都已经出现了信息公开请求权的解读，可以证明其存在宪法解释的合理性。故《公开条例》并非创设而是具体规定了由宪法解释推导出的政府信息公开请求权，不能掩盖其作为一项独立的实体权利而存在的事实。主动公开的信息主要是涉及公众的切身利益的事项，更会对公民权利不可避免地产生制约和影响。就此，我们可以说行政机关公开信息与否将会对公民的信息请求权这一实体性权利产生影响，具有法律效果，应是法律行为。
（二）抽象行政行为还是具体行政行为？
按照《公开条例》规定，政府信息公开包括主动公开和依申请公开。当前各界对依申请公开行为属于具体行政行为的认识较为统一，而对主动公开行为的定性则众说纷纭。通说认为，抽象行政行为与具体行政行为的区别在于：前者的对象是不确定的，而后者则涉及特定的人或事；前者对相关的情况都有拘束力，而后者对相同和类似的情况不再具有拘束力。依据这一标准，主动公开的信息属于具体行政行为，因主动公开信息并没有反复适用的拘束力，其公开的信息也是特定的。
也有学者提出功能性划分标准，认为具体行政行为能够实现行政法律关系的模式，能强制性地直接导致行政法律关系的产生、变更和消灭。而抽象行政行为则是设置行政法律关系模式的行为，只是为具体行政行为提供依据的活动。根据这一标准我们可知，《公开条例》作为法律依据实际上是“设置”了政府信息公开法律关系模式，而政府主动公开政府信息的行为则是为了“实现”这一行为。即主动公开信息的行为属于典型的具体行政行为范畴。因此，可以说政府信息公开行为是具体行政行为。
二、申请环节的问题及争议
（一）政府信息公开复议之申请人
行政复议是依申请的行政行为，申请是行政复议的初始环节，必须由适格的申请人提出复议申请方可启动复议程序。
1.关于信息公开申请人资格认定
《公开条例》第13条规定：“……公民、法人或者其他组织可根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请获取相关政府信息”从文字上给政府信息公开申请增加了“三需要”的限制条件。但在“公开方式和程序”一章第20条第2款规定的申请内容并没有要求申请人说明申请公开信息出于何种需要。在《关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》中规定：“行政机关对申请人申请公开与本身生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”使得申请人资格的认定无比模糊。笔者认为，对申请人的资格不应该有任何限制，具体法律条文应该放到具体的语境中去咀嚼，而非能望文生义。第13条立法者的要旨是告诉我们除了有关机构主动公开信息之外，相对人还可通过申请获得政府信息，故“三需要”并非是对申请资格的限制。当然，关于《意见》的规定我们不能将“可以不予提供”与“可以不予受理相”混淆，换言之，这只能是一个实体公开标准，而非申请资格标准，因此可以说《公开条例》所确立的公开申请人包含任何人。
2.关于复议申请人资格的认定
政府信息公开行政复议的申请人资格与上述信息公开申请人密切相关。对于依申请的信息公开复议来说，《公开条例》33条规定“认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益”的公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。《行政复议法》第10条也确定了行政复议申请人的条件：其一必须是行政相对人；其二须以自己的名义申请；其三是其认为自己的合法权益收到了侵害，并且有申请复议的意思表示。由此看来，二者所遵循的基本标准是一样的。被申请复议的具体行政行为一般都是行政机关针对申请人拒绝答复或不予答复，前者属于针对申请作出的行政处分，后者则属于典型的不作为。此时，申请人理所应当的是行政行为针对的对象，依据行政复议的通常做法，其申请人资格天经地义、无可厚非。
主动公开信息复议中申请人资格该如何确定？主动公开的信息大都是无须相对人申请的政策性强，事关广大公众利益的信息，这也就导致了在复议申请人的适格问题上存在一定争议。有学者认为公民法人或者组织就主动公开信息行为申请行政复议主要目的是实现公众的利益和权利，而非单为自己的利益，或仅仅满足自己的好奇心或求知欲。在我国尚未建立“以公益为目的”的复议或诉讼救济制度前提下，为防止“滥诉”现象的出现，应认定这些主体尚不具备复议申请人资格。其具体解决方式可依据33条第1款进行“向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开主管部门举报”。笔者认为，这样的解释限缩了相对人的权益保护范围，有违复议制度和政府信息公开制度设计的初衷。一方面，实践中引发政府主动公开信息行为复议的原因大多是行政机关有义务公开却其没有公开，在相对人申请公开后，行政机关仍然不作为或者没有按相应的要求公开的，那么此时的相对人毫无争议的应具有复议申请人资格。另一方面，若是公民法人或者其他组织为了公共利益公开，那么任何人都应具备申请人资格。因为知悉本身就是法律所保障的最大利益，主动公开的信息涉及公众整体的利益，也当然就包含了个人的利益。既然个人利益尚能得到救济，那建立在个人利益基础之上的的公共利益自然也更应得到重视，而任何人都可以成为自己权益的捍卫者。当然，这里的任何人需要符合“具有法律上的利害关系”这一要件，这是作为申请人的底线。即其自身享有的信息知情权益多少与公开政府信息的行政行为具有法律上的因果关系。但所谓的“利害关系”针对的是政府公开信息的行为，而非政府信息公开行政行为的标的，与政府拟公开的信息无关并不代表与政府公开信息的行为无关。
（二）政府信息公开复议之被申请人
行政复议的被申请人是按照《条例》规定担负政府信息公开职责的行政机关。既包括各级人民政府等特定行政机关，也包括国务院和地方各级人民政府编制序列的行政机关，如国务院所属的专业局和各级政府的职能部门。当然，宪法、组织法以外的法律、法规授权而享有行管理公共事务职能的机关也应当在此行列，如教育、医疗卫生、供水供电、环保和公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。此外这些机关还须具体实施了有争议的政府信息公开行为，对申请人享有的权利产生了变更、灭失等法律后果。
三、受理环节的问题及争议
行政复议受理环节的关键工作就是判断被申请的具体行政行为是否属于法定的行政复议范围。具体到信息公开行为，需要解决的是信息公开行为在什么范围内可以申请行政复议。
我国的《行政复议法》没有明确将信息公开行为纳入到受案范围内，而仅依靠《公开条例》第33条规定的救济途径将其的纳入复议的受案范围又存在很多争议，关于政府信息公何种程度上纳入到行政复议中去，学界莫衷一是。笔者认为信息公开行为完全属于行政复议收案范围，可从两方面阐述：
首先，从政府信息公开行为自身的性质出发。是否所有的政府信息公开行为能否纳入复议范围？对这一问题，部分学者以保护公民合法权益为主旨对复议范围进行“改良”与“修正”的扩大解释，认为其应属于复议范围。但笔者认为，在这一问题上，应从信息公开行为自身的属性出发，尽量不做扩大和缩小解释。在本文第一部分，笔者已深入阐述了信息公开行政行为尤其是主动公开行为的性质，得出了其为法律行为、具体行政行为的结论，为其进入受案范围提供了基础。因为行政机关公开信息与否会切实影响力公民的知悉请求权等合法权益，具有法律行为特征。同时，行政复议以引起争议的具体行政行为为主要审查对象，同时对部分抽象行政行为可以附带性审查。笔者也证明了无论是依申请公开还是主动公开的行为都是具体行政行为，因此，能够作为申请行政复议的事实和理由。
其次，《行政复议法》虽然没有明确将信息公开行为纳入到受案范围，但因其采用混合式模式确立了行政复议范围。我们依旧能从《复议法》第2条、第6条和《公开条例》第33条得出信息公开行为属于复议范围的结论。同时，第6条的兜底条款中已经明确：只要是侵犯“合法权益”的行为都可以申请行政复议，合法权益当然也包括知情权。
但或许固守于传统的思维定式，当看到第33款条款中的“具体行政行为”“合法权益”等字样时，人们自然而然的将信息公开复议的门槛提高到了较高的层面。认为只有在政府的具体行政行为“侵犯了合法权益”时才能进入复议渠道，否则只能投诉举报。这其实是对复议范围的缩限，忽略了这些概念所蕴含的开放性。因为，对知情权的侵犯并不必然导致合法权益受损，如果相对人合法权益受到损害的事实在申请行政复议之前尚未发生但后来确实又遭到了侵害，却被拒之复议大门之外，这是极不合理的。
四、审查环节的问题及争议
（一）审查“公开原则”面临挑战
公开原则是《行政复议法》规定的重要原则，要求复议机关对案件的审理公开透明，具体表现为行政复议的依据、材料、过程和结果都要公开。但在信息公开行政复议中，这一原则的适用却存在一些问题。在普通复议中，复议申请人有查阅被复议的行政机关提交的证据材料和有关文件的权利，此外，为提高复议过程的透明度，复议过程更加注申请人的参与以及当事人之间的辩论和质证。但政府信息公开复议标的就是该信息能否公开的问题，即被提交的证据材料本身是否可以公开是待定的。如果在审理阶段就允许当事人查阅被复议机关提供的证据材料，那实际相当于事实上已经将有争议的政府信息向当事人公开了，这样一来行政复议也就不再是一个审查程序或者是救济途径，而变成了直接的政府信息公开程序了。
（二）复议机关的审查权限面临挑战
行政复议的复议机关是被申请人的本级人民政府或者上一级主管部门。在信息公开复议中，复议机关在对具体行政行为的合法性与合理性审查时，不可避免地会对涉及的信息本身进行审查。如果涉及国家秘密的保密信息时复议机关的权限会不会受到一定的限制？我国《保密法》27条规定“国家秘密应当根据需要，限于一定范围的人员接触”，这就将能够接触国家秘密的人限制在一定的范围之内。该法第13条规定“对是否属于国家秘密和属于何种密级有争议的，由国家保密工作部门或者级保密工作部门确定”也即将“国家秘密”的确定权交给保密工作部门而非复议机关。在涉及国家秘密的复议纠纷的法律适用时，因《保密法》位阶较高，会优先于《公开条例》适用，这就暗示了复议机关在审查这一信息时权限进行审查，也就不可能进行正常的行政复议。此外，《保密法》和《信息公开条例》的立法目的也不同，前者是“为保守国家秘密，维护国家安全和利益”，而后者则是“为保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政”一个要保密，一个要公开，这一过程当然会存在着冲突，这为暗箱操作提供了土壤，难以令众人信服，公民的合法权益自然难以得到保障。
笔者认为，可吸取国外先进的经验，建立一个独立的部门——信息公开委员会来负责审查信息公开行政复议中存在争议的政府信息，并决定是否向申请人公开以及复议机关是否有权限审查。相较于保密部门，信息审查委员会地位较为独立，也更加客观公正，并且该部门是由信息专家和政府部门的代表组成，更加专业，具有极大的优越性。应该明确，信息审查委员会审查的程序不是单独的程序，而是行政复议的一个必要程序。因当事人申请获取政府信息是其行动或决策的依据，故这些信息对具有很强的实效性。因此，将其加入复议程序这既是追求行政效率的要求，又能避免相对人深陷不断寻求救济的繁琐程序中，及时保护其利益。在审查涉密的信息前，复议机关须将案件提交到同级信息公开委员会进行审查，进而启动信息公开委员会审查程序。
结语
公开的力量就是法治的力量，只有成为阳光政府才能成为法治政府。建立全面、有效地信息公开救济制度任重而道远。行政复议救济制度应发挥其灵活性、效率高、程序简便等优势。但这项传统的行政救济制度在政府信息公开这一新领域的运作中却出现了很多适用方面的特殊性。政府信息公开自身的性质决定了其理应全部纳入到行政复议的受案范围，无论是在申请、受理还是审查环节，只有厘清这些规则存在的特殊性，才会拨开争议的迷雾，实现这一制度的初衷，以给予相对人最好的救济。那么，我们才会看到一个公开、透明、阳光的政府。
参考文献：
[1]马岭：《宪法权利与法律权利：区别何在？》《环球法律评论》，2008年第1期。
[2]罗豪才、应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1990年版，第4页。
[3]方世荣：《再论具体行政行为的几个基本理论问题》，《法商研究—中南政法学院学报》1994年第6期。
[4]]王少辉：《论我国政府信息公开救济制度的完善》，《图书•情报•知识》2009年9月。
【关键词】信息公开；复议；具体行政行为；申请人；受案范围
加强政府信息公开法治是建设法治政府的根本性、革命性的措施。驾驭着庞大行政权的现代政府，就像霍布斯笔下的怪兽“利维坦”，是公民权利最大的威胁者，只有对其有效地监督和制约，才能给其套上“枷锁”。作为公民监督制约政府的利器，信息公开制度是所有法律制度的基础，是政府民主化的要求，更是打造阳光政府、服务政府抑制腐败的根本。
我国《政府信息公开条例》的颁布施行一方面使民众振奋鼓舞，另一方面又让他们仍持有几分怀疑。经验和理性证明：权利依赖于救济。没有适当的救济措施，再多的权利也终将是一纸空文。各国通常采用行政救济手段，如设置独立的专门监督机构，或将行政救济作为司法救济的必要前置程序，最终上升到司法救济的方法。《公开条例》专设第四章“监督和保障”（29—35条）作出了政府信息公开的监督责任和保障制度的规定。其中第33条规定了政府违法或怠于履行政府信息公开义务的救济途径，成为该条例的亮点。
与此同时，学界有关政府信息公开的研究兴盛一时，取得了丰硕的成果，在救济方式的探索上也取得了不错进展。但总体来说，政府信息公开诉讼救济的研究较兴盛，而复议救济的研究则凤毛麟角。但我们不能因此湮没复议这一传统的行政救济方式的优越性。笔者以政府信息公行政复议为题，探讨了政府信息公开行为在复议的重点环节中存在的争议，实际是将行政复议这项传统的行政救济制度在政府信息公开这一新领域的运作程序加以探讨，以期寻求保障政府信息公开制度顺利实施的办法，为构建完备有效的政府信息公开制度提供一丝借鉴。
一、政府信息公开行为性质辨析
政府信息公开复议是指政府信息公开权利人不服政府信息公开义务人在政府信息公开中侵犯其合法权益的具体行政行为，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，后者依法定程序对该具体行政行为进行审查并作出裁决的活动。政府信息公开复议首先要解决的问题就是政府信息公开行为的性质定位问题。厘清政府信息公开复议行为是事实行为还是法律行为有助于我们知晓这一行为能否对公民的权利和义务产生实质性的规制和影响，同样，分清其是具体行政行为还是抽象行政行为是解决受案范围等一系列问题的基础。
（一）法律行为还是事实行为？
目前我国理论界普遍认为政府信息公开行为属典型的事实行为。有意思的是，在其他国家和地区（日本、德国和我国台湾地区）则通常认为政府信息公开是法律行为而且是行政处分行为。事实行为与法律行为的区别就在于前者是指行政主体直接发生事实上效果之行为。发生法律效果的行为，是能够对权利、义务产生规制的行为。因此，可以从其是否会对公民的权利和义务产生规制来判断它是否是法律行为。即检验是否对权利义务产生规制的标准可以是：法律是否赋予了相对人请求权及这种请求权是独立的实体权利还是附属的程序性权利。
《公开条例》将政府信息公开包括主动公开和依申请公开两种类型，可以说是在法律上认可了公民的信息请求权。但条文表述并没有明确使用知情权、信息请求权字眼，这恐怕与宪法没有明确规定这几个字眼，但我们却不能得出知情权没有宪法依据的推理。宪法的基本权利具有丰富的内涵，且基本权利体系具有稳定性和开放性。我们可以通过宪法解释在人民主权原则、言论自由以及监督权和其他权利的内涵中找到知情权的影子。现有的权利内在逻辑关系一般认为，权利体系是自上而下的，是在抽象的宪法权利之下派生出众多的法律权利；但是从历史的角度看，先出现众多的法律权利，才产生抽象的宪法权利，权利体系是自下而上形成的。无论是在全国人大颁布的法律中还是《公开条例》中，都已经出现了信息公开请求权的解读，可以证明其存在宪法解释的合理性。故《公开条例》并非创设而是具体规定了由宪法解释推导出的政府信息公开请求权，不能掩盖其作为一项独立的实体权利而存在的事实。主动公开的信息主要是涉及公众的切身利益的事项，更会对公民权利不可避免地产生制约和影响。就此，我们可以说行政机关公开信息与否将会对公民的信息请求权这一实体性权利产生影响，具有法律效果，应是法律行为。
（二）抽象行政行为还是具体行政行为？
按照《公开条例》规定，政府信息公开包括主动公开和依申请公开。当前各界对依申请公开行为属于具体行政行为的认识较为统一，而对主动公开行为的定性则众说纷纭。通说认为，抽象行政行为与具体行政行为的区别在于：前者的对象是不确定的，而后者则涉及特定的人或事；前者对相关的情况都有拘束力，而后者对相同和类似的情况不再具有拘束力。依据这一标准，主动公开的信息属于具体行政行为，因主动公开信息并没有反复适用的拘束力，其公开的信息也是特定的。
也有学者提出功能性划分标准，认为具体行政行为能够实现行政法律关系的模式，能强制性地直接导致行政法律关系的产生、变更和消灭。而抽象行政行为则是设置行政法律关系模式的行为，只是为具体行政行为提供依据的活动。根据这一标准我们可知，《公开条例》作为法律依据实际上是“设置”了政府信息公开法律关系模式，而政府主动公开政府信息的行为则是为了“实现”这一行为。即主动公开信息的行为属于典型的具体行政行为范畴。因此，可以说政府信息公开行为是具体行政行为。
二、申请环节的问题及争议
（一）政府信息公开复议之申请人
行政复议是依申请的行政行为，申请是行政复议的初始环节，必须由适格的申请人提出复议申请方可启动复议程序。
1.关于信息公开申请人资格认定
《公开条例》第13条规定：“……公民、法人或者其他组织可根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请获取相关政府信息”从文字上给政府信息公开申请增加了“三需要”的限制条件。但在“公开方式和程序”一章第20条第2款规定的申请内容并没有要求申请人说明申请公开信息出于何种需要。在《关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》中规定：“行政机关对申请人申请公开与本身生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”使得申请人资格的认定无比模糊。笔者认为，对申请人的资格不应该有任何限制，具体法律条文应该放到具体的语境中去咀嚼，而非能望文生义。第13条立法者的要旨是告诉我们除了有关机构主动公开信息之外，相对人还可通过申请获得政府信息，故“三需要”并非是对申请资格的限制。当然，关于《意见》的规定我们不能将“可以不予提供”与“可以不予受理相”混淆，换言之，这只能是一个实体公开标准，而非申请资格标准，因此可以说《公开条例》所确立的公开申请人包含任何人。
2.关于复议申请人资格的认定
政府信息公开行政复议的申请人资格与上述信息公开申请人密切相关。对于依申请的信息公开复议来说，《公开条例》33条规定“认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益”的公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。《行政复议法》第10条也确定了行政复议申请人的条件：其一必须是行政相对人；其二须以自己的名义申请；其三是其认为自己的合法权益收到了侵害，并且有申请复议的意思表示。由此看来，二者所遵循的基本标准是一样的。被申请复议的具体行政行为一般都是行政机关针对申请人拒绝答复或不予答复，前者属于针对申请作出的行政处分，后者则属于典型的不作为。此时，申请人理所应当的是行政行为针对的对象，依据行政复议的通常做法，其申请人资格天经地义、无可厚非。
主动公开信息复议中申请人资格该如何确定？主动公开的信息大都是无须相对人申请的政策性强，事关广大公众利益的信息，这也就导致了在复议申请人的适格问题上存在一定争议。有学者认为公民法人或者组织就主动公开信息行为申请行政复议主要目的是实现公众的利益和权利，而非单为自己的利益，或仅仅满足自己的好奇心或求知欲。在我国尚未建立“以公益为目的”的复议或诉讼救济制度前提下，为防止“滥诉”现象的出现，应认定这些主体尚不具备复议申请人资格。其具体解决方式可依据33条第1款进行“向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开主管部门举报”。笔者认为，这样的解释限缩了相对人的权益保护范围，有违复议制度和政府信息公开制度设计的初衷。一方面，实践中引发政府主动公开信息行为复议的原因大多是行政机关有义务公开却其没有公开，在相对人申请公开后，行政机关仍然不作为或者没有按相应的要求公开的，那么此时的相对人毫无争议的应具有复议申请人资格。另一方面，若是公民法人或者其他组织为了公共利益公开，那么任何人都应具备申请人资格。因为知悉本身就是法律所保障的最大利益，主动公开的信息涉及公众整体的利益，也当然就包含了个人的利益。既然个人利益尚能得到救济，那建立在个人利益基础之上的的公共利益自然也更应得到重视，而任何人都可以成为自己权益的捍卫者。当然，这里的任何人需要符合“具有法律上的利害关系”这一要件，这是作为申请人的底线。即其自身享有的信息知情权益多少与公开政府信息的行政行为具有法律上的因果关系。但所谓的“利害关系”针对的是政府公开信息的行为，而非政府信息公开行政行为的标的，与政府拟公开的信息无关并不代表与政府公开信息的行为无关。
（二）政府信息公开复议之被申请人
行政复议的被申请人是按照《条例》规定担负政府信息公开职责的行政机关。既包括各级人民政府等特定行政机关，也包括国务院和地方各级人民政府编制序列的行政机关，如国务院所属的专业局和各级政府的职能部门。当然，宪法、组织法以外的法律、法规授权而享有行管理公共事务职能的机关也应当在此行列，如教育、医疗卫生、供水供电、环保和公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。此外这些机关还须具体实施了有争议的政府信息公开行为，对申请人享有的权利产生了变更、灭失等法律后果。
三、受理环节的问题及争议
行政复议受理环节的关键工作就是判断被申请的具体行政行为是否属于法定的行政复议范围。具体到信息公开行为，需要解决的是信息公开行为在什么范围内可以申请行政复议。
我国的《行政复议法》没有明确将信息公开行为纳入到受案范围内，而仅依靠《公开条例》第33条规定的救济途径将其的纳入复议的受案范围又存在很多争议，关于政府信息公何种程度上纳入到行政复议中去，学界莫衷一是。笔者认为信息公开行为完全属于行政复议收案范围，可从两方面阐述：
首先，从政府信息公开行为自身的性质出发。是否所有的政府信息公开行为能否纳入复议范围？对这一问题，部分学者以保护公民合法权益为主旨对复议范围进行“改良”与“修正”的扩大解释，认为其应属于复议范围。但笔者认为，在这一问题上，应从信息公开行为自身的属性出发，尽量不做扩大和缩小解释。在本文第一部分，笔者已深入阐述了信息公开行政行为尤其是主动公开行为的性质，得出了其为法律行为、具体行政行为的结论，为其进入受案范围提供了基础。因为行政机关公开信息与否会切实影响力公民的知悉请求权等合法权益，具有法律行为特征。同时，行政复议以引起争议的具体行政行为为主要审查对象，同时对部分抽象行政行为可以附带性审查。笔者也证明了无论是依申请公开还是主动公开的行为都是具体行政行为，因此，能够作为申请行政复议的事实和理由。
其次，《行政复议法》虽然没有明确将信息公开行为纳入到受案范围，但因其采用混合式模式确立了行政复议范围。我们依旧能从《复议法》第2条、第6条和《公开条例》第33条得出信息公开行为属于复议范围的结论。同时，第6条的兜底条款中已经明确：只要是侵犯“合法权益”的行为都可以申请行政复议，合法权益当然也包括知情权。
但或许固守于传统的思维定式，当看到第33款条款中的“具体行政行为”“合法权益”等字样时，人们自然而然的将信息公开复议的门槛提高到了较高的层面。认为只有在政府的具体行政行为“侵犯了合法权益”时才能进入复议渠道，否则只能投诉举报。这其实是对复议范围的缩限，忽略了这些概念所蕴含的开放性。因为，对知情权的侵犯并不必然导致合法权益受损，如果相对人合法权益受到损害的事实在申请行政复议之前尚未发生但后来确实又遭到了侵害，却被拒之复议大门之外，这是极不合理的。
四、审查环节的问题及争议
（一）审查“公开原则”面临挑战
公开原则是《行政复议法》规定的重要原则，要求复议机关对案件的审理公开透明，具体表现为行政复议的依据、材料、过程和结果都要公开。但在信息公开行政复议中，这一原则的适用却存在一些问题。在普通复议中，复议申请人有查阅被复议的行政机关提交的证据材料和有关文件的权利，此外，为提高复议过程的透明度，复议过程更加注申请人的参与以及当事人之间的辩论和质证。但政府信息公开复议标的就是该信息能否公开的问题，即被提交的证据材料本身是否可以公开是待定的。如果在审理阶段就允许当事人查阅被复议机关提供的证据材料，那实际相当于事实上已经将有争议的政府信息向当事人公开了，这样一来行政复议也就不再是一个审查程序或者是救济途径，而变成了直接的政府信息公开程序了。
（二）复议机关的审查权限面临挑战
行政复议的复议机关是被申请人的本级人民政府或者上一级主管部门。在信息公开复议中，复议机关在对具体行政行为的合法性与合理性审查时，不可避免地会对涉及的信息本身进行审查。如果涉及国家秘密的保密信息时复议机关的权限会不会受到一定的限制？我国《保密法》27条规定“国家秘密应当根据需要，限于一定范围的人员接触”，这就将能够接触国家秘密的人限制在一定的范围之内。该法第13条规定“对是否属于国家秘密和属于何种密级有争议的，由国家保密工作部门或者级保密工作部门确定”也即将“国家秘密”的确定权交给保密工作部门而非复议机关。在涉及国家秘密的复议纠纷的法律适用时，因《保密法》位阶较高，会优先于《公开条例》适用，这就暗示了复议机关在审查这一信息时权限进行审查，也就不可能进行正常的行政复议。此外，《保密法》和《信息公开条例》的立法目的也不同，前者是“为保守国家秘密，维护国家安全和利益”，而后者则是“为保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政”一个要保密，一个要公开，这一过程当然会存在着冲突，这为暗箱操作提供了土壤，难以令众人信服，公民的合法权益自然难以得到保障。
笔者认为，可吸取国外先进的经验，建立一个独立的部门——信息公开委员会来负责审查信息公开行政复议中存在争议的政府信息，并决定是否向申请人公开以及复议机关是否有权限审查。相较于保密部门，信息审查委员会地位较为独立，也更加客观公正，并且该部门是由信息专家和政府部门的代表组成，更加专业，具有极大的优越性。应该明确，信息审查委员会审查的程序不是单独的程序，而是行政复议的一个必要程序。因当事人申请获取政府信息是其行动或决策的依据，故这些信息对具有很强的实效性。因此，将其加入复议程序这既是追求行政效率的要求，又能避免相对人深陷不断寻求救济的繁琐程序中，及时保护其利益。在审查涉密的信息前，复议机关须将案件提交到同级信息公开委员会进行审查，进而启动信息公开委员会审查程序。
结语
公开的力量就是法治的力量，只有成为阳光政府才能成为法治政府。建立全面、有效地信息公开救济制度任重而道远。行政复议救济制度应发挥其灵活性、效率高、程序简便等优势。但这项传统的行政救济制度在政府信息公开这一新领域的运作中却出现了很多适用方面的特殊性。政府信息公开自身的性质决定了其理应全部纳入到行政复议的受案范围，无论是在申请、受理还是审查环节，只有厘清这些规则存在的特殊性，才会拨开争议的迷雾，实现这一制度的初衷，以给予相对人最好的救济。那么，我们才会看到一个公开、透明、阳光的政府。
参考文献：
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