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引起各级政府、投资商和百姓关注的“土地新政”终于以国务院文件出台了——即《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发28号文，以下简称《决定》）。与此相配套，国土资源部还将出台一系列具体实施办法。
《决定》的出台，直接对应的是自今年5月1日开始实施的 “三个暂停”。这半年的暂停，显示了土地供应在本轮宏观经济调控中起到了重要作用。为此，国务院明确将土地作为宏观经济的调控手段之一。
在“三个暂停”的半年中，国务院、国土资源部、中央财经领导小组等中央政府部门重点做了两项工作：一是整顿土地市场秩序，如清理各类开发区、查处违法批地占地案件，“铁本事件”就是一个典型；二是在调研的基础上，制定土地管理制度改革方案，包括土地管理法的修订、征地制度改革、土地管理体制变革等。
今年7月，国土资源部还专门成立了加强土地管理制度建设领导小组，目的是制定具有可操作性的土地管理制度改革方案。有人称之为土地管理的“百日维新”，即用100天的时间制定出中国耕地保护长效机制的办法，重点是要解决耕地保护和城市土地利用问题。
业界所谓的“土地新政”究竟新在何处呢？是否会带来土地管理制度的重大变革？ 《决定》中常用的词有“强调”、“建立”和“完善”。通过《决定》，可以看出中国土地管理制度的改革方向。
严格依法行政
《决定》强调了土地的依法管理，即严格执行土地管理法律法规。包括依法用地和依法保护耕地，协调好耕地保护和经济发展的关系；各级政府按法定权限依法批地；依法执行耕地的占补平衡，保证中国有一定数量和质量的耕地；依法出让土地，防止压低土地价格；强调违法必究。
以上规定，说明土地管理强调严格依法行政，加强原有土地管理制度的实施工作。简单地说，就是要把已经制定的各项土地管理制度，包括法律法规、行政管理等内容，严格落实下去，而不是现在的在土地管理问题上普遍地“有法不依、执法不严”，特别是要以法律为准绳规范政府在土地管理上的行政行为。
从今年年初开始，中央政府对地方的土地违法行为进行了较为全面的清理和整顿。中国现行的土地管理法律法规制定得不能说不严格，但是问题就在于有法不依。全国每年十几万起的土地违法案件，其中80％90％是政府违法行为，涉及大面积的土地违法案件一般都有地方政府参与。换言之，破坏土地市场秩序、违法占地批地的不是别人，正是应当给市场主体提供公正、公平、开放、有序的良好发展环境的政府，政府参与了“与民争利”的市场竞争。这种行为无疑应当受到遏制。
还有一点需要注意：地方政府要依法行政，中央政府更要依法行政。对于地方政府的行政违法行为，中央政府是有责任的，这个责任当然不仅指“失察”，没有监督好地方政府的行为，更主要的是体现在中央政府在土地资源管理行政行为上。无论是作为中央政府组成部门的国家土地行政管理机构，还是中央政府，涉及全国性行政政策的制定、执行和落实，或是管理体制的调整，都应当遵循严格的法律程序，慎用手中的行政权力。
实施土地规划管理
土地规划的实施管理在《决定》中占有重要篇幅。《决定》强调，要防止违法修改土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，土地利用总体规划是其他两个规划的基础；获取新增建设用地必须满足规划条件和农地转用计划指标，转用的总量和速度从严控制；严格保护基本农田，基本农田一经确定不可变更，符合法定条件变更需报国务院批准；项目立项需要进行项目用地预审，没有项目用地预审的，发改部门不予立项；强调村镇建设管理，鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少挂钩，农民集体建设用地使用权可以依法流转。
规划是龙头，但中国普遍存在重规划轻管理，有人戏称“规划规划墙上挂挂”。还由于有些地方规划缺乏科学性，难以指导实际，故把规划称之为“鬼划”。《决定》强调各规划的协调。在规划实施方面，强调农地转用指标的管理，其中项目用地预审制度是一个大的变化。
在原政策框架下，土地供应是被动式的，即发改部门（原计委）立项，国土部门办手续，一旦发现土地不符合规划，投资商已经把“生米煮成熟饭了”，使得规划的严肃性、法律性大打折扣。通过项目预审达到农地转用总量和速度的控制，从而保护基本农田的目的，这应该是《决定》的创新。
同时，《决定》对集体建设用地的增减、农村建设用地整理、集体建设用地流转的规定，是对农民财权的一个肯定。
《决定》还建立土地使用标准，鼓励集约利用土地。制定《国家禁止供地目录、国家限制供地目录》，用经济手段、税收手段调整土地利益分配，如别墅用地、高尔夫球场、花园式工厂等停止供地。严格土地使用条件，土地使用者必须按合同的用途、使用强度（容积率）使用土地，工业用地要保证投资量。
在这里，土地使用标准很重要。有了标准，土地的出让就有依据，并可对集约利用土地进行鼓励，对粗放甚至是浪费土地的不予供地。如果没有制定详细的可操作性的标准，执行起来就有困难。
完善征地补偿
完善征地补偿和农民安置制度，切实保障被征地农民的利益，健全征地程序，是《决定》的一个重要内容。征地依法报批前，拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径要告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果，须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。
近些年因征地问题发生的社会冲突和纠纷较为突出，引起了中央政府的高度重视。因而《决定》对于农民利益，特别是被征地农民的利益提出了明确的保护措施，即在保证土地取得效率的前提下，兼顾农民补偿的公平。
当然还有许多问题需要界定清楚。如怎样才算“完善”，何为“妥善”？这显然没有一个可以遵循的客观标准。实际上，改革不是一个需要提高“补偿标准”的问题，而是补偿的原则问题——是采用生产投入补偿还是财产补偿？如果是后者，应当以市场价为依据，而市场价的形成需要有较为成熟的市场机制；较为成熟的市场机制的形成又有赖于对私人或私人团体土地财产权利的有效的保护，防止来自他人（或组织）尤其是政府的侵犯。因为如果是一般的民事主体侵犯农民土地财产权利，政府可以充当“第三方”的裁判角色，或者可以诉诸法律；而来自政府的侵犯，则必须有一个足够强大的“中立”机构来进行评判和裁决。这个角色只能由独立于政府的司法机构来完成。
建立各级政府责权利制度
《决定》强调建立中央和地方各级政府明确的责权利制度。
其中，中央权力在于调控新增建设用地总量，地方的责任是盘活存量建设用地，保护和合理利用土地。在确保严格实施土地利用总体规划，不突破土地利用年度计划的前提下，省、自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内的用地安排。地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。地方各级人民政府都要建立相应的工作制度，采取多种形式，确保耕地保护目标落实到基层。建立耕地保护责任的考核体系，国务院向各省、自治区、直辖市下达耕地保护责任考核目标。国务院定期向各省、自治区、直辖市下达耕地保护责任考核目标。各省、自治区、直辖市人民政府每年要向国务院报告耕地保护责任目标的履行情况。
通过明确界定和区分中央、省、地方三级政府在土地行政管理中的职责和义务，可以使各级政府权责分明。例如在耕地保护问题上，中央政府确定和下达基本农田保护指标、农用地转用年度计划指标，以及审批占用基本农田的项目。省一级土地行政管理机构则负责监督、审查地方政府的具体行政行为，凡是涉及农用地转为非农的由省一级直至中央政府审批。省级以下的土地行政管理机构则负责将基本农田落实到地块和个人，只有保护的职责和义务，而无审批转用的权力。这也是《决定》的又一创新。
综上所述，不难看出，《决定》是要在《土地管理法》及相关法律全面修订、调整及政府管理体制变革之前，解决土地管理政策衔接问题。《决定》不可能对原有土地管理制度有大的调整或修改，只能是一种对原来体制的完善和修补，或者说是强化以前的管理和制度。
制度变迁具有路径依赖性。对于《决定》，我们应当以一种“现实”的眼光来看待。土地管理制度的改革不可能“一步到位”，《决定》是政府加强自我管理与变革的一个进步，但要从根本上解决土地管理中出现的诸多问题，还有赖于土地及其他财产产权制度的完善、宪政制度的建立和法治精神的深入民心。
作者为中国人民大学公共管理学院土地管理系教授、博士生导师
《决定》的出台，直接对应的是自今年5月1日开始实施的 “三个暂停”。这半年的暂停，显示了土地供应在本轮宏观经济调控中起到了重要作用。为此，国务院明确将土地作为宏观经济的调控手段之一。
在“三个暂停”的半年中，国务院、国土资源部、中央财经领导小组等中央政府部门重点做了两项工作：一是整顿土地市场秩序，如清理各类开发区、查处违法批地占地案件，“铁本事件”就是一个典型；二是在调研的基础上，制定土地管理制度改革方案，包括土地管理法的修订、征地制度改革、土地管理体制变革等。
今年7月，国土资源部还专门成立了加强土地管理制度建设领导小组，目的是制定具有可操作性的土地管理制度改革方案。有人称之为土地管理的“百日维新”，即用100天的时间制定出中国耕地保护长效机制的办法，重点是要解决耕地保护和城市土地利用问题。
业界所谓的“土地新政”究竟新在何处呢？是否会带来土地管理制度的重大变革？ 《决定》中常用的词有“强调”、“建立”和“完善”。通过《决定》，可以看出中国土地管理制度的改革方向。
严格依法行政
《决定》强调了土地的依法管理，即严格执行土地管理法律法规。包括依法用地和依法保护耕地，协调好耕地保护和经济发展的关系；各级政府按法定权限依法批地；依法执行耕地的占补平衡，保证中国有一定数量和质量的耕地；依法出让土地，防止压低土地价格；强调违法必究。
以上规定，说明土地管理强调严格依法行政，加强原有土地管理制度的实施工作。简单地说，就是要把已经制定的各项土地管理制度，包括法律法规、行政管理等内容，严格落实下去，而不是现在的在土地管理问题上普遍地“有法不依、执法不严”，特别是要以法律为准绳规范政府在土地管理上的行政行为。
从今年年初开始，中央政府对地方的土地违法行为进行了较为全面的清理和整顿。中国现行的土地管理法律法规制定得不能说不严格，但是问题就在于有法不依。全国每年十几万起的土地违法案件，其中80％90％是政府违法行为，涉及大面积的土地违法案件一般都有地方政府参与。换言之，破坏土地市场秩序、违法占地批地的不是别人，正是应当给市场主体提供公正、公平、开放、有序的良好发展环境的政府，政府参与了“与民争利”的市场竞争。这种行为无疑应当受到遏制。
还有一点需要注意：地方政府要依法行政，中央政府更要依法行政。对于地方政府的行政违法行为，中央政府是有责任的，这个责任当然不仅指“失察”，没有监督好地方政府的行为，更主要的是体现在中央政府在土地资源管理行政行为上。无论是作为中央政府组成部门的国家土地行政管理机构，还是中央政府，涉及全国性行政政策的制定、执行和落实，或是管理体制的调整，都应当遵循严格的法律程序，慎用手中的行政权力。
实施土地规划管理
土地规划的实施管理在《决定》中占有重要篇幅。《决定》强调，要防止违法修改土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，土地利用总体规划是其他两个规划的基础；获取新增建设用地必须满足规划条件和农地转用计划指标，转用的总量和速度从严控制；严格保护基本农田，基本农田一经确定不可变更，符合法定条件变更需报国务院批准；项目立项需要进行项目用地预审，没有项目用地预审的，发改部门不予立项；强调村镇建设管理，鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少挂钩，农民集体建设用地使用权可以依法流转。
规划是龙头，但中国普遍存在重规划轻管理，有人戏称“规划规划墙上挂挂”。还由于有些地方规划缺乏科学性，难以指导实际，故把规划称之为“鬼划”。《决定》强调各规划的协调。在规划实施方面，强调农地转用指标的管理，其中项目用地预审制度是一个大的变化。
在原政策框架下，土地供应是被动式的，即发改部门（原计委）立项，国土部门办手续，一旦发现土地不符合规划，投资商已经把“生米煮成熟饭了”，使得规划的严肃性、法律性大打折扣。通过项目预审达到农地转用总量和速度的控制，从而保护基本农田的目的，这应该是《决定》的创新。
同时，《决定》对集体建设用地的增减、农村建设用地整理、集体建设用地流转的规定，是对农民财权的一个肯定。
《决定》还建立土地使用标准，鼓励集约利用土地。制定《国家禁止供地目录、国家限制供地目录》，用经济手段、税收手段调整土地利益分配，如别墅用地、高尔夫球场、花园式工厂等停止供地。严格土地使用条件，土地使用者必须按合同的用途、使用强度（容积率）使用土地，工业用地要保证投资量。
在这里，土地使用标准很重要。有了标准，土地的出让就有依据，并可对集约利用土地进行鼓励，对粗放甚至是浪费土地的不予供地。如果没有制定详细的可操作性的标准，执行起来就有困难。
完善征地补偿
完善征地补偿和农民安置制度，切实保障被征地农民的利益，健全征地程序，是《决定》的一个重要内容。征地依法报批前，拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径要告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果，须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。
近些年因征地问题发生的社会冲突和纠纷较为突出，引起了中央政府的高度重视。因而《决定》对于农民利益，特别是被征地农民的利益提出了明确的保护措施，即在保证土地取得效率的前提下，兼顾农民补偿的公平。
当然还有许多问题需要界定清楚。如怎样才算“完善”，何为“妥善”？这显然没有一个可以遵循的客观标准。实际上，改革不是一个需要提高“补偿标准”的问题，而是补偿的原则问题——是采用生产投入补偿还是财产补偿？如果是后者，应当以市场价为依据，而市场价的形成需要有较为成熟的市场机制；较为成熟的市场机制的形成又有赖于对私人或私人团体土地财产权利的有效的保护，防止来自他人（或组织）尤其是政府的侵犯。因为如果是一般的民事主体侵犯农民土地财产权利，政府可以充当“第三方”的裁判角色，或者可以诉诸法律；而来自政府的侵犯，则必须有一个足够强大的“中立”机构来进行评判和裁决。这个角色只能由独立于政府的司法机构来完成。
建立各级政府责权利制度
《决定》强调建立中央和地方各级政府明确的责权利制度。
其中，中央权力在于调控新增建设用地总量，地方的责任是盘活存量建设用地，保护和合理利用土地。在确保严格实施土地利用总体规划，不突破土地利用年度计划的前提下，省、自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内的用地安排。地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府主要领导是第一责任人。地方各级人民政府都要建立相应的工作制度，采取多种形式，确保耕地保护目标落实到基层。建立耕地保护责任的考核体系，国务院向各省、自治区、直辖市下达耕地保护责任考核目标。国务院定期向各省、自治区、直辖市下达耕地保护责任考核目标。各省、自治区、直辖市人民政府每年要向国务院报告耕地保护责任目标的履行情况。
通过明确界定和区分中央、省、地方三级政府在土地行政管理中的职责和义务，可以使各级政府权责分明。例如在耕地保护问题上，中央政府确定和下达基本农田保护指标、农用地转用年度计划指标，以及审批占用基本农田的项目。省一级土地行政管理机构则负责监督、审查地方政府的具体行政行为，凡是涉及农用地转为非农的由省一级直至中央政府审批。省级以下的土地行政管理机构则负责将基本农田落实到地块和个人，只有保护的职责和义务，而无审批转用的权力。这也是《决定》的又一创新。
综上所述，不难看出，《决定》是要在《土地管理法》及相关法律全面修订、调整及政府管理体制变革之前，解决土地管理政策衔接问题。《决定》不可能对原有土地管理制度有大的调整或修改，只能是一种对原来体制的完善和修补，或者说是强化以前的管理和制度。
制度变迁具有路径依赖性。对于《决定》，我们应当以一种“现实”的眼光来看待。土地管理制度的改革不可能“一步到位”，《决定》是政府加强自我管理与变革的一个进步，但要从根本上解决土地管理中出现的诸多问题，还有赖于土地及其他财产产权制度的完善、宪政制度的建立和法治精神的深入民心。
作者为中国人民大学公共管理学院土地管理系教授、博士生导师