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摘要：“五权一体”民主管理运行机制是农村基层民主政治建设的有益探索，是实践性、程序性、原则性和科学性高度统一的新型村级治理模式和农村权力结构科学化的具体实现形式。
关键词：民主政治；农村基层；“五权一体”；探索
中图分类号：D422.0 文献标识码：A文章编号：1008-6269(2011)01-0085-03
农村基层组织是农村各项事业有力推进的组织保障。改革开放以来，在我国农村政治发展进程中，农村的基层党组织、村民自治组织以及农村其他组织不断建立、健全和完善。农村基层组织的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等基本功能得到不断发挥。在看到成绩的同时，我们亦应看到在当前农村基层组织建设中，尚存在关系不顺、职责不明、运转不畅、工作不力等突出问题，严重影响了农村基层组织的凝聚力和战斗力。
近年来，重庆市万盛区万东镇五里村党委从村情实际出发，坚持改革，大胆探索新形势下村级组织民主管理的新思路、新方法。经过数年的实践，逐步确立起了“五权一体”的民主管理运行机制。该机制是指村务管理的提案权、审议权、表决权、执行权、监督权等“五权”相对独立，分别由不同主体行使；同时，“五权”的行使又在村级党组织的统一领导、组织、协调下进行，“五权”前后衔接，互相推动，环环相扣，循环往复，形成一个既开放又闭合的运行体系。本着总结实践、提取经验的目的，本文回顾了“五权一体”民主管理运行机制形成的实践背景，分析了“五权一体”民主管理运行机制的科学架构，总结了“五权一体”民主管理运行机制的积极成效。
一、“五权一体”民主管理运行机制形成的实践背景
“五权一体”民主管理运行机制的探索，源于解决农村基层民主管理中所面临迫切问题的需要。重庆市万盛区万东镇五里村距万盛主城区3公里，全村幅员面积8.72平方公里，辖区内有10个合作社，1099户3678人，村党委下设5个党支部，121名党员。全村有8个合作社不同程度受到煤矿采空影响，农赔矛盾和矿地纠纷十分突出。前些年，由于当时村级基层组织中部分干部在处理公共事务时，存在作风轻浮、立场不公、态度粗暴、方法简单等不良现象，导致村民怨气多、对立情绪大。此外，由于当时解决群众急难问题主要凭经验办事，缺乏健全、科学的制度，使一些问题久拖不决，导致村干部和群众的关系一度紧张。
为化解矛盾、融洽干群关系，维护村民合法权益，促进地区和谐稳定，重庆市万盛区万东镇五里村开始了一些有益的探索。2002年6月，五里村探索出了“五卡工作制”。该机制即通过“代表提案卡”、“代表提案答复卡”、“重大事项征求意见卡”、“爱民服务卡”、“村民监督卡”，民主管理村级重大事务，干群关系得到一定的改善。2005年3月，五里村创立了“说事”制度。该制度是指五里村通过成立“说事室”，形成了以“群众说事、干部理事、集中议事、及时办事、定期评事、监督查事”为主要内容的群众“说事”平台。2005年5月，在中共重庆市万盛区委组织部、重庆市万盛区民政局的精心指导下，五里村的“五卡工作制”和“说事”制度得到了进一步丰富和完善，建立并在全区推行了村级组织“五权一体”民主管理运行机制。
二、“五权一体”民主管理运行机制的科学架构
“五权一体”民主管理运行机制的基本架构体现了程序性、原则性和科学性的高度统一。
（一）“五权一体”民主管理运行机制的运作程序
“五权一体”民主管理运行机制的基本运作程序有其基本规定。一是村民、党员、村级组织及村内社会团体行使提案权。党员代表、村民代表可单独提出提案，20名以上（含20名）村民可联名提出提案，村級组织和村内团体也可单独提出提案。提案形成后，由村议事会广泛征求意见，意见梳理后与提案一并交村党组织审议。二是村党组织行使审议权。对收集到的提案，由村党组织召集党组织委员会议或党员大会审议，确定需要表决的议题。同时，村党组织对召开村民会议或村民代表会议的时间、形式、内容等进行审查把关，并对会议进行组织，对决策过程进行指导。三是村民会议或村民代表会议行使表决权。村民会议或村民代表会议负责对提案事项进行表决。对村民意见比较统一又不便集中表决的事项，通过发放《重大事项民主决策卡》进行表决。四是村民委员会行使执行权。村民会议或村民代表会议作出的决定，由村委会提出执行方案，村党组织审查同意后，村民委员会负责执行，并定期向村党组织、村民通报决策执行情况。五是村民民主理财小组、村务（党务）公开监督小组行使监督权。在村级党组织的领导下，代表村民对决策的提出、表决、执行进行全程监督，并将监督情况及时向村民公布，向村民会议或村民代表会议报告，确保决策民主、执行到位。
（二）“五权一体”民主管理运行机制的基本原则
为保证“五权一体”民主管理运行机制在运作中不走样，它严格坚持了一些基本原则。
一是充分突出村民主体原则。这是民主管理的根本宗旨。新农村建设的主体是农民，只有充分发挥农民对于自身命运的主宰作用，让农民真正成为新农村建设的实践主体，才能为新农村建设提供不竭的智慧及力量源泉。“五权一体”民主管理运行机制的建立，让村民充分、有效行使对村务的知情权、参与权、决定权和监督权，为落实村民在新农村建设中的主体地位，提供了强有力的制度和机制保障。
二是充分尊重群众意愿原则。这是实现民主管理的基本前提。在农村管理活动中，村级组织中及其干部经常碰到好心办不了好事、干好事又得不到群众理解等问题，很大部分原因在于没有充分尊重群众的意愿。“五权一体”民主管理运行机制的一个突出特点，就是突出了村民在农村公共事务管理中的主体地位，做到还权于村民。该机制为村民参与村务管理疏通了渠道，为村民开展村务监督创造了条件。
三是严格依法按章办事原则。这是实现民主管理的重要保障。“五权一体”民主管理运行机制遵循权力分配与制约的基本规律，明确村级组织各方职责，合理配置管理权能，科学规范各方主体必须依法行使权力，保证了“五权”协调、规范、有效运行。实践证明，推行村务民主管理，必须将依法治村的精神贯穿于民主决策、民主管理和民主监督的各项活动之中，使广大党员干部、村民统一意识和自觉行动。
（三）“五权一体”民主管理运行机制的科学性
“五权一体”民主管理运行机制为加强和改进村级民主管理，探索了新型村级治理模式，也很好探索了农村权力结构科学化的具体实现模式。“五权一体”民主管理运行机制的科学性，可以从如下几个角度来总结和认识。
首先，从权力结构的总体格局来看，该机制确立了既相互独立又相互统一的农村基层组织权力体系格局，增强了农村基层民主政治格局的科学性。在独立性方面，“五权”分别由不同主体行使，不同种类之间的权力相互制约。在“一体”方面，“五权”的行使是在村级党组织的统一领导下进行的。其次，从主体构成的角度来说，该机制把基层民主政治中的党的基层组织、村民自治组织、群众和其他村级社团等主体都纳入了体制，形成一种广泛参与的村级治理模式，彰显了农村基层民主政治实体的真实性。再次，从权力结构的组成要素来看，该机制的提案权、审议权、表决权、执行权、监督权是对决策权、执行权、监督权这“三权”的进一步细化，符合我国当前构建“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”权力体制的探索方向，凸显了农村基层民主政治改革的时代性。最后，从民主的程序角度来说，该机制中的“五权”的每个环节均按严格程序运行，使得农村民主政治的运行有了实在的程式和可操作的步骤，拟补了我国民主政治建设中程序民主相对滞后的不足，突出了农村基层民主政治程序的全面性。
三、“五权一体”民主管理运行机制取得的成效
“五权一体”民主管理运行机制切合基层实际，干部便于操作，群众乐意接受。通过几年来的推行和实践，“五权一体”民主管理运行机制取得了明显成效。
（一）扩大了村民参与，为推进民主决策提供了新渠道
决策是民主制度的核心环节之一。科学的民主形式要能保证公民主体在决策中的有效参与。“五权一体”民主管理运行机制通过一套民主决策程序和方式，切实解决了涉及广大群众切身利益的重大事项及疑难问题。“五权一体”民主管理运行机制规范化和制度化了村民决策权的实现形式，落实了村民的决策主体地位。该机制的实施唤醒了基层干部和群众的民主意识，激发了群众参政、议政的积极性，创新了基层民主政治参与的新渠道。
（二）推进了依法治村，为规范村务管理创造了新机制
村务管理是村级公共权力的主要客体。村务管理规范以否是检验农村民主管理是否有效的重要标尺。“五权一体”民主管理运行机制，依法对村级组织权力资源进行了合理配置，建立起在村级党组织统一领导下，各方主体既分工又合作，既监督又配合，既制约又平衡的工作格局，理顺了各权力主体之间的关系，有效避免了权力冲突和职能越位，使村务管理始终在合法、规范的轨道上运行，促进了规范、高效村务管理运行机制的形成。
（三）明确了组织职权，为理顺“两委”关系探索了新途径
村级党组织和自治组织是农村权力结构的两个重要主体。村级组织虽然不是作为一级政权组织，但在村级场域中客觀存在类似“党”与“政”关系即所谓农村“两委”关系的协调问题。这是中国宏观政治体制与权力结构特征在农村基层的微观反映，也是村民自治制度实行以后农村民主政治建设中亟待破解的问题。“五权一体”民主管理运行机制，实行由群众充分行使决定权、监督权，党组织全程行使领导权，村委会独立行使执行权，实现了村务决策由“干部说了算，群众照着办”向“群众说了算，干部合力办”的重大转变，村级党组织和村委会之间“谁说了算”的矛盾焦点不复存在，“两委”在村务管理中重新找准了定位，实现了职能的归位，自然形成工作合力。
（三）改革了上层建筑，为推进新农村建设提供了新动力
“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”是社会主义新农村建设的宏伟目标，反映我国农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设的理想诉求。管理民主作为农村政治建设和党的建设的重要内容，也是农村上层建筑的重要组成部分。“五权一体”民主管理运行机制作为农村上层建筑的有益探索，对农村的经济建设、文化建设和社会建设产生了积极的反作用。“五权一体”民主管理运行机制的推行，有效地调动了基层群众的积极性、主动性和创造性，进一步疏通了村级组织了解民意、反映民意、集中民智、凝聚民力的渠道，为推动社会主义新农村建设增添了新动力。
实践证明，农村村级组织“五权一体”民主管理运行机制，创新了村级党组织领导下的村民自治机制的实现形式，实现了党的领导与群众当家作主、依法治村的有机统一，推动了农村基层民主政治建设，为建设“民主管理”的社会主义新农村夯实了制度基础。
责任编辑：林华山
关键词：民主政治；农村基层；“五权一体”；探索
中图分类号：D422.0 文献标识码：A文章编号：1008-6269(2011)01-0085-03
农村基层组织是农村各项事业有力推进的组织保障。改革开放以来，在我国农村政治发展进程中，农村的基层党组织、村民自治组织以及农村其他组织不断建立、健全和完善。农村基层组织的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等基本功能得到不断发挥。在看到成绩的同时，我们亦应看到在当前农村基层组织建设中，尚存在关系不顺、职责不明、运转不畅、工作不力等突出问题，严重影响了农村基层组织的凝聚力和战斗力。
近年来，重庆市万盛区万东镇五里村党委从村情实际出发，坚持改革，大胆探索新形势下村级组织民主管理的新思路、新方法。经过数年的实践，逐步确立起了“五权一体”的民主管理运行机制。该机制是指村务管理的提案权、审议权、表决权、执行权、监督权等“五权”相对独立，分别由不同主体行使；同时，“五权”的行使又在村级党组织的统一领导、组织、协调下进行，“五权”前后衔接，互相推动，环环相扣，循环往复，形成一个既开放又闭合的运行体系。本着总结实践、提取经验的目的，本文回顾了“五权一体”民主管理运行机制形成的实践背景，分析了“五权一体”民主管理运行机制的科学架构，总结了“五权一体”民主管理运行机制的积极成效。
一、“五权一体”民主管理运行机制形成的实践背景
“五权一体”民主管理运行机制的探索，源于解决农村基层民主管理中所面临迫切问题的需要。重庆市万盛区万东镇五里村距万盛主城区3公里，全村幅员面积8.72平方公里，辖区内有10个合作社，1099户3678人，村党委下设5个党支部，121名党员。全村有8个合作社不同程度受到煤矿采空影响，农赔矛盾和矿地纠纷十分突出。前些年，由于当时村级基层组织中部分干部在处理公共事务时，存在作风轻浮、立场不公、态度粗暴、方法简单等不良现象，导致村民怨气多、对立情绪大。此外，由于当时解决群众急难问题主要凭经验办事，缺乏健全、科学的制度，使一些问题久拖不决，导致村干部和群众的关系一度紧张。
为化解矛盾、融洽干群关系，维护村民合法权益，促进地区和谐稳定，重庆市万盛区万东镇五里村开始了一些有益的探索。2002年6月，五里村探索出了“五卡工作制”。该机制即通过“代表提案卡”、“代表提案答复卡”、“重大事项征求意见卡”、“爱民服务卡”、“村民监督卡”，民主管理村级重大事务，干群关系得到一定的改善。2005年3月，五里村创立了“说事”制度。该制度是指五里村通过成立“说事室”，形成了以“群众说事、干部理事、集中议事、及时办事、定期评事、监督查事”为主要内容的群众“说事”平台。2005年5月，在中共重庆市万盛区委组织部、重庆市万盛区民政局的精心指导下，五里村的“五卡工作制”和“说事”制度得到了进一步丰富和完善，建立并在全区推行了村级组织“五权一体”民主管理运行机制。
二、“五权一体”民主管理运行机制的科学架构
“五权一体”民主管理运行机制的基本架构体现了程序性、原则性和科学性的高度统一。
（一）“五权一体”民主管理运行机制的运作程序
“五权一体”民主管理运行机制的基本运作程序有其基本规定。一是村民、党员、村级组织及村内社会团体行使提案权。党员代表、村民代表可单独提出提案，20名以上（含20名）村民可联名提出提案，村級组织和村内团体也可单独提出提案。提案形成后，由村议事会广泛征求意见，意见梳理后与提案一并交村党组织审议。二是村党组织行使审议权。对收集到的提案，由村党组织召集党组织委员会议或党员大会审议，确定需要表决的议题。同时，村党组织对召开村民会议或村民代表会议的时间、形式、内容等进行审查把关，并对会议进行组织，对决策过程进行指导。三是村民会议或村民代表会议行使表决权。村民会议或村民代表会议负责对提案事项进行表决。对村民意见比较统一又不便集中表决的事项，通过发放《重大事项民主决策卡》进行表决。四是村民委员会行使执行权。村民会议或村民代表会议作出的决定，由村委会提出执行方案，村党组织审查同意后，村民委员会负责执行，并定期向村党组织、村民通报决策执行情况。五是村民民主理财小组、村务（党务）公开监督小组行使监督权。在村级党组织的领导下，代表村民对决策的提出、表决、执行进行全程监督，并将监督情况及时向村民公布，向村民会议或村民代表会议报告，确保决策民主、执行到位。
（二）“五权一体”民主管理运行机制的基本原则
为保证“五权一体”民主管理运行机制在运作中不走样，它严格坚持了一些基本原则。
一是充分突出村民主体原则。这是民主管理的根本宗旨。新农村建设的主体是农民，只有充分发挥农民对于自身命运的主宰作用，让农民真正成为新农村建设的实践主体，才能为新农村建设提供不竭的智慧及力量源泉。“五权一体”民主管理运行机制的建立，让村民充分、有效行使对村务的知情权、参与权、决定权和监督权，为落实村民在新农村建设中的主体地位，提供了强有力的制度和机制保障。
二是充分尊重群众意愿原则。这是实现民主管理的基本前提。在农村管理活动中，村级组织中及其干部经常碰到好心办不了好事、干好事又得不到群众理解等问题，很大部分原因在于没有充分尊重群众的意愿。“五权一体”民主管理运行机制的一个突出特点，就是突出了村民在农村公共事务管理中的主体地位，做到还权于村民。该机制为村民参与村务管理疏通了渠道，为村民开展村务监督创造了条件。
三是严格依法按章办事原则。这是实现民主管理的重要保障。“五权一体”民主管理运行机制遵循权力分配与制约的基本规律，明确村级组织各方职责，合理配置管理权能，科学规范各方主体必须依法行使权力，保证了“五权”协调、规范、有效运行。实践证明，推行村务民主管理，必须将依法治村的精神贯穿于民主决策、民主管理和民主监督的各项活动之中，使广大党员干部、村民统一意识和自觉行动。
（三）“五权一体”民主管理运行机制的科学性
“五权一体”民主管理运行机制为加强和改进村级民主管理，探索了新型村级治理模式，也很好探索了农村权力结构科学化的具体实现模式。“五权一体”民主管理运行机制的科学性，可以从如下几个角度来总结和认识。
首先，从权力结构的总体格局来看，该机制确立了既相互独立又相互统一的农村基层组织权力体系格局，增强了农村基层民主政治格局的科学性。在独立性方面，“五权”分别由不同主体行使，不同种类之间的权力相互制约。在“一体”方面，“五权”的行使是在村级党组织的统一领导下进行的。其次，从主体构成的角度来说，该机制把基层民主政治中的党的基层组织、村民自治组织、群众和其他村级社团等主体都纳入了体制，形成一种广泛参与的村级治理模式，彰显了农村基层民主政治实体的真实性。再次，从权力结构的组成要素来看，该机制的提案权、审议权、表决权、执行权、监督权是对决策权、执行权、监督权这“三权”的进一步细化，符合我国当前构建“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”权力体制的探索方向，凸显了农村基层民主政治改革的时代性。最后，从民主的程序角度来说，该机制中的“五权”的每个环节均按严格程序运行，使得农村民主政治的运行有了实在的程式和可操作的步骤，拟补了我国民主政治建设中程序民主相对滞后的不足，突出了农村基层民主政治程序的全面性。
三、“五权一体”民主管理运行机制取得的成效
“五权一体”民主管理运行机制切合基层实际，干部便于操作，群众乐意接受。通过几年来的推行和实践，“五权一体”民主管理运行机制取得了明显成效。
（一）扩大了村民参与，为推进民主决策提供了新渠道
决策是民主制度的核心环节之一。科学的民主形式要能保证公民主体在决策中的有效参与。“五权一体”民主管理运行机制通过一套民主决策程序和方式，切实解决了涉及广大群众切身利益的重大事项及疑难问题。“五权一体”民主管理运行机制规范化和制度化了村民决策权的实现形式，落实了村民的决策主体地位。该机制的实施唤醒了基层干部和群众的民主意识，激发了群众参政、议政的积极性，创新了基层民主政治参与的新渠道。
（二）推进了依法治村，为规范村务管理创造了新机制
村务管理是村级公共权力的主要客体。村务管理规范以否是检验农村民主管理是否有效的重要标尺。“五权一体”民主管理运行机制，依法对村级组织权力资源进行了合理配置，建立起在村级党组织统一领导下，各方主体既分工又合作，既监督又配合，既制约又平衡的工作格局，理顺了各权力主体之间的关系，有效避免了权力冲突和职能越位，使村务管理始终在合法、规范的轨道上运行，促进了规范、高效村务管理运行机制的形成。
（三）明确了组织职权，为理顺“两委”关系探索了新途径
村级党组织和自治组织是农村权力结构的两个重要主体。村级组织虽然不是作为一级政权组织，但在村级场域中客觀存在类似“党”与“政”关系即所谓农村“两委”关系的协调问题。这是中国宏观政治体制与权力结构特征在农村基层的微观反映，也是村民自治制度实行以后农村民主政治建设中亟待破解的问题。“五权一体”民主管理运行机制，实行由群众充分行使决定权、监督权，党组织全程行使领导权，村委会独立行使执行权，实现了村务决策由“干部说了算，群众照着办”向“群众说了算，干部合力办”的重大转变，村级党组织和村委会之间“谁说了算”的矛盾焦点不复存在，“两委”在村务管理中重新找准了定位，实现了职能的归位，自然形成工作合力。
（三）改革了上层建筑，为推进新农村建设提供了新动力
“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”是社会主义新农村建设的宏伟目标，反映我国农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设的理想诉求。管理民主作为农村政治建设和党的建设的重要内容，也是农村上层建筑的重要组成部分。“五权一体”民主管理运行机制作为农村上层建筑的有益探索，对农村的经济建设、文化建设和社会建设产生了积极的反作用。“五权一体”民主管理运行机制的推行，有效地调动了基层群众的积极性、主动性和创造性，进一步疏通了村级组织了解民意、反映民意、集中民智、凝聚民力的渠道，为推动社会主义新农村建设增添了新动力。
实践证明，农村村级组织“五权一体”民主管理运行机制，创新了村级党组织领导下的村民自治机制的实现形式，实现了党的领导与群众当家作主、依法治村的有机统一，推动了农村基层民主政治建设，为建设“民主管理”的社会主义新农村夯实了制度基础。
责任编辑：林华山