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【摘要】：校园欺凌问题曾两次在日本引起热议，上一年这类事件更多的在中国曝光并引起各界的关注，这个问题的重点在于保障措施及责任落实。本文首先对校园欺凌进行基本的阐述，尝试从行政法的角度探索校园欺凌问题的保障措施，展示日本所没有解决的统一责任的问题，为我国的工作起到一定的借鉴作用。
【关键词】：校园欺凌；保障措施；统一责任
一、引言
回顾过去，校园欺凌问题普遍的问题，日本德国等都予以高度关注并拿出了行动，日本更是早已通过立法将之从道德问题上升到了法治问题，不过近年日本校园欺凌事件发生率并未衰减相反竟上升。若从行政法的角度，将保障措施予以普遍行政行为化，必定大有裨益。
二、校园欺凌问题检视
（一）校园欺凌的概念
关于校园欺凌方式上分为肉体折磨和精神折磨、手段又各异、各个年龄段和男女性别上也存在不同，所以一直莫衷一是。最早研究校园欺凌问题的是挪威的Dan Olwens教授，日本的研究较为深入，与我国情形类似。日本文部省定义，所谓校园欺凌，是指由学校认定的、向比自己弱小的人所实施的身体、心理上的攻击。该攻击具有单向性、持续性、使对方感觉到深刻的痛苦。而且这种攻击所发生的场所不限于校园内。在1994年的大河君事件后文部省、在定义中除去了“由学校认定”这一条件。日本警察厅定义，所谓的校园欺凌是指，个人或数人反复、持续的对特定的个人或数人进行肉体上的攻击，或通过言语进行心理上迫害，如威胁、骚扰、将其孤立、无视其存在，从而给其带来痛苦。警察厅的定义相反的聚焦于给别人带来痛苦一说侧重于加害者一方。
各种定义的共同点在于，校园欺凌是持续性的、隐蔽性的、具有蓄意伤害性的在校内或校外存在的学生间的不良行为。
（二）目前该问题造成的影响领域、原因、方式
校园欺凌所造成的社会影响的范围，我国有20%的学生欺凌别人过或被别人欺凌过。首先它引起了新聞媒体舆论界的高频报道，并引起世界对中国的关注和评论，媒体的高度传播更是将这个话题影响到全社会。校园欺凌也使公安系统受到影响，因为校园欺凌可以变为严重暴力事件从而降低公安系统的工作效率。直接影响的是教育部门，教育部门的工作重心是督导教育，但是校园欺凌事件的大面积存在会让教育部门转移工作重心。当然，在学生、家长这些对象上，影响之大更是不言而喻。
很多学生欺凌他人的时候根本不知道自己在干什么，并无任何深仇大恨，所以剖析出真正动机很重要。首先是学生的监护人即家长、教师、学校等的责任缺失。如今外出打工人员大幅增多，随着就业压力提高，很多家长不在孩子身边或者无暇交流和沟通。这让孩子变的孤单，压力找不到排解途径，当这些事件发生时家长也无法及时制止。比如离异家庭子女的犯罪率是一般家庭的4.2倍。教师的监管不力主要是缺少培训以及强制责任的缺失，很多教师都在初期误以为是正常的玩笑不予重视，也有认为与己无关而漠视，但是教师能够主动解决欺凌事件的概率为小学11.3%中学7.4%，认为欺凌事件干扰了自己正常工作的则为小学84.4%中学87%，根据日本文部省的统计欺凌事件经由教师发现的概率高达66%，所以教师很重要但是效率很低。学校则普遍缺少有效的校园管理机制和具体责任落实机制。接着分析外部原因，首先是全社会在意识上仍将之视为道德层面的事情，根据庞德的法律局限性理论，很多严重的道德问题得不到法律规制正是法律局限性的一个因素，另外也确实缺少专门应对此问题的法律，只能依靠伴影理论进行保障，力度很薄弱。最后是媒体网络的高速发展，一般人对于信息的筛选能力都很差，勿论未成年，网络上的不良文化充斥尤其是一些暴力题材的元素，带来模仿的潜移默化。
校园欺凌的方式，可以分为校内与校外，精神与肉体，具体方式类如取笑冷漠说坏话威胁、排斥孤立、直接打击碰撞、夺走隐藏破坏物品、强迫做羞耻危险的事情、网络短信骚扰诽谤等。
（三）校园欺凌的危害
校园欺凌的危害是多方面、极严重、久潜伏的。首先何谓多方面？上面已经论述了危害遍及的领域，那么具体对这些领域和相关的对象所造成的危害我们必须具体展开。第一，国际舆论上，校园欺凌事件的大量报道造成了对于中国教育水平的误解质疑并且降低人们对于社会的信任感。第二，公安部门的工作量加大，并会提高犯罪率，给治安带来严重的压力。第三，使得主要的教学工作受到影响，本末倒置的。第四，是学生和其监护人的伤害，这也是为何应给予之有效保障措施的最直接原因。极严重是因为校园欺凌事件，致人重伤、精神疾病的报道频发，受害人和加害人双方的学业被干扰已是最轻的后果，最严重的是造成受害人以暴制暴或者自杀，造成悲剧。最后是久潜伏，因为这些事件主要发生在未成年阶段，到了大学基本不存在欺凌事件。因为发生在未成年之間，所以校园欺凌的危害是终身的，心理阴影也是终身的。
三、举例部分国家的保障措施和现状
（一）日本的情况
之前也提到过，日本对于校园欺凌的研究较早，和中国的问题也是最为类似。日本曾因为几次自杀事件而带动了保障立法的出台，类如大津事件。日本的保障措施在于很多方面。第一，在政府部门方面，日本引入了社会组织的参与，并设置了24小时热线电话专门接听咨询报案，电话号码为0570078310，数字78310的日语发音接近说出烦恼的意思。这对于案件的及时发现和当事人的心理咨询和倾诉提供了较大的帮助。第二，在社会方面，日本会以律师、教授、心理医生等组成第三方委员会，专门用以调查相关事件，在事后处理上较为公平。第三，学校方面，日本会定期组织问卷调查并召开研讨会，并效仿英国经验在教室普遍安装摄像头。第四，在教师方面，日本注重对于教师在这方面的技能培训。第五，立法方面，日本规定了各级政府和学校的具体责任的分配和承担，要求积极预防和解决。并于2013年四月，制订《关于防止欺凌等对策推进法律案》，标志将此问题正式上升到法治层面。反过来说，很多加害人对于自己所造成的恶果并无概念，认为只是轻度的事件。这部法案有助于让各界意识到问题的严重性。 奇怪的是，日本近年的事件发生率却反增不减，从2008年的8万件增加到18万件，笔者认为是立法的局限性，以及终局责任的落实。
（二）德国的情况
德国的人权保障措施最大的特点是严厉，德国将校园欺凌者称为小霸王，德国会将其送到类似少年矫正中心的机关进行强制管制。
另外欧洲也有专门针对处理此问题的、由爱心人士和受害人家长组成的社会组织，他们一般都是身材壮硕驾着机车的青年人，称为BACA即反欺凌机车帮。但是笔者认为这种措施并不健康，有以暴制暴的心理暗示。
（三）中国的情况
2016年，校园欺凌事件引起极大的关注，中国社会各界已经在筹划和解决这个问题。随着城镇化的提高以及市场经济的发展，就业压力提高，造成了大部分地区尤其是农村地区的家长疏于对子女的照顾。在贫困地区边远地区，教学设施、水平等都十分落后，对于这些事件更是缺乏条件和经验。笔者认为有必要对这些地区予以专门的财政拨款和专门人员调动支援。
四、校园欺凌人权保障措施的具体行政行为化构建
（一）具体行政行为化的具体含义和构建的方式设计思路
具体行政行为是抽象行政行为的相对概念，台湾称为行政处分，即是非普遍性制定规范性文件，而是由行政主体主要是行政机关针对行政相对人含自然人和法人作出的具有拘束性的仅有个别效力的行政行为，受行政法的规制。
那么，何谓将校园欺凌的人权保障措施予以具体行政行为化呢？顾名思义，就是让这些保障措施都最终得到行政部门的确认，从而可以进一步受到行政法的制约，对之的处理如有意见可以通过复议复核或者行政诉讼予以解决，而参与作出该行为的主体根据行政法权责统一的原则，也应该承担相应的行政责任，可以统一责任，统一责任在于落實终局责任。
当然对于学校作出的部分决定也可以进行诉讼或复议，不过对受害方的救济不利不服或对加害方的处理过轻则不免更多是束手无策，在行政行为化的范围、程度上有提升的空间。
（二）构建的合理性和必要性
这个思路的合理性在于，首先虽然我国并无专门针对校园欺凌的法律，但是只是时间的问题。再而，根据伴影理论，宪法在公民基本权利一章规定了公民的人格尊严、生命权、受教育权、健康权等基本权利，所有的法律法规都必须符合宪法的规定。所以校园欺凌中的人權保障是宪法可以推导出的精神，而基本权利的保护在宪法学界又分为绝对的保障和相对的保障。绝对的保障即宪法自身作出规定予以保护，但是一般来说以相对保障为主即委托具体的法律规定予以保护，但是在中国的立法实践中一般都是由政府制定非法律的规范性文件予以明确规定和保障。无论如何，最终出台的专门保障法必然是有利的相对保障措施。若在此之后，这部抽象法律离不开一套具体行政行为化的具体处理机制的配合。若在此之前，则也可以为此法的制定提供可取的建议。
（三）日本失败的原因和具体行政行为化的优势
我们必须看到具备充足经验的日本在落实这么一系列可行的措施之后，在出台了专门法案之后，校园欺凌的发生率仍然以高速翻倍增长。原因何在？可以理解的是，是网络媒介的发展带来的不良文化的传播和一种新型的欺凌方式即网络欺凌的原因。网络欺凌特别是通过电脑实施的欺凌行为，通常发生于学校管理权限不可及的地方，很难被发现，并且使欺凌双方不受力量对比的限制，又具有广阔传播性因而危害更大。
但上述原因固然可以理解，我们必须思考，我们出台了专门应对的法后如何保证其之实效。这就要结合普遍行政行为化的优势。日本虽然联动了政府、社会组织、朝野各党、学校、教师、家长，给出了很多保障措施。但是，问题在于这些措施都是独立的，只是选择面较广而已，没有统一责任。也就是说日本的保障措施缺少责任的终局落实功能，而上述的设计却促使有人负责不敢拖沓，解决了终局性的问题。
五、结语
不难想象，在未来的不久，中国必会出台专门应对校园欺凌的正式法律，并且目前国务院也已经发出了关于校园欺凌应对的具体通知。无疑笔者的看法只是一家之见且尚属稚嫩。但是也确实看到了日本的问题，未来中国确实需要一套具体的执行体制，解决统一责任的问题，发挥中国反欺凌法案的更大作用。而针对校园欺凌的一些新成因、新方式，类如网络媒介作用和网络欺凌，未来我们要让网管部门有效参与运用网络监管技术去及时发现它解决它最好是提前制止它。且应及时关注这个问题的一些新的动态，可以明确的是校园欺凌并非不可解决，校园欺凌问题的全面解决是现实的可预见的，应对这个问题有信心。
参考文献：
[1]张杰.浅谈日本的校园欺凌问题[J].中国电力教育，2008（23）.
[2]王楚婧.校园欺凌问题成因及对策分析[J].理论导报，2016（2）.
[3]贺江群，胡中锋.日本中小学校园欺凌问题研究现状及防治对策[J].中小学教育，2016（4）.
[4]李汉学.校园欺凌问题检视[J].当代教育论坛，2016（5）.
[5]陶建国.日本校园欺凌法制研究[J].法学研究，2015，29（2）.
[6]刘雅梦.日本校园欺凌现象研究[D].中央民族大学，2015.
[7]张琼.小学校园欺凌行为及其对策研究[D].重庆师范大学，2014.
[8]陈新民.德国公法学基础理论[M].法律出版社，2010.
[9]翁岳生行政法[M].中国法制出版社，2009.
【关键词】：校园欺凌；保障措施；统一责任
一、引言
回顾过去，校园欺凌问题普遍的问题，日本德国等都予以高度关注并拿出了行动，日本更是早已通过立法将之从道德问题上升到了法治问题，不过近年日本校园欺凌事件发生率并未衰减相反竟上升。若从行政法的角度，将保障措施予以普遍行政行为化，必定大有裨益。
二、校园欺凌问题检视
（一）校园欺凌的概念
关于校园欺凌方式上分为肉体折磨和精神折磨、手段又各异、各个年龄段和男女性别上也存在不同，所以一直莫衷一是。最早研究校园欺凌问题的是挪威的Dan Olwens教授，日本的研究较为深入，与我国情形类似。日本文部省定义，所谓校园欺凌，是指由学校认定的、向比自己弱小的人所实施的身体、心理上的攻击。该攻击具有单向性、持续性、使对方感觉到深刻的痛苦。而且这种攻击所发生的场所不限于校园内。在1994年的大河君事件后文部省、在定义中除去了“由学校认定”这一条件。日本警察厅定义，所谓的校园欺凌是指，个人或数人反复、持续的对特定的个人或数人进行肉体上的攻击，或通过言语进行心理上迫害，如威胁、骚扰、将其孤立、无视其存在，从而给其带来痛苦。警察厅的定义相反的聚焦于给别人带来痛苦一说侧重于加害者一方。
各种定义的共同点在于，校园欺凌是持续性的、隐蔽性的、具有蓄意伤害性的在校内或校外存在的学生间的不良行为。
（二）目前该问题造成的影响领域、原因、方式
校园欺凌所造成的社会影响的范围，我国有20%的学生欺凌别人过或被别人欺凌过。首先它引起了新聞媒体舆论界的高频报道，并引起世界对中国的关注和评论，媒体的高度传播更是将这个话题影响到全社会。校园欺凌也使公安系统受到影响，因为校园欺凌可以变为严重暴力事件从而降低公安系统的工作效率。直接影响的是教育部门，教育部门的工作重心是督导教育，但是校园欺凌事件的大面积存在会让教育部门转移工作重心。当然，在学生、家长这些对象上，影响之大更是不言而喻。
很多学生欺凌他人的时候根本不知道自己在干什么，并无任何深仇大恨，所以剖析出真正动机很重要。首先是学生的监护人即家长、教师、学校等的责任缺失。如今外出打工人员大幅增多，随着就业压力提高，很多家长不在孩子身边或者无暇交流和沟通。这让孩子变的孤单，压力找不到排解途径，当这些事件发生时家长也无法及时制止。比如离异家庭子女的犯罪率是一般家庭的4.2倍。教师的监管不力主要是缺少培训以及强制责任的缺失，很多教师都在初期误以为是正常的玩笑不予重视，也有认为与己无关而漠视，但是教师能够主动解决欺凌事件的概率为小学11.3%中学7.4%，认为欺凌事件干扰了自己正常工作的则为小学84.4%中学87%，根据日本文部省的统计欺凌事件经由教师发现的概率高达66%，所以教师很重要但是效率很低。学校则普遍缺少有效的校园管理机制和具体责任落实机制。接着分析外部原因，首先是全社会在意识上仍将之视为道德层面的事情，根据庞德的法律局限性理论，很多严重的道德问题得不到法律规制正是法律局限性的一个因素，另外也确实缺少专门应对此问题的法律，只能依靠伴影理论进行保障，力度很薄弱。最后是媒体网络的高速发展，一般人对于信息的筛选能力都很差，勿论未成年，网络上的不良文化充斥尤其是一些暴力题材的元素，带来模仿的潜移默化。
校园欺凌的方式，可以分为校内与校外，精神与肉体，具体方式类如取笑冷漠说坏话威胁、排斥孤立、直接打击碰撞、夺走隐藏破坏物品、强迫做羞耻危险的事情、网络短信骚扰诽谤等。
（三）校园欺凌的危害
校园欺凌的危害是多方面、极严重、久潜伏的。首先何谓多方面？上面已经论述了危害遍及的领域，那么具体对这些领域和相关的对象所造成的危害我们必须具体展开。第一，国际舆论上，校园欺凌事件的大量报道造成了对于中国教育水平的误解质疑并且降低人们对于社会的信任感。第二，公安部门的工作量加大，并会提高犯罪率，给治安带来严重的压力。第三，使得主要的教学工作受到影响，本末倒置的。第四，是学生和其监护人的伤害，这也是为何应给予之有效保障措施的最直接原因。极严重是因为校园欺凌事件，致人重伤、精神疾病的报道频发，受害人和加害人双方的学业被干扰已是最轻的后果，最严重的是造成受害人以暴制暴或者自杀，造成悲剧。最后是久潜伏，因为这些事件主要发生在未成年阶段，到了大学基本不存在欺凌事件。因为发生在未成年之間，所以校园欺凌的危害是终身的，心理阴影也是终身的。
三、举例部分国家的保障措施和现状
（一）日本的情况
之前也提到过，日本对于校园欺凌的研究较早，和中国的问题也是最为类似。日本曾因为几次自杀事件而带动了保障立法的出台，类如大津事件。日本的保障措施在于很多方面。第一，在政府部门方面，日本引入了社会组织的参与，并设置了24小时热线电话专门接听咨询报案，电话号码为0570078310，数字78310的日语发音接近说出烦恼的意思。这对于案件的及时发现和当事人的心理咨询和倾诉提供了较大的帮助。第二，在社会方面，日本会以律师、教授、心理医生等组成第三方委员会，专门用以调查相关事件，在事后处理上较为公平。第三，学校方面，日本会定期组织问卷调查并召开研讨会，并效仿英国经验在教室普遍安装摄像头。第四，在教师方面，日本注重对于教师在这方面的技能培训。第五，立法方面，日本规定了各级政府和学校的具体责任的分配和承担，要求积极预防和解决。并于2013年四月，制订《关于防止欺凌等对策推进法律案》，标志将此问题正式上升到法治层面。反过来说，很多加害人对于自己所造成的恶果并无概念，认为只是轻度的事件。这部法案有助于让各界意识到问题的严重性。 奇怪的是，日本近年的事件发生率却反增不减，从2008年的8万件增加到18万件，笔者认为是立法的局限性，以及终局责任的落实。
（二）德国的情况
德国的人权保障措施最大的特点是严厉，德国将校园欺凌者称为小霸王，德国会将其送到类似少年矫正中心的机关进行强制管制。
另外欧洲也有专门针对处理此问题的、由爱心人士和受害人家长组成的社会组织，他们一般都是身材壮硕驾着机车的青年人，称为BACA即反欺凌机车帮。但是笔者认为这种措施并不健康，有以暴制暴的心理暗示。
（三）中国的情况
2016年，校园欺凌事件引起极大的关注，中国社会各界已经在筹划和解决这个问题。随着城镇化的提高以及市场经济的发展，就业压力提高，造成了大部分地区尤其是农村地区的家长疏于对子女的照顾。在贫困地区边远地区，教学设施、水平等都十分落后，对于这些事件更是缺乏条件和经验。笔者认为有必要对这些地区予以专门的财政拨款和专门人员调动支援。
四、校园欺凌人权保障措施的具体行政行为化构建
（一）具体行政行为化的具体含义和构建的方式设计思路
具体行政行为是抽象行政行为的相对概念，台湾称为行政处分，即是非普遍性制定规范性文件，而是由行政主体主要是行政机关针对行政相对人含自然人和法人作出的具有拘束性的仅有个别效力的行政行为，受行政法的规制。
那么，何谓将校园欺凌的人权保障措施予以具体行政行为化呢？顾名思义，就是让这些保障措施都最终得到行政部门的确认，从而可以进一步受到行政法的制约，对之的处理如有意见可以通过复议复核或者行政诉讼予以解决，而参与作出该行为的主体根据行政法权责统一的原则，也应该承担相应的行政责任，可以统一责任，统一责任在于落實终局责任。
当然对于学校作出的部分决定也可以进行诉讼或复议，不过对受害方的救济不利不服或对加害方的处理过轻则不免更多是束手无策，在行政行为化的范围、程度上有提升的空间。
（二）构建的合理性和必要性
这个思路的合理性在于，首先虽然我国并无专门针对校园欺凌的法律，但是只是时间的问题。再而，根据伴影理论，宪法在公民基本权利一章规定了公民的人格尊严、生命权、受教育权、健康权等基本权利，所有的法律法规都必须符合宪法的规定。所以校园欺凌中的人權保障是宪法可以推导出的精神，而基本权利的保护在宪法学界又分为绝对的保障和相对的保障。绝对的保障即宪法自身作出规定予以保护，但是一般来说以相对保障为主即委托具体的法律规定予以保护，但是在中国的立法实践中一般都是由政府制定非法律的规范性文件予以明确规定和保障。无论如何，最终出台的专门保障法必然是有利的相对保障措施。若在此之后，这部抽象法律离不开一套具体行政行为化的具体处理机制的配合。若在此之前，则也可以为此法的制定提供可取的建议。
（三）日本失败的原因和具体行政行为化的优势
我们必须看到具备充足经验的日本在落实这么一系列可行的措施之后，在出台了专门法案之后，校园欺凌的发生率仍然以高速翻倍增长。原因何在？可以理解的是，是网络媒介的发展带来的不良文化的传播和一种新型的欺凌方式即网络欺凌的原因。网络欺凌特别是通过电脑实施的欺凌行为，通常发生于学校管理权限不可及的地方，很难被发现，并且使欺凌双方不受力量对比的限制，又具有广阔传播性因而危害更大。
但上述原因固然可以理解，我们必须思考，我们出台了专门应对的法后如何保证其之实效。这就要结合普遍行政行为化的优势。日本虽然联动了政府、社会组织、朝野各党、学校、教师、家长，给出了很多保障措施。但是，问题在于这些措施都是独立的，只是选择面较广而已，没有统一责任。也就是说日本的保障措施缺少责任的终局落实功能，而上述的设计却促使有人负责不敢拖沓，解决了终局性的问题。
五、结语
不难想象，在未来的不久，中国必会出台专门应对校园欺凌的正式法律，并且目前国务院也已经发出了关于校园欺凌应对的具体通知。无疑笔者的看法只是一家之见且尚属稚嫩。但是也确实看到了日本的问题，未来中国确实需要一套具体的执行体制，解决统一责任的问题，发挥中国反欺凌法案的更大作用。而针对校园欺凌的一些新成因、新方式，类如网络媒介作用和网络欺凌，未来我们要让网管部门有效参与运用网络监管技术去及时发现它解决它最好是提前制止它。且应及时关注这个问题的一些新的动态，可以明确的是校园欺凌并非不可解决，校园欺凌问题的全面解决是现实的可预见的，应对这个问题有信心。
参考文献：
[1]张杰.浅谈日本的校园欺凌问题[J].中国电力教育，2008（23）.
[2]王楚婧.校园欺凌问题成因及对策分析[J].理论导报，2016（2）.
[3]贺江群，胡中锋.日本中小学校园欺凌问题研究现状及防治对策[J].中小学教育，2016（4）.
[4]李汉学.校园欺凌问题检视[J].当代教育论坛，2016（5）.
[5]陶建国.日本校园欺凌法制研究[J].法学研究，2015，29（2）.
[6]刘雅梦.日本校园欺凌现象研究[D].中央民族大学，2015.
[7]张琼.小学校园欺凌行为及其对策研究[D].重庆师范大学，2014.
[8]陈新民.德国公法学基础理论[M].法律出版社，2010.
[9]翁岳生行政法[M].中国法制出版社，2009.