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作者简介:刘佳菊,重庆市大足县人民检察院;
曾国华,上海市闵行区人民检察院监察科副科长。
所谓支持起诉,是指检察机关支持当事人一方向人民法院起诉并参与诉讼的活动。尽管目前法律对支持起诉缺乏具体程序规定,同时检察机关在诉讼活动中的定位等问题还有待于进一步研究,但毋庸置疑的是,检察机关支持起诉这一诉讼活动在维护公平正义等方面意义重大。
一、检察机关支持起诉的依据和必要性
民事诉讼法第十五条规定,机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。当前我国的市场经济体制正在逐步建立和完善,保护国家公共利益,维护民事经济活动秩序成为一个迫切要求,但是实践中,公共利益得不到有效保护的问题日益突出,主要表现为某些单位和个人为了追求本部门或个人的私利,大肆私吞国有资产、严重破坏自然环境、扰乱市场经济秩序、实施违反公序良俗行为等。针对以上种种行为,就此提起诉讼的案件却寥寥无几,究其原因,或者是因少数组织或公民恶意串通,损害国家、集体和社会公共利益,致使无人行使诉讼权;或因公民、法人法律意识淡薄,不知道行使诉讼权;或因公民、法人民事行为能力欠缺、无公益代表人而无法行使诉讼权;或因民事侵权关系中加害方与受害方地位、能力的巨大差距,致使受害方不敢行使诉讼权等。面对以上种种问题,必须要设定一个能够代表公共利益,而且拥有足够有效法律手段和权威的主体支持受损害的当事人提起诉讼。自现代检察制度产生以来,检察机关就以国家利益和社会公益代表的面目出现,作为国家的法律监督机关,我国检察机关有义务,也有能力担当起维护国家利益和社会公共利益的职责。当然,检察权作为国家重要的公权力,其职权由宪法、法律规定并授予。由于我国宪法、民事诉讼法、人民检察院组织法都未明确授予检察机关在事前、事中参与民事诉讼的权力,因此检察机关支持起诉、参与民事诉讼的职能一直处于探索阶段。
(一)检察机关支持起诉,是建设社会主义和谐社会的必然要求
社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。在现阶段,各种不和谐因素如企业转制过程中国有资产流失严重,刑事犯罪居高不下,民事、行政侵权大量存在。检察机关是国家的法律监督机关,建设和谐社会责无旁贷。支持起诉可以使到当事人通过合法救济途径维护自己的合法权益,减少不知、不敢、不能起诉的不正常现象,实现社会公平正义。
(二)支持起诉是检察机关适应形势发展的必然选择
当前,随着我国司法改革的不断深入,检察机关的职能也将处于不断调整与改革当中。如何使检察机关参与民事诉讼和提起民事诉讼等职能得到充分发挥,以适应国际司法惯例的要求,是我国检察机关亟待解决的问题。同时,为适应改革开放与市场经济不断发展,民事行政检察职能也面临着调整。因此当前检察机关有必要先从支持起诉入手,逐步参与民事诉讼活动,为将来提起民事诉讼等职能的行使创造有利条件。
二、检察机关支持起诉面临的困境
(一)支持起诉的法律规范不完善
我国现行立法中,关于支持起诉的规定,仅有《民事诉讼法》第十五条一个条文;而对于支持起诉的条件、支持起诉的程序、支持人的诉讼地位等都没有明确的规定。虽然,相当多的学者承认了我国民事诉讼制度中的支持起诉原则,但也有一些学者反对过多的国家干预,进而对支持起诉原则的价值产生了怀疑。一些教科书在论述民事诉讼基本原则时干脆连支持起诉原则也不提了,大概只能在“等”字中想到有此原则。我个人认为,理论上的争议在很大程度上,就是由于《民事诉讼法》关于支持起诉的规定不够明确具体而造成的。立法上的不完善和理论上的争议,反过来又会给检察机关支持起诉工作带来这样那样的困难。
(二)检察机关缺乏精通民商事法律的专门人才
检察机关是支持起诉的适格主体,这一点毋庸置疑。但支持起诉工作还处于在摸索阶段,检察机关要走出困境,就需要一批优秀的民商事法律人才。目前,各级检察机关的检察业务以刑事方面为主,民事行政检察部门在检察机关内部所占的编制较少,在一些基层检察机关可能只有一个工作人员,甚至还可能是兼职的。在检察机关人员构成来看,大部分人只熟悉刑事检察方面的法学理论和法律规范,对于民事领域知之不多。一些检察机关内部缺乏熟悉和精通民商法和民事诉讼程序的专门人才,这无疑又会制约检察机关支持起诉工作的探索和开展。
(三)一些当事人和审判人员不理解、不配合检察机关支持起诉工作
检察机关支持一方当事人提起民事诉讼,另一方当事人可能会觉得双方诉讼权利义务就不再对等了。其实,这是对《民事诉讼法》第十五条的误解。因为,检察机关支持起诉后,并没有取得当事人资格,也不是受支持方的代理人。相反,检察机关在支持起诉过程中履行法律监督职能,在某种意义上维护了双方当事人的合法权益。但是在司法实践中,这种误解确实给检察机关开展支持起诉工作带来了一些麻烦和困难。一些审判人员认为,检察机关支持起诉造成了双方当事人诉讼权利和地位的不对等,甚至与审判独立相冲突,妨碍司法公正。检察机关支持起诉贯穿于起诉、审理、判决、执行等环节,如果一些审判人员不理解、不配合的话,就会使得检察机关支持起诉工作困难重重。比如,不在民事判决书中注明支持起诉的检察机关名称,就会使得检察机关办理支持起诉案件的法律效果大打折扣。
三、支持起诉的方向与构想
在社会公益急需予以维护的现实情况下,检察机关通过支持原告起诉的方式参与到民事诉讼中,避免了法无具体授权的难题。然而,由于概念、法理的束缚,在支持起诉的范畴内探索检察机关对国家利益和社会公共利益的保护,存在重重困难是必然的,支持起诉的方式和程序不明确,支持者在诉讼中的程序地位如何,均没有规定。因此,有必要脱离支持起诉的狭窄层面,整体构建检察机关参与民事诉讼的制度。
就目前世界各国有关立法规定来看,检察机关参与民事诉讼的方式有三种:起诉、被诉和参诉。在立法设计上,这三种方式都可以规定为我国检察机关参与民事诉讼的法定方式。对于涉及国有资产流失、环境污染、不正当竞争等等,诉讼主体缺位或者不愿提起诉讼的案件,检察机关即可直接以国家和社会公共利益代表人的身份独立提起诉讼,追究违法者的民事责任。民事诉讼的基本结构是两造对立,任何民事诉讼要有相对的原、被告双方当事人才可以成立。而在某些涉及公益的诉讼中,本应成为被告的主体死亡,致使对方当事人无从提起诉讼,无法通过诉讼维护自身合法权益。此时,检察机关作为公益代表,可以被拟制为被告参加诉讼。从国外的做法看,这里主要是针对身份诉讼而言。例如婚姻无效之诉中,夫妻一方针对另一方提起诉讼,应为被告者死亡时,检察官具有被告适格;第三人将夫妻共同作为被告提起婚姻无效之诉时,应成为被告的夫妻双方或一方死亡,检察官得以成为适格被告。这是因为,尽管夫妻一方或双方死亡后,婚姻关系自动消灭,似乎诉讼无需再进行下去。但是婚姻的无效和撤销会导致相关身份关系发生连锁变动效应,同时直接牵连财产权问题,对享有继承权的利害关系人将产生重大影响。如果因夫妻一方的死亡而使得利害关系人无法提起婚姻撤销之诉的话,无疑将会对其合法权益造成重大损失。又如亲子关系案件中的非婚生子女提起认领之诉时,诉讼对方应为父或母;若本应成为对方当事人的人死亡后,将检察官作为对方当事人。这一规定对我国存在的非婚生子女的救济带来了许多启示。
此外,明确检察机关支持起诉的条件和案件范围。理论上一般认为,被支持起诉的只能是侵权纠纷案件。我个人基本上赞同这一观点。侵害国家集体利益、社会公共利益、不特定多数人利益的行为,绝大部分是侵权行为。合同的相对性决定了合同纠纷往往只涉及双方当事人的利益,合同意思自治原则在较大程度上排斥了国家干预原则。对于合同纠纷案件,检察机关不宜支持起诉。所以,检察机关支持起诉原则上限于侵权案件。我个人还认为,检察机关支持起诉案件主要包括三大类:一是侵害国家集体利益的侵权案件,比如国有资产流失的案件;二是侵害社会公共利益案件,比如环境污染案件;三是侵害不特定多数人利益案件,比如被征地的农民维权案件。
曾国华,上海市闵行区人民检察院监察科副科长。
所谓支持起诉,是指检察机关支持当事人一方向人民法院起诉并参与诉讼的活动。尽管目前法律对支持起诉缺乏具体程序规定,同时检察机关在诉讼活动中的定位等问题还有待于进一步研究,但毋庸置疑的是,检察机关支持起诉这一诉讼活动在维护公平正义等方面意义重大。
一、检察机关支持起诉的依据和必要性
民事诉讼法第十五条规定,机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。当前我国的市场经济体制正在逐步建立和完善,保护国家公共利益,维护民事经济活动秩序成为一个迫切要求,但是实践中,公共利益得不到有效保护的问题日益突出,主要表现为某些单位和个人为了追求本部门或个人的私利,大肆私吞国有资产、严重破坏自然环境、扰乱市场经济秩序、实施违反公序良俗行为等。针对以上种种行为,就此提起诉讼的案件却寥寥无几,究其原因,或者是因少数组织或公民恶意串通,损害国家、集体和社会公共利益,致使无人行使诉讼权;或因公民、法人法律意识淡薄,不知道行使诉讼权;或因公民、法人民事行为能力欠缺、无公益代表人而无法行使诉讼权;或因民事侵权关系中加害方与受害方地位、能力的巨大差距,致使受害方不敢行使诉讼权等。面对以上种种问题,必须要设定一个能够代表公共利益,而且拥有足够有效法律手段和权威的主体支持受损害的当事人提起诉讼。自现代检察制度产生以来,检察机关就以国家利益和社会公益代表的面目出现,作为国家的法律监督机关,我国检察机关有义务,也有能力担当起维护国家利益和社会公共利益的职责。当然,检察权作为国家重要的公权力,其职权由宪法、法律规定并授予。由于我国宪法、民事诉讼法、人民检察院组织法都未明确授予检察机关在事前、事中参与民事诉讼的权力,因此检察机关支持起诉、参与民事诉讼的职能一直处于探索阶段。
(一)检察机关支持起诉,是建设社会主义和谐社会的必然要求
社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。在现阶段,各种不和谐因素如企业转制过程中国有资产流失严重,刑事犯罪居高不下,民事、行政侵权大量存在。检察机关是国家的法律监督机关,建设和谐社会责无旁贷。支持起诉可以使到当事人通过合法救济途径维护自己的合法权益,减少不知、不敢、不能起诉的不正常现象,实现社会公平正义。
(二)支持起诉是检察机关适应形势发展的必然选择
当前,随着我国司法改革的不断深入,检察机关的职能也将处于不断调整与改革当中。如何使检察机关参与民事诉讼和提起民事诉讼等职能得到充分发挥,以适应国际司法惯例的要求,是我国检察机关亟待解决的问题。同时,为适应改革开放与市场经济不断发展,民事行政检察职能也面临着调整。因此当前检察机关有必要先从支持起诉入手,逐步参与民事诉讼活动,为将来提起民事诉讼等职能的行使创造有利条件。
二、检察机关支持起诉面临的困境
(一)支持起诉的法律规范不完善
我国现行立法中,关于支持起诉的规定,仅有《民事诉讼法》第十五条一个条文;而对于支持起诉的条件、支持起诉的程序、支持人的诉讼地位等都没有明确的规定。虽然,相当多的学者承认了我国民事诉讼制度中的支持起诉原则,但也有一些学者反对过多的国家干预,进而对支持起诉原则的价值产生了怀疑。一些教科书在论述民事诉讼基本原则时干脆连支持起诉原则也不提了,大概只能在“等”字中想到有此原则。我个人认为,理论上的争议在很大程度上,就是由于《民事诉讼法》关于支持起诉的规定不够明确具体而造成的。立法上的不完善和理论上的争议,反过来又会给检察机关支持起诉工作带来这样那样的困难。
(二)检察机关缺乏精通民商事法律的专门人才
检察机关是支持起诉的适格主体,这一点毋庸置疑。但支持起诉工作还处于在摸索阶段,检察机关要走出困境,就需要一批优秀的民商事法律人才。目前,各级检察机关的检察业务以刑事方面为主,民事行政检察部门在检察机关内部所占的编制较少,在一些基层检察机关可能只有一个工作人员,甚至还可能是兼职的。在检察机关人员构成来看,大部分人只熟悉刑事检察方面的法学理论和法律规范,对于民事领域知之不多。一些检察机关内部缺乏熟悉和精通民商法和民事诉讼程序的专门人才,这无疑又会制约检察机关支持起诉工作的探索和开展。
(三)一些当事人和审判人员不理解、不配合检察机关支持起诉工作
检察机关支持一方当事人提起民事诉讼,另一方当事人可能会觉得双方诉讼权利义务就不再对等了。其实,这是对《民事诉讼法》第十五条的误解。因为,检察机关支持起诉后,并没有取得当事人资格,也不是受支持方的代理人。相反,检察机关在支持起诉过程中履行法律监督职能,在某种意义上维护了双方当事人的合法权益。但是在司法实践中,这种误解确实给检察机关开展支持起诉工作带来了一些麻烦和困难。一些审判人员认为,检察机关支持起诉造成了双方当事人诉讼权利和地位的不对等,甚至与审判独立相冲突,妨碍司法公正。检察机关支持起诉贯穿于起诉、审理、判决、执行等环节,如果一些审判人员不理解、不配合的话,就会使得检察机关支持起诉工作困难重重。比如,不在民事判决书中注明支持起诉的检察机关名称,就会使得检察机关办理支持起诉案件的法律效果大打折扣。
三、支持起诉的方向与构想
在社会公益急需予以维护的现实情况下,检察机关通过支持原告起诉的方式参与到民事诉讼中,避免了法无具体授权的难题。然而,由于概念、法理的束缚,在支持起诉的范畴内探索检察机关对国家利益和社会公共利益的保护,存在重重困难是必然的,支持起诉的方式和程序不明确,支持者在诉讼中的程序地位如何,均没有规定。因此,有必要脱离支持起诉的狭窄层面,整体构建检察机关参与民事诉讼的制度。
就目前世界各国有关立法规定来看,检察机关参与民事诉讼的方式有三种:起诉、被诉和参诉。在立法设计上,这三种方式都可以规定为我国检察机关参与民事诉讼的法定方式。对于涉及国有资产流失、环境污染、不正当竞争等等,诉讼主体缺位或者不愿提起诉讼的案件,检察机关即可直接以国家和社会公共利益代表人的身份独立提起诉讼,追究违法者的民事责任。民事诉讼的基本结构是两造对立,任何民事诉讼要有相对的原、被告双方当事人才可以成立。而在某些涉及公益的诉讼中,本应成为被告的主体死亡,致使对方当事人无从提起诉讼,无法通过诉讼维护自身合法权益。此时,检察机关作为公益代表,可以被拟制为被告参加诉讼。从国外的做法看,这里主要是针对身份诉讼而言。例如婚姻无效之诉中,夫妻一方针对另一方提起诉讼,应为被告者死亡时,检察官具有被告适格;第三人将夫妻共同作为被告提起婚姻无效之诉时,应成为被告的夫妻双方或一方死亡,检察官得以成为适格被告。这是因为,尽管夫妻一方或双方死亡后,婚姻关系自动消灭,似乎诉讼无需再进行下去。但是婚姻的无效和撤销会导致相关身份关系发生连锁变动效应,同时直接牵连财产权问题,对享有继承权的利害关系人将产生重大影响。如果因夫妻一方的死亡而使得利害关系人无法提起婚姻撤销之诉的话,无疑将会对其合法权益造成重大损失。又如亲子关系案件中的非婚生子女提起认领之诉时,诉讼对方应为父或母;若本应成为对方当事人的人死亡后,将检察官作为对方当事人。这一规定对我国存在的非婚生子女的救济带来了许多启示。
此外,明确检察机关支持起诉的条件和案件范围。理论上一般认为,被支持起诉的只能是侵权纠纷案件。我个人基本上赞同这一观点。侵害国家集体利益、社会公共利益、不特定多数人利益的行为,绝大部分是侵权行为。合同的相对性决定了合同纠纷往往只涉及双方当事人的利益,合同意思自治原则在较大程度上排斥了国家干预原则。对于合同纠纷案件,检察机关不宜支持起诉。所以,检察机关支持起诉原则上限于侵权案件。我个人还认为,检察机关支持起诉案件主要包括三大类:一是侵害国家集体利益的侵权案件,比如国有资产流失的案件;二是侵害社会公共利益案件,比如环境污染案件;三是侵害不特定多数人利益案件,比如被征地的农民维权案件。