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简论中国古代文官制度的发展历程与基本特点
宋婉琴
（中共宝鸡市委党校 陕西宝鸡 721001）
【摘 要】当代著名史学家夏曾佑在其《中国古代史》中言道：“中国之政，得秦皇而后行”；“自秦以来，垂二千年，虽百王代兴，时有改革，然观其大义，不甚悬殊”。这里所说的“秦制”、“秦政”，即统一的专制主义中央集权制封建国家的政治体制，也就是我们习惯上所说的传统政治制度。本文在简要论述中国古代文官制度发展历程的基础上，对中国古代文官制度的基本特点进行了分析探究。
【关键词】文官制度；封建君主制；中央集权；宗法制度
中国自夏代产生国家后，就国体而言，以地主阶级专政时间最长；就政体而言，以君主制历时最长。在世界范围内，这种地主阶级专政的君主专制国家制度在中国出现最早、发展最充分。如果以皇权与中央集权制的实施程度及其演进形式为标准，中国古代文官制度的发展历程大体可以分为如下几个阶段：
一是战国时期，废除了过去集最高行政、军事权力于执政大臣之手的制度，实行将相分立的文武分职制度，即“官分文武，君之二术”。这一做法使国君成为全国唯一集军政大权于一身的人物。普遍实现军功授爵制度，形成了治事的官职与酬功的爵位的分离，有利于官吏的选拔任用。这一时期，君主集权制、官僚制度、将相分职制、郡县制和赋税制等，先后为各国所采行。
二是秦汉时期，为宗法封建君主制的确立时期。秦代实行三公九卿制度，爵位分两种：高爵也称官爵，低爵也称民爵。汉初承秦袭二十等爵，汉武帝时改彻侯为列侯，再加上诸侯王，实际上是二十一等爵位。皇帝制度、官僚制度、二府辅政体制、中央集权制、郡县制得以确立。
三是魏晋南北朝时期，为宗法封建君主制的发展时期。自东汉时起，“虽置三公，事归台阁”，还成立了专职的监察御史台。曹魏设中书省掌秘书，参与决策，尚书台成为行政中枢。晋设门下省，掌侍从顾问；南北朝时，门下省取得了监督中书和尚书二省的权力。地方上形成州、郡、县三级制，取代了原来的郡县两级制。
四是隋唐五代时期，为宗法封建君主制的巩固时期。隋代确立了三省六部制，相权三分，大大加强了皇权。皇帝制度进一步完善，三省制得以巩固和发展，中央政务机关的确立、科举制的实行等，均体现了封建君主制的成熟。
五是宋元时期，为宗法封建君主制的高度发展时期。三省制向一省制转变。宋代采取分割各级长官事权的办法加强中央集权，中央派出机构——路，由地方监察区向行政区过渡，而府、州、军、监直属朝廷，县镇以下乡里制发展成乡、都、保、甲制，中央对地方乃至基层的控制日益加强。元代中央行政体制由二府（省、院）并立发展为省、台、院三足鼎立，各自对皇帝负责。原为中央派出机构的行省转化为地方最高行政机构，有利于调整中央与地方的关系。行省以下，实行路、府、州、县及乡里制，以严密控制地方。
六是明清时期，为宗法封建君主制的鼎盛时期。明代罢中书省，废宰相，以内阁制为中央辅政机构；清代以内阁及军机处为中央辅政机构，协助皇帝处理政务。明清两代均以六部为中央政务部门，分理国政，直属皇帝。皇权兼并了相权，使皇帝集权发展到了顶端。地方上省级建制进一步发展和完善，府州县以下建制日趋定型。
纵观中国古代文官制度发展历程，可知其主要有如下特点：
第一，奉行专制主义原则，实行君主专制政体。
早于典型的英国君主专制政体近2000年，中国君主专制在战国时期就已出现。列国诸侯在自己的封疆内实行专制统治，用郡县制取代分封制，用官僚制取代世卿世禄制。秦始皇统一中国后，更加厉行中央集权，“天下之事无大小皆决于上”。秦以后至明清，专制主义中央集权政治持久不衰，愈演愈烈。专制政体的长期延续，是中国传统文化与其它文化的重要区别之一。欧洲从中古到近代也存在一个“神圣罗马帝国”，但它在绝大部分时间内不过空有其名，充其量不过是一个松散的“军事行政联合体”，不能与中国秦汉直至明清的大一统中央集权专制帝国相提并论。
中国封建君主专制主义在政治制度上的表现有二：一是帝位终身制与皇统世袭制。秦始皇创立了专制主义的皇帝制度，“自称曰朕”，“朕为始皇帝，后世以计数，二世三世以至万世，传之无穷”。在其后两千年的封建社会里，为历代帝王所师承。皇统世袭制，即是把帝位视作皇帝一家一姓的私产，父子相传，表明皇权的不可外移性。汉高祖刘邦接受叔孙通的建议，确定了预立太子及立嫡制度，这是皇家独占的政治特权，带有封闭性、落后性和腐朽性。二是皇权无约束，不受监督。秦始皇确立了“命为制，令为诏”，“天下事无大小皆决于上”的专制主义原则，集国家最高权力——立法权、行政权、司法权于一身，从而赋予君主制以个人独裁型。此后，皇帝“总揽威权，柄不借下”，就成为千古不变的教条。卢梭指出：“专制主义是不容许有任何其他主人的，只要它一发号令，便没有考虑道义和职责的余地”（《论人类不平等的起源和基础》）。
第二，中央集权制至于极端。
中央集权制是相对于地方分权制而言的。它与专制主义不同，概念不可混淆：专制主义“既无法律，又无规章，由单独一个人按照一己的意志与反复无常的心情领导一切”（孟德斯鸠：《论法的精神》），即“朕即国家”，指国家形式的核心部分，亦即政体的本质特点；而中央集权制，则是国家政权的结构形式，指的是国家整体与部分之间、中央政府与地方政府之间的相互关系，并包含统治阶级进行统治的手段和管理的方法。但中央集权制与专制主义又有密切联系，在中国历史上，其正式确立是伴随着封建君主专制主义的确立而载入秦王朝史册的。自秦至清两千年间，中央集权、封建专制主义和大一统，三者之间有着天然的联系，均是中国地主制封建生产方式发展的必然结果，客观上适应了封建地主阶级政治上和经济上的需要。
中央集权制最根本的特点在于，地方政府在政治上、经济上、军事上和文化上没有独立性可言，必须严格服从中央政府的政令。具体而言，有如下几个方面：一是“海内为郡县，法令由一统”，郡国、郡县无立法权；二是郡县制地方官员的除授、迁移权悉归中央政府，地方行政长官必须向中央政府负责；三是地方政府必须接受中央的监督；四是就中央与地方关系的发展趋势而言，地方政府在司法、财政、军事诸方面均无自主权，必须受制于中央政府。中央集权制是国家完整性的象征。 第三，高举神权旗帜，借神权以支配和维护政权。
宗教神权在中国古代并不发达，所以中国古代社会没有经历过神权政治或神权国家阶段。人们较少地去论证神灵的权威性，而是不厌其烦地证明君权来源于神权，说明君主权力的至高无上性和决定政权因革的合理性。《尚书》等经典史籍均把天地神坻作为君主君临天下的后台，是“天命所归”，所有重大军政措施和用人行政都是奉天命而为的，“格于皇天”、“格于上帝”。用“天人相通”、“天人合一”理论来论说和证明君主是上天派驻人间的政治代表，是“奉天承运”的“天子”，若有违抗或忤逆或反对君主统治的，便是逆天之举，理应受到惩罚，“以昭天讨”。
在官制史上先后出现的史、宗、祝、卜、巫、贞人等神职或半神职官，正是君主利用所谓的“神意”来加强统治的主要手段，“率民而事神，先鬼而后礼”，乃是这种统治手段的体现。祭祀是“国之大政”，历朝历代均明文规定各种祀典和正式尊奉的神祗，设有主管部门，且上至帝后，下及各级地方行政长官，均要亲自主持各种祭祀典礼，这充分体现了神人合一国家政治的性质。为了体现自己是秉承天意、执行天威的，历代帝王均喜欢以“天”字作为国家的年号或君主谥号，尤以明清两代为甚。处处将“天”加以突出，使“天”成为神祗的总代表，成为人间政权的总守护神。
第四，君主专制与宗法制度密不可分。
中国地域广袤，人口众多，“内圣外王”便被视为君主统治大国的关键。其中，“外王”是君临天下，保证各种统一措施能够贯彻执行；“内圣”则是以统一的思想统摄天下人心。宗法时期的血缘关系培植出“父义、母慈、兄友、弟恭、子孝”的人际关系典范，这种“礼”自然被引鉴为治国之本，成为“内圣”之道。此外，严谨的宗法家庭代代相传，无形中成为固有的“集体无（潜）意识”，对家庭的感情极易引导，于是，“国之本在家”、“家齐而国治”就无疑在国家政治中利用了人们的家族情结，使得“家国同构”作为一种政治观念盛行不衰。
家国同构的观念逐渐成为信仰的支柱，“孝”因此而从家指向国，即“以孝作忠”，“在家为孝，在国为忠”成为古代伦理道德的典范，并从思想基础上支援了封建君主专制的政治运作。将“孝”从家扩大到国，取得了将宗族内的凝聚力导向民族整体和国家的客观效果，并以此制约宗族之于国家的离心因素。“有学者认为宗族内凝聚力的向外延伸，使国家和民族的凝聚力有了自己的根基，它不是自上而下依靠行政手段和宣传效应获得，而是从家至家族至乡土至民族慢慢培养起来的。”
第五，官僚政治根深蒂固。
所谓官僚政治，是封建专制主义的一种派生物，即一种与专制统治相结合的政治形态。中国封建官僚是从奴隶制时代的家臣演变而来的。官者，管也；僚者，官也，即《左传·文公七年》所言：“同官为僚。”官僚的实质，不过是君主的奴仆。《通典·职官一》曰：“秦兼并天下，建皇帝之号，立百官之职，不师古，始罢侯。置守太尉主五兵，丞相总百揆，又置御史大夫以贰于宰相”，设郡守、郡尉、县令等以统地方，首创了官僚政治的格局。官僚政治在制度上的表现，是形成体系完备、历史久远而发达的文官制度。无论是考选、铨叙、品阶、薪俸还是考绩、监察、迁转、赏罚、致仕，也无论是品官与吏胥的划分还是限任制与常任制的区别，在世界各国政治制度史上，均是首屈一指的，并对近代西方文官制度的形成起了积极和重要的影响。
中国古代官僚政治的特点有三：一是官为君设，为官僚政治赋予了浓厚的人治色彩。各级官僚均是皇帝推行个人意志、统治百姓的工具，必须对皇帝尽忠。“官僚政治的要害，是确立官僚对皇帝以及官僚上下级之间的人身依附关系”。二是它虽然有一套完备的考选官僚制度，但无论是从考选对象和内容，还是从考选方式和程序上看，都体现了其封闭性。以官举人，权操于上。三是“官无封建，而吏有封建”，赋予官僚政治以腐败性。历代设官，皆置吏胥，乃官府中的办事人员，与官僚相辅相成。官与吏的区别：官僚实行限任制，吏胥实行常任制；官僚放任要回避本籍，吏胥则基本上是土著。由此，很容易形成吏胥左右官场的局面。
【作者简介】
宋婉琴（1963— ），女，中共宝鸡市委党校校委委员、行政管理与法学室主任，历史学副教授。
宋婉琴
（中共宝鸡市委党校 陕西宝鸡 721001）
【摘 要】当代著名史学家夏曾佑在其《中国古代史》中言道：“中国之政，得秦皇而后行”；“自秦以来，垂二千年，虽百王代兴，时有改革，然观其大义，不甚悬殊”。这里所说的“秦制”、“秦政”，即统一的专制主义中央集权制封建国家的政治体制，也就是我们习惯上所说的传统政治制度。本文在简要论述中国古代文官制度发展历程的基础上，对中国古代文官制度的基本特点进行了分析探究。
【关键词】文官制度；封建君主制；中央集权；宗法制度
中国自夏代产生国家后，就国体而言，以地主阶级专政时间最长；就政体而言，以君主制历时最长。在世界范围内，这种地主阶级专政的君主专制国家制度在中国出现最早、发展最充分。如果以皇权与中央集权制的实施程度及其演进形式为标准，中国古代文官制度的发展历程大体可以分为如下几个阶段：
一是战国时期，废除了过去集最高行政、军事权力于执政大臣之手的制度，实行将相分立的文武分职制度，即“官分文武，君之二术”。这一做法使国君成为全国唯一集军政大权于一身的人物。普遍实现军功授爵制度，形成了治事的官职与酬功的爵位的分离，有利于官吏的选拔任用。这一时期，君主集权制、官僚制度、将相分职制、郡县制和赋税制等，先后为各国所采行。
二是秦汉时期，为宗法封建君主制的确立时期。秦代实行三公九卿制度，爵位分两种：高爵也称官爵，低爵也称民爵。汉初承秦袭二十等爵，汉武帝时改彻侯为列侯，再加上诸侯王，实际上是二十一等爵位。皇帝制度、官僚制度、二府辅政体制、中央集权制、郡县制得以确立。
三是魏晋南北朝时期，为宗法封建君主制的发展时期。自东汉时起，“虽置三公，事归台阁”，还成立了专职的监察御史台。曹魏设中书省掌秘书，参与决策，尚书台成为行政中枢。晋设门下省，掌侍从顾问；南北朝时，门下省取得了监督中书和尚书二省的权力。地方上形成州、郡、县三级制，取代了原来的郡县两级制。
四是隋唐五代时期，为宗法封建君主制的巩固时期。隋代确立了三省六部制，相权三分，大大加强了皇权。皇帝制度进一步完善，三省制得以巩固和发展，中央政务机关的确立、科举制的实行等，均体现了封建君主制的成熟。
五是宋元时期，为宗法封建君主制的高度发展时期。三省制向一省制转变。宋代采取分割各级长官事权的办法加强中央集权，中央派出机构——路，由地方监察区向行政区过渡，而府、州、军、监直属朝廷，县镇以下乡里制发展成乡、都、保、甲制，中央对地方乃至基层的控制日益加强。元代中央行政体制由二府（省、院）并立发展为省、台、院三足鼎立，各自对皇帝负责。原为中央派出机构的行省转化为地方最高行政机构，有利于调整中央与地方的关系。行省以下，实行路、府、州、县及乡里制，以严密控制地方。
六是明清时期，为宗法封建君主制的鼎盛时期。明代罢中书省，废宰相，以内阁制为中央辅政机构；清代以内阁及军机处为中央辅政机构，协助皇帝处理政务。明清两代均以六部为中央政务部门，分理国政，直属皇帝。皇权兼并了相权，使皇帝集权发展到了顶端。地方上省级建制进一步发展和完善，府州县以下建制日趋定型。
纵观中国古代文官制度发展历程，可知其主要有如下特点：
第一，奉行专制主义原则，实行君主专制政体。
早于典型的英国君主专制政体近2000年，中国君主专制在战国时期就已出现。列国诸侯在自己的封疆内实行专制统治，用郡县制取代分封制，用官僚制取代世卿世禄制。秦始皇统一中国后，更加厉行中央集权，“天下之事无大小皆决于上”。秦以后至明清，专制主义中央集权政治持久不衰，愈演愈烈。专制政体的长期延续，是中国传统文化与其它文化的重要区别之一。欧洲从中古到近代也存在一个“神圣罗马帝国”，但它在绝大部分时间内不过空有其名，充其量不过是一个松散的“军事行政联合体”，不能与中国秦汉直至明清的大一统中央集权专制帝国相提并论。
中国封建君主专制主义在政治制度上的表现有二：一是帝位终身制与皇统世袭制。秦始皇创立了专制主义的皇帝制度，“自称曰朕”，“朕为始皇帝，后世以计数，二世三世以至万世，传之无穷”。在其后两千年的封建社会里，为历代帝王所师承。皇统世袭制，即是把帝位视作皇帝一家一姓的私产，父子相传，表明皇权的不可外移性。汉高祖刘邦接受叔孙通的建议，确定了预立太子及立嫡制度，这是皇家独占的政治特权，带有封闭性、落后性和腐朽性。二是皇权无约束，不受监督。秦始皇确立了“命为制，令为诏”，“天下事无大小皆决于上”的专制主义原则，集国家最高权力——立法权、行政权、司法权于一身，从而赋予君主制以个人独裁型。此后，皇帝“总揽威权，柄不借下”，就成为千古不变的教条。卢梭指出：“专制主义是不容许有任何其他主人的，只要它一发号令，便没有考虑道义和职责的余地”（《论人类不平等的起源和基础》）。
第二，中央集权制至于极端。
中央集权制是相对于地方分权制而言的。它与专制主义不同，概念不可混淆：专制主义“既无法律，又无规章，由单独一个人按照一己的意志与反复无常的心情领导一切”（孟德斯鸠：《论法的精神》），即“朕即国家”，指国家形式的核心部分，亦即政体的本质特点；而中央集权制，则是国家政权的结构形式，指的是国家整体与部分之间、中央政府与地方政府之间的相互关系，并包含统治阶级进行统治的手段和管理的方法。但中央集权制与专制主义又有密切联系，在中国历史上，其正式确立是伴随着封建君主专制主义的确立而载入秦王朝史册的。自秦至清两千年间，中央集权、封建专制主义和大一统，三者之间有着天然的联系，均是中国地主制封建生产方式发展的必然结果，客观上适应了封建地主阶级政治上和经济上的需要。
中央集权制最根本的特点在于，地方政府在政治上、经济上、军事上和文化上没有独立性可言，必须严格服从中央政府的政令。具体而言，有如下几个方面：一是“海内为郡县，法令由一统”，郡国、郡县无立法权；二是郡县制地方官员的除授、迁移权悉归中央政府，地方行政长官必须向中央政府负责；三是地方政府必须接受中央的监督；四是就中央与地方关系的发展趋势而言，地方政府在司法、财政、军事诸方面均无自主权，必须受制于中央政府。中央集权制是国家完整性的象征。 第三，高举神权旗帜，借神权以支配和维护政权。
宗教神权在中国古代并不发达，所以中国古代社会没有经历过神权政治或神权国家阶段。人们较少地去论证神灵的权威性，而是不厌其烦地证明君权来源于神权，说明君主权力的至高无上性和决定政权因革的合理性。《尚书》等经典史籍均把天地神坻作为君主君临天下的后台，是“天命所归”，所有重大军政措施和用人行政都是奉天命而为的，“格于皇天”、“格于上帝”。用“天人相通”、“天人合一”理论来论说和证明君主是上天派驻人间的政治代表，是“奉天承运”的“天子”，若有违抗或忤逆或反对君主统治的，便是逆天之举，理应受到惩罚，“以昭天讨”。
在官制史上先后出现的史、宗、祝、卜、巫、贞人等神职或半神职官，正是君主利用所谓的“神意”来加强统治的主要手段，“率民而事神，先鬼而后礼”，乃是这种统治手段的体现。祭祀是“国之大政”，历朝历代均明文规定各种祀典和正式尊奉的神祗，设有主管部门，且上至帝后，下及各级地方行政长官，均要亲自主持各种祭祀典礼，这充分体现了神人合一国家政治的性质。为了体现自己是秉承天意、执行天威的，历代帝王均喜欢以“天”字作为国家的年号或君主谥号，尤以明清两代为甚。处处将“天”加以突出，使“天”成为神祗的总代表，成为人间政权的总守护神。
第四，君主专制与宗法制度密不可分。
中国地域广袤，人口众多，“内圣外王”便被视为君主统治大国的关键。其中，“外王”是君临天下，保证各种统一措施能够贯彻执行；“内圣”则是以统一的思想统摄天下人心。宗法时期的血缘关系培植出“父义、母慈、兄友、弟恭、子孝”的人际关系典范，这种“礼”自然被引鉴为治国之本，成为“内圣”之道。此外，严谨的宗法家庭代代相传，无形中成为固有的“集体无（潜）意识”，对家庭的感情极易引导，于是，“国之本在家”、“家齐而国治”就无疑在国家政治中利用了人们的家族情结，使得“家国同构”作为一种政治观念盛行不衰。
家国同构的观念逐渐成为信仰的支柱，“孝”因此而从家指向国，即“以孝作忠”，“在家为孝，在国为忠”成为古代伦理道德的典范，并从思想基础上支援了封建君主专制的政治运作。将“孝”从家扩大到国，取得了将宗族内的凝聚力导向民族整体和国家的客观效果，并以此制约宗族之于国家的离心因素。“有学者认为宗族内凝聚力的向外延伸，使国家和民族的凝聚力有了自己的根基，它不是自上而下依靠行政手段和宣传效应获得，而是从家至家族至乡土至民族慢慢培养起来的。”
第五，官僚政治根深蒂固。
所谓官僚政治，是封建专制主义的一种派生物，即一种与专制统治相结合的政治形态。中国封建官僚是从奴隶制时代的家臣演变而来的。官者，管也；僚者，官也，即《左传·文公七年》所言：“同官为僚。”官僚的实质，不过是君主的奴仆。《通典·职官一》曰：“秦兼并天下，建皇帝之号，立百官之职，不师古，始罢侯。置守太尉主五兵，丞相总百揆，又置御史大夫以贰于宰相”，设郡守、郡尉、县令等以统地方，首创了官僚政治的格局。官僚政治在制度上的表现，是形成体系完备、历史久远而发达的文官制度。无论是考选、铨叙、品阶、薪俸还是考绩、监察、迁转、赏罚、致仕，也无论是品官与吏胥的划分还是限任制与常任制的区别，在世界各国政治制度史上，均是首屈一指的，并对近代西方文官制度的形成起了积极和重要的影响。
中国古代官僚政治的特点有三：一是官为君设，为官僚政治赋予了浓厚的人治色彩。各级官僚均是皇帝推行个人意志、统治百姓的工具，必须对皇帝尽忠。“官僚政治的要害，是确立官僚对皇帝以及官僚上下级之间的人身依附关系”。二是它虽然有一套完备的考选官僚制度，但无论是从考选对象和内容，还是从考选方式和程序上看，都体现了其封闭性。以官举人，权操于上。三是“官无封建，而吏有封建”，赋予官僚政治以腐败性。历代设官，皆置吏胥，乃官府中的办事人员，与官僚相辅相成。官与吏的区别：官僚实行限任制，吏胥实行常任制；官僚放任要回避本籍，吏胥则基本上是土著。由此，很容易形成吏胥左右官场的局面。
【作者简介】
宋婉琴（1963— ），女，中共宝鸡市委党校校委委员、行政管理与法学室主任，历史学副教授。