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摘 要 城乡一体化土地制度的构建是统筹城乡发展的重点，当前城乡二元化的土地制度存在诸多缺陷，已不能很好的适用市场经济的发展。因此，构建合理的城乡土地制度是十分必要的。这关系到加强土地管理、保护耕地和建设新农村等重大问题，是一项需要经过复杂的理论探索和实践检验、不断的从中总结经验教训并改革创新的长远任务。本文通过分析城乡二元化土地制度的缺陷，总结一体化制度的优势，试着提出个人的几点建议。
关键词 二元化土地制度 城乡一体化 制度构建
作者简介：王修轩，中国海洋大学法政学院法律硕士专业，研究方向：刑法、土地法。
中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)01-203-02
目前，我国实行土地国家所有和集体所有两种所有权制度并存的土地制度，即城乡二元化土地制度。具体表现为，土地所有权的二元化、土地使用权的二元化和土地征用的二元化。在政府垄断土地的背景下，城乡之间形成了差异性显著的两级土地市场。
一、我国城乡二元土地制度的现状和缺陷
（一）我国城乡二元土地制度的现状
城市土地属国家所有，地方政府作为国家的“代言人”是城市土地的操作主体，土地交易市场相对完善，土地定价相对合理。土地使用权在市场上的的流转空间较为广阔。
农村土地属集体所有，但作为集體经济组织成员的农民却未能充分发挥自己的主体功能，一方面，立法的限制令土地承包经营只有在不改变集体所有权性质和农用地用途的前提下才能在市场上流转。另一方面，在土地使用权流转的一系列环节中，农民受到地方政府和集体组织的双重约束，只能被动的“接受”。政府征收是农村土地进入市场的单一途径，土地价格由政府“说了算”，农村土地的“代言人”还是地方政府，而代表农民与地方政府“讨价还价”的则是行政上隶属于政府的村集体组织，一旦地方政府或者集体组织从中谋利，受损害的只能是农民，农民的合法利益得不到保障可想而知。
这种地方政府一元主导地位或者说城乡土地二元化形成的现状使我国土地制度呈现出一种政府垄断的特征，不可避免的会产生诸多缺陷。
（二）我国城乡二元土地制度的缺陷
我国立法规定的土地制度只是在财产归属上不同，并不存在权利上的差异。但城乡二元化土地制度却体现了一种“不平等”，这不仅体现在农民的权利上，而且也体现在土地交易市场中；不仅违背了权利平等的要求，而且不利于市场经济的发展。在这种情况下，各种缺陷显而易见，主要体现在以下几个方面：
1．政府利益观偏向，社会矛盾不断激化。
在城乡土地二元体制下，国有土地的转让市场已经相对完善，政府介入力量较小。而集体土地受现有的制度约束，只能通过“政府征用”这种途径间接进入市场，农民作为不能发挥其主导作用，政府通过“廉价征用”占据了主动，从而为政府带来了很大的利益空间。政府尤其是地方政府享有很大的资金控制权，这很容易诱发政府的不正当利益观，农民获得的只是一个“政府定价”，而不是土地的“实际价值”，政府却在土地征收和出让的空隙中通过收取“中介费”成功扮演了一个“独裁者”的角色。这种局面一方面助长了腐败，另一方面，不合理的肆意征地，必然在政府与被征地农民之间形成了信赖裂痕，农民集体上访和“钉子户”现象的背后，是社会矛盾的不断激化。
2．土地资源浪费，耕地保护压力增大
政府在利益驱动下，圈地现象增多，各种开发区层出不穷。在不正当的政绩观和利益观的驱使下，很多地方并没有根据本地区的具体情况制定合理的开发方式，仅有极少的土地得到了合理开发，闲置土地过多，造成了土地资源的严重浪费。同时，政府滥用土地征用权令许多私人投资的经营项目也打着“公共利益”的旗号，请求政府行使征地权，造成国家土地征用权的超额使用，农业用地转建设用地的不断增多，耕地数量逐年减少，失地农民数量迅速上升，耕地保护面临着严峻的形势。
3．农民土地权利弱化，维权意识下降。
政府对土地市场的垄断导致对农民补偿的不公，农民不能平等的获得土地市场所产生的利益，也丧失了直接参与市场的主体资格。他们所获得的土地补偿仅仅是农用价值，而不不是城市建设用地价值，这明显是对农民权利的弱化。目前的农村土地承包法并没有一个合理的制度体系使农民可以有效地维护自己的权利，农民“无法可依”。同时，农民对自身权利缺乏了解，更不懂得市场运作。
城乡二元土地制度最终伤害的是农民。某些地方政府用大肆圈占农民土地所获取的暴利喂饱了自己，用发达的城市建设提高了政绩，农民却骨瘦如柴，利益不断遭到侵害。城乡贫富差距进而被拉大，城乡统筹发展很可能成为一个空喊的口号。所以，这必须引起足够的重视，进而探讨并研究相关的解决措施。
二、城乡一体化土地制度及其重要性
土地制度从古至今都是解决“三农”问题的关键，维护农民利益、缩小城乡差距、统筹城乡发展，都离不开一套合理化土地制度的保障。
城乡一体化土地制度，是指国有土地和集体土地应当“一视同仁”，摒弃过多的限制性条件，保障农村集体土地拥有一个自由的市场环境，确认土地流转的灵活性与合理性。
早在党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中已经提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地应通过有形的土地市场以公开规范的方式转让土地使用权。市场调节能有效抑制政府的垄断，也为腐败的发生提供了一个障碍。但是，仅凭市场的公开规范不足以形成一种优势，城乡建设用地一体化还应该是“权利”的一体化，这种“一体化”意味着平等，即政府对国有土地的所有权与集体经济组织对集体土地的所有权应当是平等的。政府在流转国有土地时毫无疑问是一个绝对的权利主体，其通过转让土地使用权所或得的利益是与土地价值相匹配的，而集体经济组织中，农民是主体，但这种主体地位却并没有很好的体现出来，政府仍然是主导者，农民无法参与到市场中来，所获得的利润也不过是经过地方政府、集体组织领导的层层克扣之后的“残羹剩饭”。农民只有充分参与土地的流转过程，充分发挥权利主体地位，这才是一种公平、平等和一体化。另外，城乡土地的一体化还意味着政府职能的一体化，既发挥自身的保障职能。这要求政府在发挥对土地流转的审批主体作用时，应当是一种“单一角色”，农用地转建设用地不再通过征用和征收，这种模式实际上是政府的“大权独揽”，政府成为了集体土地实际的“操纵者”，难以保障其合理性与土地的有效利用。毫无疑问，政府在城市土地的流转中发挥了其权利主体的主导作用，充分保障了土地的合理利用。而在农村集体土地的流转中，政府不应当继续发挥其主导作用，而应当作为一个“中间人”，为保障农民权利发挥其服务职能。
三、城乡建设用地一体化的构建
随着集体土地使用权流转以及中国的城市化进程全面推进的迫切需要，城乡土地制度必须做出改革，这需要我们不断的探索和优化，而城乡一体化的土地制度不失为一种上上之策，在充分保障农民自主性的前提下，建立完善的城乡土地制度，是维护我国城乡土地市场稳定发展，创新我国现代化建设的重要保障。现从以下几个方面谈谈城乡建设用地一体化的构建：
（一）制定和完善城乡土地一体化的的土地管理法律体系
从1986年的《土地管理法》面世，到2004年第3次修改，虽然进步明显，但仍不完善。它一直带有行政法规的特色，并未解决实际问题，或者说，它对于解决城乡土地问题还没有形成一套具体的法律规范。《土地管理法》中的土地利用总体规划显得比较笼统，地方政府在运用它的时候足以“张冠李戴”，带着这顶合法的“帽子”进行一些不合理的行为，最终侵害的还是农民的利益。
面臨这种利益不平衡与政府职能错位，应尽可能的推动城乡土地一体化，平衡各方利益。首先，要加强立法工作，即制定一部专门的、调整城乡土地使用权以及流转的法律或法规。其次，加强《土地管理法》的修改补充工作，弥补在内容上关于农村土地的立法缺陷，同时将改革城乡土地制度二元化的议题摆上桌面，以农民的切身利益为蓝本，规划合理的改革举措。最后，职能部门制定应严格建设用地流转机制，作出适合农村需要的土地转换政策，确保农村土地的合理流转。
（二）完善农村土地市场，强化农民主体权利
这需要以完善的法律保障体系为基础，对城乡土地作出整体规划，确保城市土地合理利用的基础上，建立农村土地流转市场体系，促进农村土地入市，为之提供合适的交易平台和信息，打破政府的的垄断。农村建设用地实现其实际价值，这不但可以改变土地收益的分配，也可以形成国家、集体、个人“多主体”的供地模式，符合改革的成本和效率原则。在这种制度下，获利的自然是农民，这极大地保障了农民的合法权益，有利于调动广大农民的积极性。此外，通过这项改革，土地资源从繁复的行政审批中“破茧成蝶”，从不公平的土地利益分配中“翻身解放”。
（三）转变政府职能，建立农村监管制度和耕地保护制度
目前，在农村土地流转的过程中，政府既是“裁判人”，又是“获利人”，政府的权利过于膨胀，地方政府和地产商等申请人获利，农民却得不到补偿。转变政府职能，就是把政府的权利进行相对弱化，政府只是一个“服务者”，在市场的优化配置下，广大农民“说了算”，政府发挥的是合理引导和社会保障职能，获得的利益只是合理回报，农民才是当之无愧的获利主体
另外，对于集体经济组织的负责人，应该本着维护本集体组织成员利益的原则参与市场交易，在政府的帮助下进行“谈判”。这需要建立一个农村监管体制来进行规范引导，负责人要接受广大农民的监督，确保信息的公开度和透明度，使农民真正“当家作主”。
通过政府职能的转变以及农村监管体制的建立，农村建设用地进入市场，吸引社会各界广泛参与，并通过与城市建设用地相互配合和补充，既令农民获益，又促进了城市建设的发展，土地的利用效率提高，建设用地和农用地各尽其用。
四、结语
总之，城乡建设用地一体化的构建是一项长远而艰辛的任务，并非一朝一夕所能解决，未来很多年内，中国土地问题仍然是一个十分严峻的话题，对于它的探索与研究，社会各界需要同心协力，相信在不久的将来，终归会建立起一个符合各方利益、利于社会发展的土地制度。
参考文献：
[1]张银银，陶振华．试论我国城乡二元土地制度的弊端与对策．商业时代．2010．
[2]刘守英．土地制度改革思路与地方试点建议．改革内参．2008．
[3]胡茂．我国现行土地征用制度安排下的在政府行为分析．农村经济．2006．
[4]厉以宁．走向城乡一体化：建国60年城乡体制的改革．北京大学学报．2009．
[5]贾艳慧．城乡二元土地制度存在的问题及对策研究．理论探讨．2010．
[6]郑永年．三群人的土地改革．财经．2010．
[7]武建东．城乡一体化时代中国土地改革的大转型战略．土地和资源．2008．
关键词 二元化土地制度 城乡一体化 制度构建
作者简介：王修轩，中国海洋大学法政学院法律硕士专业，研究方向：刑法、土地法。
中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)01-203-02
目前，我国实行土地国家所有和集体所有两种所有权制度并存的土地制度，即城乡二元化土地制度。具体表现为，土地所有权的二元化、土地使用权的二元化和土地征用的二元化。在政府垄断土地的背景下，城乡之间形成了差异性显著的两级土地市场。
一、我国城乡二元土地制度的现状和缺陷
（一）我国城乡二元土地制度的现状
城市土地属国家所有，地方政府作为国家的“代言人”是城市土地的操作主体，土地交易市场相对完善，土地定价相对合理。土地使用权在市场上的的流转空间较为广阔。
农村土地属集体所有，但作为集體经济组织成员的农民却未能充分发挥自己的主体功能，一方面，立法的限制令土地承包经营只有在不改变集体所有权性质和农用地用途的前提下才能在市场上流转。另一方面，在土地使用权流转的一系列环节中，农民受到地方政府和集体组织的双重约束，只能被动的“接受”。政府征收是农村土地进入市场的单一途径，土地价格由政府“说了算”，农村土地的“代言人”还是地方政府，而代表农民与地方政府“讨价还价”的则是行政上隶属于政府的村集体组织，一旦地方政府或者集体组织从中谋利，受损害的只能是农民，农民的合法利益得不到保障可想而知。
这种地方政府一元主导地位或者说城乡土地二元化形成的现状使我国土地制度呈现出一种政府垄断的特征，不可避免的会产生诸多缺陷。
（二）我国城乡二元土地制度的缺陷
我国立法规定的土地制度只是在财产归属上不同，并不存在权利上的差异。但城乡二元化土地制度却体现了一种“不平等”，这不仅体现在农民的权利上，而且也体现在土地交易市场中；不仅违背了权利平等的要求，而且不利于市场经济的发展。在这种情况下，各种缺陷显而易见，主要体现在以下几个方面：
1．政府利益观偏向，社会矛盾不断激化。
在城乡土地二元体制下，国有土地的转让市场已经相对完善，政府介入力量较小。而集体土地受现有的制度约束，只能通过“政府征用”这种途径间接进入市场，农民作为不能发挥其主导作用，政府通过“廉价征用”占据了主动，从而为政府带来了很大的利益空间。政府尤其是地方政府享有很大的资金控制权，这很容易诱发政府的不正当利益观，农民获得的只是一个“政府定价”，而不是土地的“实际价值”，政府却在土地征收和出让的空隙中通过收取“中介费”成功扮演了一个“独裁者”的角色。这种局面一方面助长了腐败，另一方面，不合理的肆意征地，必然在政府与被征地农民之间形成了信赖裂痕，农民集体上访和“钉子户”现象的背后，是社会矛盾的不断激化。
2．土地资源浪费，耕地保护压力增大
政府在利益驱动下，圈地现象增多，各种开发区层出不穷。在不正当的政绩观和利益观的驱使下，很多地方并没有根据本地区的具体情况制定合理的开发方式，仅有极少的土地得到了合理开发，闲置土地过多，造成了土地资源的严重浪费。同时，政府滥用土地征用权令许多私人投资的经营项目也打着“公共利益”的旗号，请求政府行使征地权，造成国家土地征用权的超额使用，农业用地转建设用地的不断增多，耕地数量逐年减少，失地农民数量迅速上升，耕地保护面临着严峻的形势。
3．农民土地权利弱化，维权意识下降。
政府对土地市场的垄断导致对农民补偿的不公，农民不能平等的获得土地市场所产生的利益，也丧失了直接参与市场的主体资格。他们所获得的土地补偿仅仅是农用价值，而不不是城市建设用地价值，这明显是对农民权利的弱化。目前的农村土地承包法并没有一个合理的制度体系使农民可以有效地维护自己的权利，农民“无法可依”。同时，农民对自身权利缺乏了解，更不懂得市场运作。
城乡二元土地制度最终伤害的是农民。某些地方政府用大肆圈占农民土地所获取的暴利喂饱了自己，用发达的城市建设提高了政绩，农民却骨瘦如柴，利益不断遭到侵害。城乡贫富差距进而被拉大，城乡统筹发展很可能成为一个空喊的口号。所以，这必须引起足够的重视，进而探讨并研究相关的解决措施。
二、城乡一体化土地制度及其重要性
土地制度从古至今都是解决“三农”问题的关键，维护农民利益、缩小城乡差距、统筹城乡发展，都离不开一套合理化土地制度的保障。
城乡一体化土地制度，是指国有土地和集体土地应当“一视同仁”，摒弃过多的限制性条件，保障农村集体土地拥有一个自由的市场环境，确认土地流转的灵活性与合理性。
早在党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中已经提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地应通过有形的土地市场以公开规范的方式转让土地使用权。市场调节能有效抑制政府的垄断，也为腐败的发生提供了一个障碍。但是，仅凭市场的公开规范不足以形成一种优势，城乡建设用地一体化还应该是“权利”的一体化，这种“一体化”意味着平等，即政府对国有土地的所有权与集体经济组织对集体土地的所有权应当是平等的。政府在流转国有土地时毫无疑问是一个绝对的权利主体，其通过转让土地使用权所或得的利益是与土地价值相匹配的，而集体经济组织中，农民是主体，但这种主体地位却并没有很好的体现出来，政府仍然是主导者，农民无法参与到市场中来，所获得的利润也不过是经过地方政府、集体组织领导的层层克扣之后的“残羹剩饭”。农民只有充分参与土地的流转过程，充分发挥权利主体地位，这才是一种公平、平等和一体化。另外，城乡土地的一体化还意味着政府职能的一体化，既发挥自身的保障职能。这要求政府在发挥对土地流转的审批主体作用时，应当是一种“单一角色”，农用地转建设用地不再通过征用和征收，这种模式实际上是政府的“大权独揽”，政府成为了集体土地实际的“操纵者”，难以保障其合理性与土地的有效利用。毫无疑问，政府在城市土地的流转中发挥了其权利主体的主导作用，充分保障了土地的合理利用。而在农村集体土地的流转中，政府不应当继续发挥其主导作用，而应当作为一个“中间人”，为保障农民权利发挥其服务职能。
三、城乡建设用地一体化的构建
随着集体土地使用权流转以及中国的城市化进程全面推进的迫切需要，城乡土地制度必须做出改革，这需要我们不断的探索和优化，而城乡一体化的土地制度不失为一种上上之策，在充分保障农民自主性的前提下，建立完善的城乡土地制度，是维护我国城乡土地市场稳定发展，创新我国现代化建设的重要保障。现从以下几个方面谈谈城乡建设用地一体化的构建：
（一）制定和完善城乡土地一体化的的土地管理法律体系
从1986年的《土地管理法》面世，到2004年第3次修改，虽然进步明显，但仍不完善。它一直带有行政法规的特色，并未解决实际问题，或者说，它对于解决城乡土地问题还没有形成一套具体的法律规范。《土地管理法》中的土地利用总体规划显得比较笼统，地方政府在运用它的时候足以“张冠李戴”，带着这顶合法的“帽子”进行一些不合理的行为，最终侵害的还是农民的利益。
面臨这种利益不平衡与政府职能错位，应尽可能的推动城乡土地一体化，平衡各方利益。首先，要加强立法工作，即制定一部专门的、调整城乡土地使用权以及流转的法律或法规。其次，加强《土地管理法》的修改补充工作，弥补在内容上关于农村土地的立法缺陷，同时将改革城乡土地制度二元化的议题摆上桌面，以农民的切身利益为蓝本，规划合理的改革举措。最后，职能部门制定应严格建设用地流转机制，作出适合农村需要的土地转换政策，确保农村土地的合理流转。
（二）完善农村土地市场，强化农民主体权利
这需要以完善的法律保障体系为基础，对城乡土地作出整体规划，确保城市土地合理利用的基础上，建立农村土地流转市场体系，促进农村土地入市，为之提供合适的交易平台和信息，打破政府的的垄断。农村建设用地实现其实际价值，这不但可以改变土地收益的分配，也可以形成国家、集体、个人“多主体”的供地模式，符合改革的成本和效率原则。在这种制度下，获利的自然是农民，这极大地保障了农民的合法权益，有利于调动广大农民的积极性。此外，通过这项改革，土地资源从繁复的行政审批中“破茧成蝶”，从不公平的土地利益分配中“翻身解放”。
（三）转变政府职能，建立农村监管制度和耕地保护制度
目前，在农村土地流转的过程中，政府既是“裁判人”，又是“获利人”，政府的权利过于膨胀，地方政府和地产商等申请人获利，农民却得不到补偿。转变政府职能，就是把政府的权利进行相对弱化，政府只是一个“服务者”，在市场的优化配置下，广大农民“说了算”，政府发挥的是合理引导和社会保障职能，获得的利益只是合理回报，农民才是当之无愧的获利主体
另外，对于集体经济组织的负责人，应该本着维护本集体组织成员利益的原则参与市场交易，在政府的帮助下进行“谈判”。这需要建立一个农村监管体制来进行规范引导，负责人要接受广大农民的监督，确保信息的公开度和透明度，使农民真正“当家作主”。
通过政府职能的转变以及农村监管体制的建立，农村建设用地进入市场，吸引社会各界广泛参与，并通过与城市建设用地相互配合和补充，既令农民获益，又促进了城市建设的发展，土地的利用效率提高，建设用地和农用地各尽其用。
四、结语
总之，城乡建设用地一体化的构建是一项长远而艰辛的任务，并非一朝一夕所能解决，未来很多年内，中国土地问题仍然是一个十分严峻的话题，对于它的探索与研究，社会各界需要同心协力，相信在不久的将来，终归会建立起一个符合各方利益、利于社会发展的土地制度。
参考文献：
[1]张银银，陶振华．试论我国城乡二元土地制度的弊端与对策．商业时代．2010．
[2]刘守英．土地制度改革思路与地方试点建议．改革内参．2008．
[3]胡茂．我国现行土地征用制度安排下的在政府行为分析．农村经济．2006．
[4]厉以宁．走向城乡一体化：建国60年城乡体制的改革．北京大学学报．2009．
[5]贾艳慧．城乡二元土地制度存在的问题及对策研究．理论探讨．2010．
[6]郑永年．三群人的土地改革．财经．2010．
[7]武建东．城乡一体化时代中国土地改革的大转型战略．土地和资源．2008．