论文部分内容阅读
摘要：据世界银行资料显示，我国水污染造成的经济损失每年高达3060亿人民币。面对当下我国农村严峻的水污染态势，本文归纳我国农村水污染的点源，主要包括化肥农药、日常生活、畜禽养殖以及工业生产，进一步剖析农村水污染治理工作困难的深层次原因。在农村水污染治理工作中引入循环经济，强调以社会协同为理念，充分调动社会各方力量参与农村水污染治理，以促进我国早日走出农村水污染治理的困境。
关键词：农村；水污染；循环经济；社会协同
中图分类号：D922.29；D922.6文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）11-0052-03
作者简介：杨庆玲（1996-），女，汉族，河南人，嘉兴学院文法学院，2014级法学专业学生。
一、我国农村水污染现状的点源
化肥农药造成的水污染。由于缺乏科学有效的管理和指导，农户在化肥农药的使用上存在以下问题：化肥农药不合格、使用量过大、作物吸收率不高。我国农药的年使用量约130万吨，只有约1/3能被作物吸收利用①。没有被吸收的化肥农药直接随着农田排水或地表径流流入水体，或者进入大气后通过降水进入水体，最终造成农村水体污染和富营养化现象十分严重，直接威胁到人体健康。
日常生活造成的水污染。已有研究表明，每年产生量约为1.2亿吨的農村生活垃圾几乎全部露天堆放；每年产生量超过2500万吨的农村生活污水几乎全部直排。②目前大多数农村的生活垃圾管理机制不健全，无害垃圾填埋场数量严重不足，导致固体废弃物常常被随意露天堆放，甚至丢掷在河道或河坡，从而造成河流淤积；配套设施例如生活污水处理系统缺乏或建设滞后，导致大部分生活污水没有经过无害化处理，就直接进入河流、湖泊、水库等，造成农村水体污染。
工业生产造成的水污染。由于城市环保标准执行过于严格，许多污染严重的企业选择向农村转移，在促进經济发展的同时也带来了严重的水污染问题。目前，我国乡镇企业主要集中在纺织、印染、水泥、制砖及煤炭等行业。这些行业存在以下特点：技术水平普遍较低，生产设备落后，污染治理难度大。且由于企业引入时工业合理布局观念不强，企业生产者着重经济效益，环保意识薄弱，进一步加大了农村水污染治理的难度。
畜禽养殖造成的水污染。据国家环保总局在全国23个省市调查发现，90%的规模化养殖场没有经过环境影响评价，60%的养殖场缺乏必要的污染防治措施，相关的屠宰场和孵化场常常直接将动物血、废水、牲畜的粪便、蛋壳等倾倒入附近的水体，导致大量的N、P流失和河道的水体变黑，富营养化严重。④由此，不难看出农村养殖业监管体制不健全，养殖户的管理理念落后，致使未经处理的畜禽养殖产生的废物直接排放，最终加剧农村水体的污染。
二、我国农村水污染治理工作困难的成因
由于经济发展的落后性，农村常常成为政府具体工作中的边缘地带。因此我国目前农村水污染受隐蔽性影响，呈现“三无”局面，即没有系统的监测设施，没有专门的管理人员，没有环境保护的科学理念。具体而言，①农户居住比较分散，导致统一管理难度较大；加之受地理、经济等因素影响，农村水污染的监测设施无法与之相配套，致使农村水污染治理缺乏有效的控制监测机制。②在监管权责体制上，法律虽然规定地方政府监管本行政区域水环境的权力，但是并没有明确具体由谁负责，因此导致政府有关部门相互推卸，无法有效改善农村水污染现状。③大多数农户文化知识水平不高，在观念上没有形成水环境保护的权利与义务意识，常常露天堆放垃圾、直接排放生活污水等等，加大了对农村水污染治理的难度。
其次，就我国当前法律法规而言，关于农村环境治理与农村水污染的规定，多为原则性规定，缺乏具体的防治措施。比如，在对污染物排放的管理上实施总量控制制度，这对于城市污染和工业污染等点源污染的控制是有效的，但无法从根本上解决普遍存在于农村的相对分散和隐蔽的面源污染问题。
此外，受经济发展影响，我国长期以来在环境保护政策上强调防治城市污染和工业污染，而忽视对农村污染的治理。违法成本远远低于环保成本，使得部分污染企业难以从科学的角度深刻地认识到水污染的危害性，常常在利益与环境保护的天平上倾斜，驱逐经济利益而忽略在源头上治理环境，致使农村成为很多污染企业的“避风港”。
三、我国农村水污染困境的解决思路
（一）以循环经济为视角
国内有很多学者从各个方面研究农村水污染问题。王韩民⑤提出以发展农村公共事业，来确保农村饮水安全；李雪松⑥教授提出以“水资源产权化”明晰责任主体，进一步抑制环境污染和生态破坏；而陈勇⑦教授提出循环经济理念的运用是解决我国水污染问题的根本途径。在“高投入、高消耗、低效益”的传统经济发展模式下，我国农村水污染现状日益严重。因此，以循环经济为视角，主张发展资源节约、环境友好、持续发展的绿色经济，尽快走出传统发展模式中的“黑色陷阱”，是我国农村摆脱水污染困境的必由之路。
1.循环经济的理论含义
循环经济（cyclic economy）即物质循环流动型经济，是指按照生态规律在人、自然资源和科学技术的三大系统内，将生态设计、清洁生产及资源的综合利用贯穿于物质的投入、生产、消费及废弃的全过程中；摒弃以“大量生产、大量消费、大量废弃”为特征的依赖资源消耗的传统线性增长经济，转变为具有可持续性的依靠资源循环发展的流动型经济。以循环经济为视角解决农村水污染问题，就是要以“减量化、再利用、资源化”为原则，以“低消耗、低排放、高效益”为基本特征，从源头上控制农村水污染的致因，在末端实现对污水的再生利用。
2.循环经济的具体举措
发展现代农业。具体而言，在生产环节严格把关，实现绿色生产。首先，农技服务部门可通过农业技术培训对农户给予指导，增强农户科学化生产意识；其次，要求农户到指定地点购买合格的化肥农药，在使用方法和剂量上严格遵循说明书，防止因滥施化肥农药而引发的农村水体污染现象发生；最后，督查规模养殖场畜禽养殖行为，确保“三同时”实施到位，排泄物得到有效治理。
加强基础设施建设。首先，财政部门应以专项资金的方式，大力支持农村公共设施的完善；其次，村委会应根据农户居住情况，合理规划生活垃圾处理场所，进一步明确人员职责和处理流程，控制农村固体废弃物的露天堆放；最后，对水体进行24小时监测，通过技术手段实现污水的再生利用。
科学规划企业发展。首先，通过政策鼓励引入无污染或污染小的企业，利用环境影响评价制度和清洁生产制度，对企业生产过程中可能造成的环境影响进行分析、預测、评估；其次，根据国家或地方制定的污染物排放标准，对企业跟踪监测，依据对农村水污染的程度高低，对排污企业实行梯级环境税收制度。
（二）以社会协同为视角
在传统的水污染治理模式中，政府根据对水体污染程度的不同，向排污者收费，以此抑制水污染的进一步加剧，并在某种程度上成为环保资金的来源之一。但实践证明，该模式存在一定的局限性。例如，由于监管机制不完善，部分企业千方百计逃避付费责任；在排污成本与设施完善博弈中，部分企业为利益而放弃高额的污水处理设施完善。我国于2008年颁布《水污染防治法》，提出水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则；而该模式属于“生产末端治理模式”，即“先污染，后治理”。因此，以社会协同为视角，充分调动社会各方力量，是解决政府在农村水污染治理中单方履行职能力量薄弱的有效方法。
1.社会协同的含义
“社会协同”是指充分整合社会的有限资源，积极调动社会各方面力量参与社会管理，在实现明确的分工协作基础上，建立起互联互动的社会良性机制，提供服务、反映诉求、规范行为，一致地完成某一目标。即以信息共享为基础，以多元化力量为主体，致力于农村水污染问题的解决。它不仅要求政府、社会力量和农户在农村水污染治理中承担起相应的责任，更强调三个主体之间的良性互动和协同合作。
（1）从内部关系来看。首先，强调政府作为农村水污染治理的管理者，应从机制上完善对水污染的基层环保监测体系，从政策上指导农村水污染治理工作的开展；其次，社会力量也是治理农村水污染的重要监督者，应承担起相应的社会责任；最后，农户作为农村水污染的产生者，要在观念上进行转变，在源头上阻断污染。
（2）从外部关系来看。首先，政府与社会力量相互监督，公众应积极推动政府开展具有可操作性的农村水污染立法工作，同时政府也应为公众参与社会管理提供良好的制度保障；其次，社会力量与农户相互调解，社会力量可通过活动等推动农户环保意识的转变，农户可以社会力量提起环境公益诉讼保障其权利；最后，农户与政府相互监督、相互指导，政府应从政策上完善环境影响评价制度的执行，农户可以明晰政府在农村水污染治理工作中的具体分工、水污染治理绩效和责任追究制度。
2.社会协同的举措
明确政府参与农村水污染治理。规定政府各部门在农村水污染治理中的具体职责，完善相应的责任追究机制；监管部门应严格依法从监督、检查、执行到归档，加大对农村水污染源的监管力度；环保部门应主动和其他部门及社会组织进行联合行动，形成农村水污染治理的统一战线；实行“谁污染谁付费”，将水污染治理情况作为地方政府“绿色GDP”考核内容之一，从而依赖公权力介入有效地保护农村水环境。
调动社会力量参与农村水污染治理。被写入联合国报告的浙江“嘉兴模式”大胆创新，不让公众参与环保走过场，强调公众在参与环保中不仅享有表达权、建议权，更有投票否决权，在浙江省其他10个城市得以推广。利用社会力量加强对第三方机构的监管，通过网络信息交流平台通报公示水污染“黑名单”及违法案件，让公众切实享有知情权；环保社会组织通过建议推动地方政府环境决策的民主化，在环境保护公益诉讼中强化社会组织的参与，实现对政府权力的有效制约与监督，从而有利于切实保障人民群众的利益。
切实保障农户参与农村水污染治理。我国农村水污染现实严峻，防治任务艰巨。由于农村水污染隐蔽性强，环保部门单独负责监管比较吃力，此时农户是否充分参与严重影响着水污染治理效果。因此，必须加强对农户水环境保护的宣传教育，在觀念上积极转变，深刻认识到农村水污染防治关乎切身利益；在源头上控制水污染的致因产生，从而遏制农村水污染的进一步恶化；直接参与到农村水污染治理中去，有权对污染损害环境的行为进行检举；推动建立农村水污染防治执法联动机制，增强农村环境管理能力。
[注释]
①苏杨，程红光，马宙宙.解决农村现代化进程中的环境污染问题[J].经济研究参考，2006（57）.
②苏杨，程红光，马宙宙.解决农村现代化进程中的环境污染问题[J].经济研究参考，2006（57）.
③张晓.中国水污染趋势与治理制度[J].中国软科学，2006（10）.
④戴森.浅谈我国农村水污染现状及解决措施[J].建筑工程技术与设计，2015.
⑤王韩民.发展农村公共事业，确保农村饮水安全[J].中国水利，2009.1.
⑥李雪松.水资源资产化与产权化及初始水权界定问题研究[J].江西社会科学，2006.2.
⑦陈勇.循环经济理念下我国水污染防治的法律思考——兼论水污染防治法的修订[J].水利发展研究，2006.10.
关键词：农村；水污染；循环经济；社会协同
中图分类号：D922.29；D922.6文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）11-0052-03
作者简介：杨庆玲（1996-），女，汉族，河南人，嘉兴学院文法学院，2014级法学专业学生。
一、我国农村水污染现状的点源
化肥农药造成的水污染。由于缺乏科学有效的管理和指导，农户在化肥农药的使用上存在以下问题：化肥农药不合格、使用量过大、作物吸收率不高。我国农药的年使用量约130万吨，只有约1/3能被作物吸收利用①。没有被吸收的化肥农药直接随着农田排水或地表径流流入水体，或者进入大气后通过降水进入水体，最终造成农村水体污染和富营养化现象十分严重，直接威胁到人体健康。
日常生活造成的水污染。已有研究表明，每年产生量约为1.2亿吨的農村生活垃圾几乎全部露天堆放；每年产生量超过2500万吨的农村生活污水几乎全部直排。②目前大多数农村的生活垃圾管理机制不健全，无害垃圾填埋场数量严重不足，导致固体废弃物常常被随意露天堆放，甚至丢掷在河道或河坡，从而造成河流淤积；配套设施例如生活污水处理系统缺乏或建设滞后，导致大部分生活污水没有经过无害化处理，就直接进入河流、湖泊、水库等，造成农村水体污染。
工业生产造成的水污染。由于城市环保标准执行过于严格，许多污染严重的企业选择向农村转移，在促进經济发展的同时也带来了严重的水污染问题。目前，我国乡镇企业主要集中在纺织、印染、水泥、制砖及煤炭等行业。这些行业存在以下特点：技术水平普遍较低，生产设备落后，污染治理难度大。且由于企业引入时工业合理布局观念不强，企业生产者着重经济效益，环保意识薄弱，进一步加大了农村水污染治理的难度。
畜禽养殖造成的水污染。据国家环保总局在全国23个省市调查发现，90%的规模化养殖场没有经过环境影响评价，60%的养殖场缺乏必要的污染防治措施，相关的屠宰场和孵化场常常直接将动物血、废水、牲畜的粪便、蛋壳等倾倒入附近的水体，导致大量的N、P流失和河道的水体变黑，富营养化严重。④由此，不难看出农村养殖业监管体制不健全，养殖户的管理理念落后，致使未经处理的畜禽养殖产生的废物直接排放，最终加剧农村水体的污染。
二、我国农村水污染治理工作困难的成因
由于经济发展的落后性，农村常常成为政府具体工作中的边缘地带。因此我国目前农村水污染受隐蔽性影响，呈现“三无”局面，即没有系统的监测设施，没有专门的管理人员，没有环境保护的科学理念。具体而言，①农户居住比较分散，导致统一管理难度较大；加之受地理、经济等因素影响，农村水污染的监测设施无法与之相配套，致使农村水污染治理缺乏有效的控制监测机制。②在监管权责体制上，法律虽然规定地方政府监管本行政区域水环境的权力，但是并没有明确具体由谁负责，因此导致政府有关部门相互推卸，无法有效改善农村水污染现状。③大多数农户文化知识水平不高，在观念上没有形成水环境保护的权利与义务意识，常常露天堆放垃圾、直接排放生活污水等等，加大了对农村水污染治理的难度。
其次，就我国当前法律法规而言，关于农村环境治理与农村水污染的规定，多为原则性规定，缺乏具体的防治措施。比如，在对污染物排放的管理上实施总量控制制度，这对于城市污染和工业污染等点源污染的控制是有效的，但无法从根本上解决普遍存在于农村的相对分散和隐蔽的面源污染问题。
此外，受经济发展影响，我国长期以来在环境保护政策上强调防治城市污染和工业污染，而忽视对农村污染的治理。违法成本远远低于环保成本，使得部分污染企业难以从科学的角度深刻地认识到水污染的危害性，常常在利益与环境保护的天平上倾斜，驱逐经济利益而忽略在源头上治理环境，致使农村成为很多污染企业的“避风港”。
三、我国农村水污染困境的解决思路
（一）以循环经济为视角
国内有很多学者从各个方面研究农村水污染问题。王韩民⑤提出以发展农村公共事业，来确保农村饮水安全；李雪松⑥教授提出以“水资源产权化”明晰责任主体，进一步抑制环境污染和生态破坏；而陈勇⑦教授提出循环经济理念的运用是解决我国水污染问题的根本途径。在“高投入、高消耗、低效益”的传统经济发展模式下，我国农村水污染现状日益严重。因此，以循环经济为视角，主张发展资源节约、环境友好、持续发展的绿色经济，尽快走出传统发展模式中的“黑色陷阱”，是我国农村摆脱水污染困境的必由之路。
1.循环经济的理论含义
循环经济（cyclic economy）即物质循环流动型经济，是指按照生态规律在人、自然资源和科学技术的三大系统内，将生态设计、清洁生产及资源的综合利用贯穿于物质的投入、生产、消费及废弃的全过程中；摒弃以“大量生产、大量消费、大量废弃”为特征的依赖资源消耗的传统线性增长经济，转变为具有可持续性的依靠资源循环发展的流动型经济。以循环经济为视角解决农村水污染问题，就是要以“减量化、再利用、资源化”为原则，以“低消耗、低排放、高效益”为基本特征，从源头上控制农村水污染的致因，在末端实现对污水的再生利用。
2.循环经济的具体举措
发展现代农业。具体而言，在生产环节严格把关，实现绿色生产。首先，农技服务部门可通过农业技术培训对农户给予指导，增强农户科学化生产意识；其次，要求农户到指定地点购买合格的化肥农药，在使用方法和剂量上严格遵循说明书，防止因滥施化肥农药而引发的农村水体污染现象发生；最后，督查规模养殖场畜禽养殖行为，确保“三同时”实施到位，排泄物得到有效治理。
加强基础设施建设。首先，财政部门应以专项资金的方式，大力支持农村公共设施的完善；其次，村委会应根据农户居住情况，合理规划生活垃圾处理场所，进一步明确人员职责和处理流程，控制农村固体废弃物的露天堆放；最后，对水体进行24小时监测，通过技术手段实现污水的再生利用。
科学规划企业发展。首先，通过政策鼓励引入无污染或污染小的企业，利用环境影响评价制度和清洁生产制度，对企业生产过程中可能造成的环境影响进行分析、預测、评估；其次，根据国家或地方制定的污染物排放标准，对企业跟踪监测，依据对农村水污染的程度高低，对排污企业实行梯级环境税收制度。
（二）以社会协同为视角
在传统的水污染治理模式中，政府根据对水体污染程度的不同，向排污者收费，以此抑制水污染的进一步加剧，并在某种程度上成为环保资金的来源之一。但实践证明，该模式存在一定的局限性。例如，由于监管机制不完善，部分企业千方百计逃避付费责任；在排污成本与设施完善博弈中，部分企业为利益而放弃高额的污水处理设施完善。我国于2008年颁布《水污染防治法》，提出水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则；而该模式属于“生产末端治理模式”，即“先污染，后治理”。因此，以社会协同为视角，充分调动社会各方力量，是解决政府在农村水污染治理中单方履行职能力量薄弱的有效方法。
1.社会协同的含义
“社会协同”是指充分整合社会的有限资源，积极调动社会各方面力量参与社会管理，在实现明确的分工协作基础上，建立起互联互动的社会良性机制，提供服务、反映诉求、规范行为，一致地完成某一目标。即以信息共享为基础，以多元化力量为主体，致力于农村水污染问题的解决。它不仅要求政府、社会力量和农户在农村水污染治理中承担起相应的责任，更强调三个主体之间的良性互动和协同合作。
（1）从内部关系来看。首先，强调政府作为农村水污染治理的管理者，应从机制上完善对水污染的基层环保监测体系，从政策上指导农村水污染治理工作的开展；其次，社会力量也是治理农村水污染的重要监督者，应承担起相应的社会责任；最后，农户作为农村水污染的产生者，要在观念上进行转变，在源头上阻断污染。
（2）从外部关系来看。首先，政府与社会力量相互监督，公众应积极推动政府开展具有可操作性的农村水污染立法工作，同时政府也应为公众参与社会管理提供良好的制度保障；其次，社会力量与农户相互调解，社会力量可通过活动等推动农户环保意识的转变，农户可以社会力量提起环境公益诉讼保障其权利；最后，农户与政府相互监督、相互指导，政府应从政策上完善环境影响评价制度的执行，农户可以明晰政府在农村水污染治理工作中的具体分工、水污染治理绩效和责任追究制度。
2.社会协同的举措
明确政府参与农村水污染治理。规定政府各部门在农村水污染治理中的具体职责，完善相应的责任追究机制；监管部门应严格依法从监督、检查、执行到归档，加大对农村水污染源的监管力度；环保部门应主动和其他部门及社会组织进行联合行动，形成农村水污染治理的统一战线；实行“谁污染谁付费”，将水污染治理情况作为地方政府“绿色GDP”考核内容之一，从而依赖公权力介入有效地保护农村水环境。
调动社会力量参与农村水污染治理。被写入联合国报告的浙江“嘉兴模式”大胆创新，不让公众参与环保走过场，强调公众在参与环保中不仅享有表达权、建议权，更有投票否决权，在浙江省其他10个城市得以推广。利用社会力量加强对第三方机构的监管，通过网络信息交流平台通报公示水污染“黑名单”及违法案件，让公众切实享有知情权；环保社会组织通过建议推动地方政府环境决策的民主化，在环境保护公益诉讼中强化社会组织的参与，实现对政府权力的有效制约与监督，从而有利于切实保障人民群众的利益。
切实保障农户参与农村水污染治理。我国农村水污染现实严峻，防治任务艰巨。由于农村水污染隐蔽性强，环保部门单独负责监管比较吃力，此时农户是否充分参与严重影响着水污染治理效果。因此，必须加强对农户水环境保护的宣传教育，在觀念上积极转变，深刻认识到农村水污染防治关乎切身利益；在源头上控制水污染的致因产生，从而遏制农村水污染的进一步恶化；直接参与到农村水污染治理中去，有权对污染损害环境的行为进行检举；推动建立农村水污染防治执法联动机制，增强农村环境管理能力。
[注释]
①苏杨，程红光，马宙宙.解决农村现代化进程中的环境污染问题[J].经济研究参考，2006（57）.
②苏杨，程红光，马宙宙.解决农村现代化进程中的环境污染问题[J].经济研究参考，2006（57）.
③张晓.中国水污染趋势与治理制度[J].中国软科学，2006（10）.
④戴森.浅谈我国农村水污染现状及解决措施[J].建筑工程技术与设计，2015.
⑤王韩民.发展农村公共事业，确保农村饮水安全[J].中国水利，2009.1.
⑥李雪松.水资源资产化与产权化及初始水权界定问题研究[J].江西社会科学，2006.2.
⑦陈勇.循环经济理念下我国水污染防治的法律思考——兼论水污染防治法的修订[J].水利发展研究，2006.10.