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摘要：学前教育具有公益性和普惠性的特征，教育均衡发展是我国教育发展的方向。由于历史和现实的原因，目前我国基础教育发展存在严重的不均衡现象，且有失教育公平，直接影响到经济和社会的健康发展。
关键词：学前教育；区域不均衡；政府责任；农村教师
中图分类号：G612
文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2013）03-0176-02
一、我国学前教育发展不均衡的表现
（一）我国学前教育发展不均衡首先体现在基础教育区域发展不均衡上。由于经济实力的差距，我国东部沿海地区与西部及中西部地区的教育资源存在着十分明显的差距，而且最发达地区与贫困地区的差距还在继续扩大。
（二）我国学前教育发展的不均衡还体现在基础教育城乡发展不均衡上。由于历史的原因，特别是户籍政策的影响，形成了我国特有的城市中心倾向，使我国广大地区显现出严重的城乡二元结构，使城乡教育严重失衡。
（三）基础教育校际间发展不均衡也是我国学前教育发展不均衡的表现之一。这主要是由于教育政策导向上的偏差，导致大办重点学校、示范性学校、窗口学校等，导致了大量的薄弱学校的存在，使国家本来有限的教育资源过多地流向那些重点、示范、窗口学校，人为地拉大了学校间的差距，造成了校际间的不均衡。
（四）由家庭经济状况决定的教育机会的不均等也是我国学前教育发展不均衡的一个重要现象。家庭经济状况好的可以想方设法择校，从而获得优质的教育资源，而家庭经济状况差的则只能就近入学，这在一定程度上也造成了教育发展的不均衡。
二、我国学前教育发展不均衡的原因
显而易见，经济发展的不平衡是导致基础教育不均衡现状的重要因素。经济的发展是社会发展的基础，当然也是教育发展的基础，目前由于我国各地经济发展的不平衡，各地基础教育的发展也表现出不平衡状态。除此之外，还受到以下几方面因素的影响：
（一）政府对学前教育的投入严重不足及管理的严重不到位
近10年来，国家和地方相继出台学前教育文件达数十种之多，一定程度上推动了学前教育事业的发展，但由于缺乏经费保障机制，学前教育规划仍难以落至实处。其次，各级教育行政部门未设置专职的学前教育管理人员，且幼教专干多不具备学前教育专业背景，而教育行政部门内部管理也是极不协调。经常是多个部门对幼儿园进行多头管理。幼儿园往往需要应付卫生、税务等十多个相关部门，以及各类人员的轮番检查，并缴纳名目繁多的费用。与此同时，多数地区教育部门社管办负责民办幼儿园审批、年审，基教科负责公办幼儿园审批及所有幼儿园保教实施与质量评估。批管分离的管理体制，导致对民办幼儿园的管理相互诿则，同时使得占绝对数量优势的民办园和未注册园长期得不到政府的有效监管。
（二）政府对学前教育的重视程度以及相关法律、政策因素的影响
政府对学前教育的重视程度，直接影响着某个地区和阶段的发展程度。如果国家重视九年义务教育，则九年义务教育阶段就发展得比较好，其他阶段的发展则比较迟缓，客观上造成了基础教育各阶段发展的不平衡。其次，政府法律、政策、制度的科学性、合理性也是影响基础教育均衡发展的重要方面。例如，我国现行的分税体制，就存在着中央政府与地方各级政府的职责不明确，各级政府事权与财权不对称的问题。中央和省级掌握了主要的财力，但对义务教育的投入却不大；而县、乡政府财力薄弱，却要承担绝大部分义务教育投入的责任。再次，政府主要领导人员因主观偏见也会对基础教育的均衡发展造成一定的影响，如在执行政策的过程中，某些领导只重视经济建设，而忽视基础教育投入，就必然造成基础教育发展的滞后；又如某些领导对基础教育均衡发展的必要性和重要性认识不足，因而缺乏推进基地教育均衡发展的主动性和自觉性；还有些领导缺乏一种全局意识和眼光，对基础教育均衡发展的内在价值、社会作用和意义就认识不清，因而缺乏促进基础教育均衡发展的内在动力等等。
（三）公众意识以及精英主义教育思想的影响
由于精英主义教育思想的影响，我国绝大多数的地方政府执行的是重点和倾斜的教育政策，这种政策直接表现为教育财政和教师人事制度向城市学校、重点学校、示范学校、窗口学校倾斜，从而导致了教育资源配置中的马太效应，导致大部分的乡村学校、薄弱学校占有的各类教育资源越来越少，这种政府行为和政策导向是造成我国基础教育不均衡发展的最直接的，也是最大的力量。其次，社会公众在社会的发展过程中形成的某种意识观念或心理定势会在未来的社会发展过程中对公众的行为产生某种影响。如“重点学校”这一现象，公众会对其有各种印象，如有优秀的学生、优秀的教师、优越的教学条件、较高的社会声誉等现象，在今后相当长的时期内会在人们的思想中存在，并影响人的观念和行为。一旦他们有了孩子，他们更愿意把他们的孩子送到这样的学校去学习。对教师而言，他们总会羡慕在那工作的同行，向往着自己能够往那里去工作等。这种现象对基础教育的均衡发展也会产生一定的影响。
三、我国学前教育发展区域不均衡的建议
（一）政府应该承担起基础教育均衡发展的义务和责任
政府有义务，也有责任，通过制度安排，创造条件，促进基础教育的公平、公正，保证每个公民都有基本均等的受教育权利和机会、教育条件和资源，努力提高基础教育的质量和效益。
1、政府首先应该紧紧抓住经济建设这个中心，大力发展经济，促进经济的均衡发展，为基础教育的均衡发展提供强有力的保障。
2、要建立健全推进基础教育均衡发展的法律、法规，加强对法律、政策的科学性、合理性研究。有些法律制定出来后，在实行过程中暴露出许多的问题或不合理甚至是不科学的地方，对这些方面应该及时修正和补充。同时还应该加强监督，保障法律的落实，调动地方当局、家长、企业组织、社区等组成有机的社会伙伴关系，形成一个多方面参与的组织和运行机制。
3、要建立科学合理的经费保障。中央和省级政府应当承担更多的责任和义务，使各级政府承担的财权和事权基本相称、责任和义务基本合理；同时完善财政转移支付、专项基金等制度，保证基础教育经费的供给稳定，从而切实保障基础教育的均衡发展。加大基础教育的投入力度，尽可能地减少因教育机会的不平等而带来的不均衡发展；加强对教育投入比例问题的科学研究。
（二）推进标准化校园建设，建议校际联盟
推进校园的标准化建设，改进城乡薄弱学校，实行规范化办学，取消重点学校政策，淡化“示范性”学校、“窗口”学校等，缩小校际间的差距，是促进基础教育均衡发展的一项基本措施。校园的标准化建设的基本要求就是：在教育投入上，每个学校都一视同仁；校长和教师定期轮换；学生就近入学。无论城市或是乡村都能够比照标准，拥有大体均衡的物质条件和师资力量；对学校的投入，无论城市或是乡村也也大体一样，从而在基础教育阶段形成一个基本公平竞争的环境。其次，要建立校际联盟，共享图书资料、教学设备、实验室、教师等优质教育资源。为优质学校找到新的发展点和突破口，还能带动薄弱学校走出困境。同时，可以利用现代信息网络，通过远程教育，实现更大区域内的优质教育资源的共享。
（三）加强教师的培训和职业观教育，提高农村教师的福利待遇
师资队伍整体素质的高低直接决定了一个地区教育质量的优劣。对于我国目前学前教育发展的区域失衡状况，应从整体的高度探索新型的幼儿教师培训模式，加强幼儿教师队伍建设，严格执行幼儿教师资格证书制度，加强教师培养与培训。强化政府和教育管理部门以及幼儿教师各自的权利和义务，保障幼儿教师的专业发展权利。此外，增加农村学前教师编制，提高农村学前教师待遇解决农村学前教师编制问题，是保障农村学前教师队伍稳定的关键因素。农村幼儿园中大部分教师均为非公办学前教师，教师身份不明确，待遇低下，流失严重。政府应通过各种形式，明确和规范非公办教师的工资待遇，保障学前教师的权益，稳定农村教师队伍。政府可根据我国学前教育发展的实际情况，研究并制定学前教师的编制和待遇政策，为城乡公办幼儿园配备适量事业编制的学前教师，同时向农村地区和偏远地区给予适当的政策倾斜。
关键词：学前教育；区域不均衡；政府责任；农村教师
中图分类号：G612
文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2013）03-0176-02
一、我国学前教育发展不均衡的表现
（一）我国学前教育发展不均衡首先体现在基础教育区域发展不均衡上。由于经济实力的差距，我国东部沿海地区与西部及中西部地区的教育资源存在着十分明显的差距，而且最发达地区与贫困地区的差距还在继续扩大。
（二）我国学前教育发展的不均衡还体现在基础教育城乡发展不均衡上。由于历史的原因，特别是户籍政策的影响，形成了我国特有的城市中心倾向，使我国广大地区显现出严重的城乡二元结构，使城乡教育严重失衡。
（三）基础教育校际间发展不均衡也是我国学前教育发展不均衡的表现之一。这主要是由于教育政策导向上的偏差，导致大办重点学校、示范性学校、窗口学校等，导致了大量的薄弱学校的存在，使国家本来有限的教育资源过多地流向那些重点、示范、窗口学校，人为地拉大了学校间的差距，造成了校际间的不均衡。
（四）由家庭经济状况决定的教育机会的不均等也是我国学前教育发展不均衡的一个重要现象。家庭经济状况好的可以想方设法择校，从而获得优质的教育资源，而家庭经济状况差的则只能就近入学，这在一定程度上也造成了教育发展的不均衡。
二、我国学前教育发展不均衡的原因
显而易见，经济发展的不平衡是导致基础教育不均衡现状的重要因素。经济的发展是社会发展的基础，当然也是教育发展的基础，目前由于我国各地经济发展的不平衡，各地基础教育的发展也表现出不平衡状态。除此之外，还受到以下几方面因素的影响：
（一）政府对学前教育的投入严重不足及管理的严重不到位
近10年来，国家和地方相继出台学前教育文件达数十种之多，一定程度上推动了学前教育事业的发展，但由于缺乏经费保障机制，学前教育规划仍难以落至实处。其次，各级教育行政部门未设置专职的学前教育管理人员，且幼教专干多不具备学前教育专业背景，而教育行政部门内部管理也是极不协调。经常是多个部门对幼儿园进行多头管理。幼儿园往往需要应付卫生、税务等十多个相关部门，以及各类人员的轮番检查，并缴纳名目繁多的费用。与此同时，多数地区教育部门社管办负责民办幼儿园审批、年审，基教科负责公办幼儿园审批及所有幼儿园保教实施与质量评估。批管分离的管理体制，导致对民办幼儿园的管理相互诿则，同时使得占绝对数量优势的民办园和未注册园长期得不到政府的有效监管。
（二）政府对学前教育的重视程度以及相关法律、政策因素的影响
政府对学前教育的重视程度，直接影响着某个地区和阶段的发展程度。如果国家重视九年义务教育，则九年义务教育阶段就发展得比较好，其他阶段的发展则比较迟缓，客观上造成了基础教育各阶段发展的不平衡。其次，政府法律、政策、制度的科学性、合理性也是影响基础教育均衡发展的重要方面。例如，我国现行的分税体制，就存在着中央政府与地方各级政府的职责不明确，各级政府事权与财权不对称的问题。中央和省级掌握了主要的财力，但对义务教育的投入却不大；而县、乡政府财力薄弱，却要承担绝大部分义务教育投入的责任。再次，政府主要领导人员因主观偏见也会对基础教育的均衡发展造成一定的影响，如在执行政策的过程中，某些领导只重视经济建设，而忽视基础教育投入，就必然造成基础教育发展的滞后；又如某些领导对基础教育均衡发展的必要性和重要性认识不足，因而缺乏推进基地教育均衡发展的主动性和自觉性；还有些领导缺乏一种全局意识和眼光，对基础教育均衡发展的内在价值、社会作用和意义就认识不清，因而缺乏促进基础教育均衡发展的内在动力等等。
（三）公众意识以及精英主义教育思想的影响
由于精英主义教育思想的影响，我国绝大多数的地方政府执行的是重点和倾斜的教育政策，这种政策直接表现为教育财政和教师人事制度向城市学校、重点学校、示范学校、窗口学校倾斜，从而导致了教育资源配置中的马太效应，导致大部分的乡村学校、薄弱学校占有的各类教育资源越来越少，这种政府行为和政策导向是造成我国基础教育不均衡发展的最直接的，也是最大的力量。其次，社会公众在社会的发展过程中形成的某种意识观念或心理定势会在未来的社会发展过程中对公众的行为产生某种影响。如“重点学校”这一现象，公众会对其有各种印象，如有优秀的学生、优秀的教师、优越的教学条件、较高的社会声誉等现象，在今后相当长的时期内会在人们的思想中存在，并影响人的观念和行为。一旦他们有了孩子，他们更愿意把他们的孩子送到这样的学校去学习。对教师而言，他们总会羡慕在那工作的同行，向往着自己能够往那里去工作等。这种现象对基础教育的均衡发展也会产生一定的影响。
三、我国学前教育发展区域不均衡的建议
（一）政府应该承担起基础教育均衡发展的义务和责任
政府有义务，也有责任，通过制度安排，创造条件，促进基础教育的公平、公正，保证每个公民都有基本均等的受教育权利和机会、教育条件和资源，努力提高基础教育的质量和效益。
1、政府首先应该紧紧抓住经济建设这个中心，大力发展经济，促进经济的均衡发展，为基础教育的均衡发展提供强有力的保障。
2、要建立健全推进基础教育均衡发展的法律、法规，加强对法律、政策的科学性、合理性研究。有些法律制定出来后，在实行过程中暴露出许多的问题或不合理甚至是不科学的地方，对这些方面应该及时修正和补充。同时还应该加强监督，保障法律的落实，调动地方当局、家长、企业组织、社区等组成有机的社会伙伴关系，形成一个多方面参与的组织和运行机制。
3、要建立科学合理的经费保障。中央和省级政府应当承担更多的责任和义务，使各级政府承担的财权和事权基本相称、责任和义务基本合理；同时完善财政转移支付、专项基金等制度，保证基础教育经费的供给稳定，从而切实保障基础教育的均衡发展。加大基础教育的投入力度，尽可能地减少因教育机会的不平等而带来的不均衡发展；加强对教育投入比例问题的科学研究。
（二）推进标准化校园建设，建议校际联盟
推进校园的标准化建设，改进城乡薄弱学校，实行规范化办学，取消重点学校政策，淡化“示范性”学校、“窗口”学校等，缩小校际间的差距，是促进基础教育均衡发展的一项基本措施。校园的标准化建设的基本要求就是：在教育投入上，每个学校都一视同仁；校长和教师定期轮换；学生就近入学。无论城市或是乡村都能够比照标准，拥有大体均衡的物质条件和师资力量；对学校的投入，无论城市或是乡村也也大体一样，从而在基础教育阶段形成一个基本公平竞争的环境。其次，要建立校际联盟，共享图书资料、教学设备、实验室、教师等优质教育资源。为优质学校找到新的发展点和突破口，还能带动薄弱学校走出困境。同时，可以利用现代信息网络，通过远程教育，实现更大区域内的优质教育资源的共享。
（三）加强教师的培训和职业观教育，提高农村教师的福利待遇
师资队伍整体素质的高低直接决定了一个地区教育质量的优劣。对于我国目前学前教育发展的区域失衡状况，应从整体的高度探索新型的幼儿教师培训模式，加强幼儿教师队伍建设，严格执行幼儿教师资格证书制度，加强教师培养与培训。强化政府和教育管理部门以及幼儿教师各自的权利和义务，保障幼儿教师的专业发展权利。此外，增加农村学前教师编制，提高农村学前教师待遇解决农村学前教师编制问题，是保障农村学前教师队伍稳定的关键因素。农村幼儿园中大部分教师均为非公办学前教师，教师身份不明确，待遇低下，流失严重。政府应通过各种形式，明确和规范非公办教师的工资待遇，保障学前教师的权益，稳定农村教师队伍。政府可根据我国学前教育发展的实际情况，研究并制定学前教师的编制和待遇政策，为城乡公办幼儿园配备适量事业编制的学前教师，同时向农村地区和偏远地区给予适当的政策倾斜。