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中图分类号：G271文献标识码： A 文章编号：
公共档案不是一个概念而是一种理念。纵观人类社会历史，不难发现，档案事业的发展经历了一个从封闭、半封闭到逐步走向开放的过程，而公共档案的理念正是伴随着档案事业从封闭走向开放的过程逐步形成的。从世界范围看，档案的产生和档案的管理最初都是单纯为上层统治者服务的，无论在东方还是在西方，在漫长的专制社会里，档案一直被当作维护统治者权益的工具。在我国漫长的封建社会，档案是皇家和朝廷的机密资料，在古代的西方，档案被视为“君主的心脏、安慰的珍宝”，都显示了档案的私秘性特征，跟“寻常百姓家”几乎没有什么关系，当然也就不会产生公共档案的理念。只是到了近代资本主义社会到来以后，随着“全民国家”、“民主”、“自由”观念的日益深入人心，公共档案的理念才首先在西方国家出现。20世纪以后，世界上特别是一些欧美经济发达国家，社会公共档案意识普遍提高，档案理论的思想基础也“从一个国家的理论发展到一种全社会的理论”，标示着公共档案理念更加丰富和完善。公开性理念是公共档案的基础。所谓公开性理念，就是档案要定期向社会公众公开，要拂去档案的“神秘”面纱，让档案走近“寻常百姓家”。如果档案不能定期公开，不能进入社会公众的视野和日常生活，公共档案馆的建设就根本无从谈起。因此，公开性理念应该是公共档案的第一要义。当今社会已经进入了信息化时代，“档案不再是‘君主的心脏、安慰的珍宝’，而是作为‘社会的记忆’而存在”。从西方的历史经验来看，档案的公开和开放是公共档案馆出现和发展的前提和基础。从当今世界档案事业发展的趋向来看，档案的公开和开放不是某一个国家或地区的权宜之计，也不取决于某些人的选择，而是一种历史性的潮流。有识者的推动和保守者的设防可能对一定时期一定范围档案的开放程度发生影响，但无法改变其不断走向开放的趋势。
我国档案事业的发展历史悠久，但在改革开放以前的相当长岁月里，檔案事业一直呈现封闭性特征。改革开放以后，我国档案部门才逐步摆脱封闭性，开始走向公开和开放。1987年，《中华人民共和国档案法》正式颁布，首次以国家立法的形式明确规定：“档案馆应当定期公布开放的档案目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便；中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”。应当说，这是我国最高立法机关对公开性理念的第一次权威性阐释，从而使档案的定期公开成为一种制度性安排，也为我国国家档案馆由“综合档案馆”向“公共档案馆”转型提供了法制保障。公益性理念是公共档案的核心。所谓公益性理念，其基本内涵就是“档案来源于社会公众，服务于社会公众需要”。基于公益性理念，公共档案起码要具备如下两个特性，一是要让社会公众愿意“亲近”档案，二是要让社会公众“亲近得起”档案。也有的学者将两方面概括起来，形象地称之为“亲民性”。我国档案学者冯惠玲教授认为：“现代公共档案馆的发展战略之一应该是亲近民众，最大限度地为人民服务，把档案馆办成公众喜爱的、对公众有用的科学文化事业机构。”从文化意义上讲，公共档案应能全面反映社会历史面貌，在内容上应更贴近社会公众，在利用上应该更趋于平民化。
当公共档案的理念建立起来，对档案信息公开就成为了维护公民信息权利的重要手段和社会进步的重要标志。随着我国社会民主与法制的逐步健全，公民的权利意识开始觉醒，尤其进入2000年后，公众的维权意识大大提高，对档案信息公开需求大大增加。与此同时，档案部门正在经历档案信息的主动公开向依申请公开转变的历程，其间引发了一些档案信息公开诉讼案件，暴露出我国档案信息公开程序化的很多问题，值得我们深思。
“程序”在我国当前是一个热词，除了特指的计算机程序外，它尤指事物运动的某种次序或过程环节，含有某种秩序或顺序的意思。在日常生活中，我们常把程序作为名词使用，指的是事物运动次序环节的一种相对静止状态；而事实上，在信息公开的民主化进程中，把它作为动词使用，指达到信息民主状态而进行的动态过程，更有深度，也更发人深省。赵振宇先生指出：“程序化大体包括程序的科学性、程序的公开性和程序的合法性等方面的内容。”程序的科学性要求程序的设置必须符合科学性，人们按此办理能够以较少的投入获得较大的收益。档案信息公开的程序化，有助于公众参与到档案信息公开的过程中，促进档案信息公开的民主化和理性化。档案信息公开程序的完成，是档案信息公开主体与社会公众平等对话与理性说服的过程，而不是档案信息公开主体恣意、专断进行决断的过程。程序的公开性是对公民权利的一种维护和尊重。公民档案信息权利是指一个公民获取或接收与国家、社会事务、个人事务等相关的档案信息的权利。这种权利的实现必须借助于公开的程序为公民提供实现档案信息权利的途径、方式、手段以及步骤，它们构成了档案信息权利实现的过程。程序的合法性使其具有整合功能，我们所处的是一个多元社会，不同社会主体对档案信息公开的利益诉求并不相同，常常会出现利益冲突的现象，任何一种利益价值都不能以支配性地位化解各种利益价值冲突，通过对社会各方的权益进行取舍的法律程序，能够使社会各参与方在法律的强制性安排下认同档案信息资源的分配规则，至少也可使各参与方在其可接受范围之内而不至于造成对这种档案信息资源分配制度本身的否定。另一方面，程序可以吸纳社会的不满，人们对特定立法可能不满，但是由于遵守了严格的特定程序，通过人们的参与使得人们对法律的服从变得顺理成章，能够最大限度地增加档案信息公开的可接受性。
档案信息公开是由一系列的公开程序组成，我国的档案信息公开程序目前尚不完善，问题较多。一是档案信息公开回复制度不完善。我国《档案法》未规定档案馆回应答复的时间，从程序上讲，档案馆目前还没有统一的答复时间标准，一些地方单行法规则给出了答复时间标准，例如上海市规定档案馆须在10个工作日内作出答复。机关档案室对答复时间标准一般是按照《政府信息公开条例》的规定进行的，也即法定15个工作日内予以答复，特殊情况下可以30个工作日内进行答复。由于档案信息公开回复程序不完善，档案部门不能及时和政府职能部门协商，对是否公开档案信息做出及时决断，在不断往复的协调汇报“内耗”中，拖延了受理时间，错过了法定的答复期，从而造成了响应答复时间过慢的状况，引起了一些诉讼案件的发生。二是豁免公开档案信息制度不规范。我国目前依申请公开档案信息率极低，这与我国豁免公开档案信息制度不规范有很大关系。档案信息豁免公开的程序化必须要有明确的豁免公开范围和豁免公开理由及相应的法律救济来保证，事实上，我国的豁免公开理由并不明确，国家秘密与商业秘密理由的模糊性使其极易成为档案部门拒绝公开档案信息的借口。三是档案信息公开主体资格认定制度有缺失。无论是主动公开还是依申请公开，依程序都需要由档案信息公开主体来进行。根据我们对档案信息公开被申请主体的分析，我国档案信息公开主体尚存在缺失的现象。按照我国档案机构的设置，分为公共档案馆和内部档案机构，而公共档案馆分为国家档案馆和专业档案馆，内部档案机构则分为企、事业档案馆及档案室。就程序化而言，《档案法》只规定了档案馆公开档案信息的权利与义务，并未规定机关档案室公开档案信息的权利与义务，而档案非政府文件，《政府信息公开条例》亦从程序上将机关档案室公开档案信息的责任与义务排除在外，因而造成了机关档案室公开档案信息主体资格缺失的程序缺陷。从档案信息公开实践上讲，机关档案室中所藏的具有执行力的档案信息是公众申请公开的热点，人们对其公开要求非常迫切，占到了统计案例的81％；而国家档案馆、专业档案馆则很少，企、事业档案馆基本没有。这种情况恰恰与机关档案室公开档案信息的权利义务相背离，折射出我国档案信息公开立法存在档案信息公开主体缺失的重大缺陷。四是社会公众参与制度不健全。从近年出现的档案信息公开案件来看，我国的档案信息公开在公众参与方面存在着明显的程序性缺陷，社会公众参与制度不健全。首先，社会公众缺乏参与理念。如果没有具有批判与监督意识的社会公众参与，即使有了民主机制做保证，也不会有真正意义上的档案信息公开。其次，公众的利益表达与诉求机制尚未形成。再次，通过立法形成的参与机制比较薄弱。公众参与档案信息公开的推动力，主要体现在公众申请权利的实现上。
很多政府部门以信息已经移交档案馆或是信息已经成为档案为借口拒不公开是档案信息公开过程中常有的现象。但从行政管辖上讲，机关档案室还是由该机关、部门直接领导的。由此，《政府信息公开条例》是否适用于机关档案室的档案信息公开在程序上常常成为矛盾双方争论的一个焦点。2009年11月2日，最高人民法院公布了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定(征求意见稿)》，最高司法解释的即将出台对于促进档案信息公开的程序化具有重要意义。现有的意见稿第十二条规定，“政府信息已经移交各级国家檔案馆的，适用档案法律、法规的规定，但政府信息仍由被告所属的档案机构、档案工作人员管理的除外。”也即是说，如果是在本单位的档案馆、档案室或者由本单位档案工作人员管理的档案信息，应该公开。倘若最高司法解释正式实施，那么《政府信息公开条例》从法律程序上而言，使机关档案室的公开主体资格名正言顺，其中关于受案范围规定、当事人资格规定、保密档案信息由被告举证的规则、豁免公开范围的规定等，会有效完善机关档案室档案信息公开的程序化制度，一定程度上让其摆脱司法无力的困境。
综上可见，我国的档案信息公开程序化还有很长的路要走。笔者认为，有两点至关重要。第一，解决《档案法》与《政府信息公开条例》的矛盾冲突是重中之重。通过《档案法》来协调公共档案馆档案信息的公开，显然已经大大滞后于形势的发展和需要。从目前的形势上看，《政府信息公开条例》已经开始对档案信息公开进行协调，我国现在要做的就是加快档案信息公开立法的步伐。现有两种做法，一是废除《档案法》中关于档案信息公开的相关规定，用信息自由法的《政府信息公开条例》来统一协调信息公开；二是通过修订《档案法》，使其与《政府信息公开条例》相协调，共同规范档案信息公开。根据我国的传统，显然第二条种办法会比第一种办法的阻力要小。但是无论是第一种做法还是第二种做法，都必须加快档案信息公开立法的步伐。第二，通过档案信息公开立法，完善档案信息公开的制度程序。这包括完善档案信息公开回应制度，在合理的时间、用合理的方式对公众的公开申请进行回应；完善档案信息豁免公开制度，规定详细的豁免理由，同时把强制豁免公开和自由裁量豁免公开结合起来；强化举报与调查处理制度，进一步完善司法救济和责任追究制度；更重要的是完善社会公众参与制度，从立法上保障社会公众参与机制的有效运行，保障公众申请权利的实现。
公共档案不是一个概念而是一种理念。纵观人类社会历史，不难发现，档案事业的发展经历了一个从封闭、半封闭到逐步走向开放的过程，而公共档案的理念正是伴随着档案事业从封闭走向开放的过程逐步形成的。从世界范围看，档案的产生和档案的管理最初都是单纯为上层统治者服务的，无论在东方还是在西方，在漫长的专制社会里，档案一直被当作维护统治者权益的工具。在我国漫长的封建社会，档案是皇家和朝廷的机密资料，在古代的西方，档案被视为“君主的心脏、安慰的珍宝”，都显示了档案的私秘性特征，跟“寻常百姓家”几乎没有什么关系，当然也就不会产生公共档案的理念。只是到了近代资本主义社会到来以后，随着“全民国家”、“民主”、“自由”观念的日益深入人心，公共档案的理念才首先在西方国家出现。20世纪以后，世界上特别是一些欧美经济发达国家，社会公共档案意识普遍提高，档案理论的思想基础也“从一个国家的理论发展到一种全社会的理论”，标示着公共档案理念更加丰富和完善。公开性理念是公共档案的基础。所谓公开性理念，就是档案要定期向社会公众公开，要拂去档案的“神秘”面纱，让档案走近“寻常百姓家”。如果档案不能定期公开，不能进入社会公众的视野和日常生活，公共档案馆的建设就根本无从谈起。因此，公开性理念应该是公共档案的第一要义。当今社会已经进入了信息化时代，“档案不再是‘君主的心脏、安慰的珍宝’，而是作为‘社会的记忆’而存在”。从西方的历史经验来看，档案的公开和开放是公共档案馆出现和发展的前提和基础。从当今世界档案事业发展的趋向来看，档案的公开和开放不是某一个国家或地区的权宜之计，也不取决于某些人的选择，而是一种历史性的潮流。有识者的推动和保守者的设防可能对一定时期一定范围档案的开放程度发生影响，但无法改变其不断走向开放的趋势。
我国档案事业的发展历史悠久，但在改革开放以前的相当长岁月里，檔案事业一直呈现封闭性特征。改革开放以后，我国档案部门才逐步摆脱封闭性，开始走向公开和开放。1987年，《中华人民共和国档案法》正式颁布，首次以国家立法的形式明确规定：“档案馆应当定期公布开放的档案目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便；中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”。应当说，这是我国最高立法机关对公开性理念的第一次权威性阐释，从而使档案的定期公开成为一种制度性安排，也为我国国家档案馆由“综合档案馆”向“公共档案馆”转型提供了法制保障。公益性理念是公共档案的核心。所谓公益性理念，其基本内涵就是“档案来源于社会公众，服务于社会公众需要”。基于公益性理念，公共档案起码要具备如下两个特性，一是要让社会公众愿意“亲近”档案，二是要让社会公众“亲近得起”档案。也有的学者将两方面概括起来，形象地称之为“亲民性”。我国档案学者冯惠玲教授认为：“现代公共档案馆的发展战略之一应该是亲近民众，最大限度地为人民服务，把档案馆办成公众喜爱的、对公众有用的科学文化事业机构。”从文化意义上讲，公共档案应能全面反映社会历史面貌，在内容上应更贴近社会公众，在利用上应该更趋于平民化。
当公共档案的理念建立起来，对档案信息公开就成为了维护公民信息权利的重要手段和社会进步的重要标志。随着我国社会民主与法制的逐步健全，公民的权利意识开始觉醒，尤其进入2000年后，公众的维权意识大大提高，对档案信息公开需求大大增加。与此同时，档案部门正在经历档案信息的主动公开向依申请公开转变的历程，其间引发了一些档案信息公开诉讼案件，暴露出我国档案信息公开程序化的很多问题，值得我们深思。
“程序”在我国当前是一个热词，除了特指的计算机程序外，它尤指事物运动的某种次序或过程环节，含有某种秩序或顺序的意思。在日常生活中，我们常把程序作为名词使用，指的是事物运动次序环节的一种相对静止状态；而事实上，在信息公开的民主化进程中，把它作为动词使用，指达到信息民主状态而进行的动态过程，更有深度，也更发人深省。赵振宇先生指出：“程序化大体包括程序的科学性、程序的公开性和程序的合法性等方面的内容。”程序的科学性要求程序的设置必须符合科学性，人们按此办理能够以较少的投入获得较大的收益。档案信息公开的程序化，有助于公众参与到档案信息公开的过程中，促进档案信息公开的民主化和理性化。档案信息公开程序的完成，是档案信息公开主体与社会公众平等对话与理性说服的过程，而不是档案信息公开主体恣意、专断进行决断的过程。程序的公开性是对公民权利的一种维护和尊重。公民档案信息权利是指一个公民获取或接收与国家、社会事务、个人事务等相关的档案信息的权利。这种权利的实现必须借助于公开的程序为公民提供实现档案信息权利的途径、方式、手段以及步骤，它们构成了档案信息权利实现的过程。程序的合法性使其具有整合功能，我们所处的是一个多元社会，不同社会主体对档案信息公开的利益诉求并不相同，常常会出现利益冲突的现象，任何一种利益价值都不能以支配性地位化解各种利益价值冲突，通过对社会各方的权益进行取舍的法律程序，能够使社会各参与方在法律的强制性安排下认同档案信息资源的分配规则，至少也可使各参与方在其可接受范围之内而不至于造成对这种档案信息资源分配制度本身的否定。另一方面，程序可以吸纳社会的不满，人们对特定立法可能不满，但是由于遵守了严格的特定程序，通过人们的参与使得人们对法律的服从变得顺理成章，能够最大限度地增加档案信息公开的可接受性。
档案信息公开是由一系列的公开程序组成，我国的档案信息公开程序目前尚不完善，问题较多。一是档案信息公开回复制度不完善。我国《档案法》未规定档案馆回应答复的时间，从程序上讲，档案馆目前还没有统一的答复时间标准，一些地方单行法规则给出了答复时间标准，例如上海市规定档案馆须在10个工作日内作出答复。机关档案室对答复时间标准一般是按照《政府信息公开条例》的规定进行的，也即法定15个工作日内予以答复，特殊情况下可以30个工作日内进行答复。由于档案信息公开回复程序不完善，档案部门不能及时和政府职能部门协商，对是否公开档案信息做出及时决断，在不断往复的协调汇报“内耗”中，拖延了受理时间，错过了法定的答复期，从而造成了响应答复时间过慢的状况，引起了一些诉讼案件的发生。二是豁免公开档案信息制度不规范。我国目前依申请公开档案信息率极低，这与我国豁免公开档案信息制度不规范有很大关系。档案信息豁免公开的程序化必须要有明确的豁免公开范围和豁免公开理由及相应的法律救济来保证，事实上，我国的豁免公开理由并不明确，国家秘密与商业秘密理由的模糊性使其极易成为档案部门拒绝公开档案信息的借口。三是档案信息公开主体资格认定制度有缺失。无论是主动公开还是依申请公开，依程序都需要由档案信息公开主体来进行。根据我们对档案信息公开被申请主体的分析，我国档案信息公开主体尚存在缺失的现象。按照我国档案机构的设置，分为公共档案馆和内部档案机构，而公共档案馆分为国家档案馆和专业档案馆，内部档案机构则分为企、事业档案馆及档案室。就程序化而言，《档案法》只规定了档案馆公开档案信息的权利与义务，并未规定机关档案室公开档案信息的权利与义务，而档案非政府文件，《政府信息公开条例》亦从程序上将机关档案室公开档案信息的责任与义务排除在外，因而造成了机关档案室公开档案信息主体资格缺失的程序缺陷。从档案信息公开实践上讲，机关档案室中所藏的具有执行力的档案信息是公众申请公开的热点，人们对其公开要求非常迫切，占到了统计案例的81％；而国家档案馆、专业档案馆则很少，企、事业档案馆基本没有。这种情况恰恰与机关档案室公开档案信息的权利义务相背离，折射出我国档案信息公开立法存在档案信息公开主体缺失的重大缺陷。四是社会公众参与制度不健全。从近年出现的档案信息公开案件来看，我国的档案信息公开在公众参与方面存在着明显的程序性缺陷，社会公众参与制度不健全。首先，社会公众缺乏参与理念。如果没有具有批判与监督意识的社会公众参与，即使有了民主机制做保证，也不会有真正意义上的档案信息公开。其次，公众的利益表达与诉求机制尚未形成。再次，通过立法形成的参与机制比较薄弱。公众参与档案信息公开的推动力，主要体现在公众申请权利的实现上。
很多政府部门以信息已经移交档案馆或是信息已经成为档案为借口拒不公开是档案信息公开过程中常有的现象。但从行政管辖上讲，机关档案室还是由该机关、部门直接领导的。由此，《政府信息公开条例》是否适用于机关档案室的档案信息公开在程序上常常成为矛盾双方争论的一个焦点。2009年11月2日，最高人民法院公布了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定(征求意见稿)》，最高司法解释的即将出台对于促进档案信息公开的程序化具有重要意义。现有的意见稿第十二条规定，“政府信息已经移交各级国家檔案馆的，适用档案法律、法规的规定，但政府信息仍由被告所属的档案机构、档案工作人员管理的除外。”也即是说，如果是在本单位的档案馆、档案室或者由本单位档案工作人员管理的档案信息，应该公开。倘若最高司法解释正式实施，那么《政府信息公开条例》从法律程序上而言，使机关档案室的公开主体资格名正言顺，其中关于受案范围规定、当事人资格规定、保密档案信息由被告举证的规则、豁免公开范围的规定等，会有效完善机关档案室档案信息公开的程序化制度，一定程度上让其摆脱司法无力的困境。
综上可见，我国的档案信息公开程序化还有很长的路要走。笔者认为，有两点至关重要。第一，解决《档案法》与《政府信息公开条例》的矛盾冲突是重中之重。通过《档案法》来协调公共档案馆档案信息的公开，显然已经大大滞后于形势的发展和需要。从目前的形势上看，《政府信息公开条例》已经开始对档案信息公开进行协调，我国现在要做的就是加快档案信息公开立法的步伐。现有两种做法，一是废除《档案法》中关于档案信息公开的相关规定，用信息自由法的《政府信息公开条例》来统一协调信息公开；二是通过修订《档案法》，使其与《政府信息公开条例》相协调，共同规范档案信息公开。根据我国的传统，显然第二条种办法会比第一种办法的阻力要小。但是无论是第一种做法还是第二种做法，都必须加快档案信息公开立法的步伐。第二，通过档案信息公开立法，完善档案信息公开的制度程序。这包括完善档案信息公开回应制度，在合理的时间、用合理的方式对公众的公开申请进行回应；完善档案信息豁免公开制度，规定详细的豁免理由，同时把强制豁免公开和自由裁量豁免公开结合起来；强化举报与调查处理制度，进一步完善司法救济和责任追究制度；更重要的是完善社会公众参与制度，从立法上保障社会公众参与机制的有效运行，保障公众申请权利的实现。