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【摘要】通过对我国改革的总体历程和各项配套改革内容的具体考察,特别是对政府体制改革的简单回顾,我国的改革走的是渐进式的道路且具备了鲜明的渐进特征。立足逻辑和历史的综合视角,剖析这种特征得以成型的合力原因和20多年来取得的举世瞩目的成就,这一形式是我们改革的特色和成功经验,有其必要性、现实性和重要性,在深化改革的过程中,必须坚持和发扬。但是渐进式道路因其自身的缺陷而使改革受到一定的阻力,随着改革的进一步深入和边际成本的增加,这种模式在使用的时候需要以有选择的局部的激进模式为补充,这也是新时期改革的必然选择和又一新特征。
【关键词】渐进特征;局部激进;改革模式趋向
学术界普遍认为,在由高度集中的计划经济向社会主义市场经济转轨的时候,通常有两种战略选择:一种是“休克疗法”、一种是渐进改革。从自己的实际出发,我国选择了渐进式的改革战略,即由点及面、由易到难、由局部到整体、由单项改革到配套综合我国改革,波浪式得逐步向前推进。实践证明,这种模式取得了很大的成就,但是,本质的东西与表象的东西之间存在着张力,正是这种张力执行着对现状的批判,推动着对现状的改革与完善,因此,我们不宜用现状铸就规范,更不宜用“现状性应然”来套评我国的改革模式,我们要发挥渐进改革的优势,在全面理解的基础上有选择的进行局部的激进改革。
一、我国改革历程的简单回顾及其渐进特征分析
一个国家的经济体制改革,特别是计划经济向市场经济体制转换这样深刻的变革,采取暴风骤雨般的激进式好还是积极稳步的渐进式好?这在国际上一直存在争议。在改革开放初期,以邓小平同志为首的中国共产党的第二代领导集体就做出了十分明确的选择,并采用了一个既通俗又形象的比喻来表述,叫“摸着石头过河”[1]。也就是说改革必须以积极而又慎重的稳步推进的方式进行,而以江泽民同志为核心的第三代领导集体,遵循这个方针,又把改革推向了一个新的境界。在经济体制改革领域,我们从农村家庭联产承包责任制到国有大中型企业改革再到建立现代企业制度,从经济特区到沿海开放城市再到全方位、多层次、宽领域的开放格局的形成和在法规框架下的WTO成员国;与之相对应,在政治体制改革中,我们也采取了各项配套措施,进行了努力和探索,发展了社会主义的政治文明,并为新时期的政治发展积累了经验和准备了条件。政治体制改革千头万绪,错综复杂,本文仅以其中最具代表性的、贯穿于整个过程的政府机构改革为说明对象。
1982年机构改革的主要成果是精干了领导班子、实现了干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化和废除了领导职务终身制,建立了干部离退休制度。在领导班子方面,明确规定各级各部门领导的职数、年龄和文化结构,选择能够开创局面的干部进入领导班子,减少各级各部门的领导副职。在机构人员精简方面,国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个,地方各级党政机构和人员也作了较大幅度的精简。
1988年国务院机构改革以转变职能为关键,以经济管理部门的改革为重点,坚持政企分开、政事分开的原则。改革的长远目标是建立一个符合现代化管理要求的、具有中国特色的、功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。近期目标是理顺关系、转变职能、精干机构、精简人员、提高行政效率、克服官僚主义、增强机构活力。同时,创造条件逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系,政府各部门之间的关系以及中央政府与地方政府的关系。
1993年机构改革的指导思想是适应建立社会主义市场经济体制的需要,按照政企职责分开和精简统一效能的原则,切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。重点是转变政府职能,改革的目标是建立一个适应社会主义市场经济体制要求的,具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。
1998年机构改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理干部队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。改革的原则,一是按照发展社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来,把生产经营的权力真正交给企业;二是按照精简、统一、效能的原则,调整政府组织机构,实行精兵简政,加强宏观经济调控部门,调整和减少专业经济部门,适当调整社会服务部门,加强执法监管部门,发展社会中介组织;三是按照责权一致的原则,调整政府部门的职责权限,明确划分部门之间的职责分工,克服多头管理、政出多门的弊端;四是按照依法治国、依法行政的要求,加强行政体制的法制建设,实现政府机构、职能、编制、工作程序的法制化。
虽然“改革开放胆子要大一些,敢于试验,不能象小脚女人一样。看准了的,就大胆地试,大胆地闯,没有一股气啊、劲呀,就走不出一条新路,就干不出新的事业”,但我们改革的总体思维却一直是“有领导、有步骤、有秩序”这首先体现在政府机构改革方法步骤的选择方面。改革不是一步到位,一次完成,而是分步到位,逐步推进。1993年国务院在向八届人大一次会议提出政府机构改革方案时说明:“目前这个方案还带有一定的过渡性,有的还带有试点性质。今后,随着社会主义现代化建设的进展和社会主义市场经济体制的逐步建立,还要继续深入进行行政管理体制和机构改革。”1998年国务院在向九届人大一次会议提出政府机构改革方案时再次说明:“现在提出的国务院机构改革方案,既考虑了改革和发展的需要,又考虑了社会的承受能力,因此还只是一个过渡性质的方案。”“由于我国社会主义市场经济体制正在建设过程中,按完善的市场经济的要求改革政府机构,实现一步到位,是难以做到的。同时,机构改革又要迈出积极的步子,着力解决当前突出的矛盾,为进一步深化改革和经济发展创造良好的条件。”
从每次改革任务和工作重点的变化中,我们也可以看出政府机构改革是一个渐进决策的过程,每次改革只能解决当时矛盾比较突出、条件比较成熟的问题。改革之初,主要解决领导班子和干部人事制度方面存在的突出问题。随着经济体制改革的重点由农村转入城市,转变政府职能相应地成了国务院机构改革的主要任务。1993年以后进行的机构改革则是在明确建立社会主义市场经济体制目标的背景下展开的,无论在理论认识方面,还是在改革实践方面,都提出了更高的要求,进行了新的探索。改革的领域不断拓宽,改革的内容逐步深化。建立社会主义市场经济体制是一个长期的过程,与之相适应的机构改革也是一项长期而艰巨的任务,要随着经济体制改革的进程不断深化,逐步到位。
综上可见,适时加速基础上的稳妥渐进而积极的改革是我国改革、特别是政治体制改革的基本精神和科学思路。
二、中国政治体制改革渐进特征的成因分析
林德布洛姆认为,决策之所以是渐进的,来自于以下几方面的认识:1、从技术上说,决策者无足够的时间和智慧或其他资源来调查所有的政策方案,调整每一项政策的后果。2、从人的社会价值上说,人一般都是现实主义者,因而不能追求唯一最佳途径。在一个多元的结构里,决策者一般不愿意去从事全面性的改革,一是为了稳定,二是不愿付出较大的代价。
按照新制度主义的基本观点,任何性质和程度的改革在某种意义上都是渐进性质的变迁,因为路径依赖理论认为过去的选择和结果会影响甚至决定现在的选择和未来的发展趋势。
虽然我们的改革被称为“第二次革命”,但从根本上看,我们的改革是社会主义制度的自觉调节和自我完善,即“是要有利于巩固社会主义制度,有利于巩固党的领导,有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力。”因此,我国改革开放的各项决策是在社会各方面和各种力量对国家基本制度认同前提下对各项具体制度进行调整改革,必然以改革的精神渐进地推进改革。以我国的政治体制改革为例,政治体制改革同其他方面的改革一样,是调整各种政治组织之间的关系及其活动准则,完善与根本制度相适应的具体制度的过程,而无论是变革旧体制还是建立新体制都不是一日之功,都需要一个渐进的过程。
首先,我们政权的根本性质、建立历程和运行实际决定了改革策略的渐进特征。
建设有中国特色社会主义是一项崭新的、几乎毫无经验可循的事业,我国原有政策体系基本上构成了我国政治—经济—文化发展的闭锁机制,从而必须也只能通过实践积累经验、探求规律,因为我们“现在处于并将长期处于社会主义初级阶段”,各个方面还有待于大的改革与完善。尤其是在当前新旧体制过渡、破立并行的时局下,新问题新情况层出不穷、公共政策体系负荷急剧增重,原有政治体制在机构设置、政府功能配置及决策运行机制等诸多方面的弊端日益凸现。
社会土壤的培育程度制约着现代化进程的推进程度。其一,社会土壤的培育程度决定着社会成员对于社会转型的承受力大小的程度。社会转型意味着人们所熟悉的原有生活环境的改变,意味着新生活环境的出现。如果环境变化幅度过大,而人们的承受力不足,那么,人们对于改革便会产生一种抵触心理和行为,进而阻碍现代化进程的顺利、有序地推进,但社会成员对于社会转型的承受力并非天然具备,而是基于一定的社会土壤之上形成的。而如果社会土壤适应于现代化建设,社会成员对于社会转型的承受力无疑会增强,进而使现代化建设顺利进行;其二,社会土壤的培育程度直接影响到整个社会对于现代化建设成果的内化力的强弱,一定水准的社会土壤意味着社会机体对于现代化建设成果具有一定水准的内化力,两者基本上是一种正向同步的关系;其三,社会土壤的培育程度,在相当程度上影响着现代化进程“自然递进惯性”的大小。如果现代化建设一旦具备一种有益的社会土壤,社会机体本身便会有一种由“自然的需要”而产生的一种“自然递进的惯性”。在此基础上,现代化进程的“人为”推进方式方可起到有效而切实的作用。
对于中国的政治体制而言,最大的社会土壤就是我们改革的对象,即现行的传统政治体制。我们传统的政治体制成形于革命战争年代,完善于建国初期,定型于中国近五十年的执政实践中,因而其具有较强的现实坚韧性,并成为许多人的惯常的政治思维和工作机制。而且“我们两国原来的政治体制都是从苏联模式来的。看来这个模式在苏联也是不成功的。即使在苏联是百分之百的成功,但是它能够符合中国的实际情况吗?能符合波兰的实际情况吗?各国的实际情况是不相同的。我们现在提出政治体制改革,是根据我国的实际情况决定的。”从党和国家的领导制度、干部制度方面来说,主要的弊端就是官僚主义现象,权力过分集中的现象,家长制现象,干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象,“即党和国家现行的一些具体制度中,还存在不少的弊端,妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革,就很难适应现代化建设的迫切需要”,谈起改革的必要性和重要性,几乎所有的人对会赞同和支持的,但要真正推进则会涉及各方面的利益从而带来不小的阻力。与经济体制改革相比,政治体制改革由于与人们的政治利益有着更加密切的联系而更具敏感性,更需要逐步积累经验,因此,政治体制改革只能是一个渐进的过程。
另外,经济体制改革和政治体制改革的相关性决定了我国政治体制改革的渐进特征。我国的经济落后的现状决定了政治体制改革的渐进色彩。
一则,“社会主义初级阶段的基本国情决定了改革的主要对象是落后的经济文化。社会主义制度是优越的,但经济文化落后使这种优越性的发挥受到限制,以此而论,政治体制改革既是一个自身的变革过程,也是一个经济文化的发展过程,而经济文化的发展不可能一蹴而就”;从政治体制改革来看,社会主义民主的实现程度要受经济文化条件的制约,不可能一下子就达到很高的程度,我国和其他社会主义国家的长期实践经验反复证明,建设不能急于求成,改革也不能急于求成。再则,“政治体制改革要以经济体制改革为基础,服从服务与经济体制改革,经济体制改革以渐进的方式进行(从农村到城市,从沿海到内地,从体制外到体制内),决定了政治体制改革也不可能一步到位。”
三、应然和实然的矛盾——渐进模式的局部变革
渐进决策模式作为一种决策思想和方法,注重事物变化的量的积累,以量变导致质变;它强调在进行改变时维持社会和组织的稳定,因而主张不间断的修改,而不是引起动荡的变革,逐步对政策加以修改并最终改变政策。
它的局限性在于:在方法上明显地带有保守的特点,它一般适用于比较安稳和变动不大的环境,以及从总体上说是比较好的现行政策,一旦社会条件和环境发生巨大变化,一旦表明对以往的政策加以彻底改变时,渐进决策模式所主张的修改和缓行就起不到它的作用,有时还甚至对大变革产生阻碍作用。历史表明,在社会发展的某些关头,需要在政策上作大幅度的调整,有时甚至需要抛弃以前的政策而确立新的政策。如果我们把这种决策方式称作激进决策的话,那么渐进决策具有的认识论特点也并非为它所独占,激进决策也可以是非常注重历史和现实条件的。从政治决策的角度来讲,引起震荡的变革有时正是促进社会发展的一个必要条件,在社会政治的发展过程中,有时需要采用渐变的决策方式,而有时则需要剧变的方式,一切应当以时间、地点和客观条件而定。
就我国的改革而言,渐进式改革没有使中国像苏联和东欧社会主义国家那样陷入困境,相反使中国的社会经济取得了巨大发展。渐进式改革的最大优点是能在不发生大的社会动荡,国民收入保持不断增长的过程中,逐步实现改革的目标。但既然渐进式改革以“不一步改变旧的利益关系和社会结构”为宗旨,不想引起社会冲突,也就不会很快对旧体制进行改革,所以中国的渐进式改革在获得巨大成功的同时也存在着若干问题,特别是对继续改革的障碍而言。
首先,改革的渐进性使旧体制的瓦解和新体制的形成需要一个较长的过度时期。这导致了双重体制的长期化,即价格双轨制、收入双轨制和经济运行规则的双轨制的普遍化,这种双重体制的并存、矛盾和摩擦,是导致需求扩张,结构失衡,分配不公,宏观失控的秩序混乱的重要根源。这种双重体制潜伏着巨大的危险,即一旦宏观调节失控,政府权威失灵,各种潜在的矛盾就会激化,各种混乱局面就会形成。
其次,渐进式改革是一种自上而下的强制性制度变迁的过程,原有的政府机构既是改革的组织者,又是改革的对象,这种双重身份对改革的顺利推进产生诸多不利的影响。当改革与政府官员利益发生冲突时,就会出现绕道现象;一些官员会利用手中的改革发动以权寻租;强制性制度变迁容易产生制度、政策的扭曲从而为寻租活动提供了条件等。
第三,渐进式改革是一种倾斜式改革。为了减少改革的阻力和集中财力改革,渐进式改革会选择倾斜式改革方式,即选择那些旧体制的影响较小,又有建立新体制条件的地区作为改革的突破口。“我国选择了沿海及开放地区作为我国倾斜式改革的重点,然后通过示范效应和传递效应向全国推广。这种改革方式不可避免地形成一种效应,即每个地区为了获得倾斜式改革的好处,不得不‘跑步进京’,通过各种手段获得中央的优惠政策。”
一般来说,激进式改革和渐进式改革的差别,是个速度快慢的问题,渐进式改革是“逐步推进”、“分步到位”,激进式改革则是“休克疗法”、“一步到位”,两种改革的差别具有深刻的经济、政治、文化和历史的内涵。
一方面,从改革成本理论来理解,采用渐进模式还是激进模式,要看改革是否“能够促进政府的目标函数与社会公众的目标函数相接近”,能否“增进改革的收益”。
改革的收益从宏观上来讲,可以被认为是资源配置方式的合理化、经济效率的提高、产出的增加和福利的增进。“改革如果能够促进政府的目标函数与社会公众的目标函数相接近,就能增进改革的收益。‘剧烈地震式’的激进改革,不仅使原有经济制度发生剧烈的根本性变化,也将使与之相关联的政治制度和社会制度在短时间内发生相应的变化。这种短时间、剧烈的变化有可能使原有的政治制度和社会制度中不利于经济改革目标实现的因素迅速而且较彻底的被剔除,促进政府目标函数与社会目标函数相接近,从而大大增加改革的收益”。
另一方面,在制度变迁的各个方面两者也有所不同。激进式改革从体制内入手,推动国有经济存量的私有化,而渐进式改革则是在国有经济为主体的前提下,通过体制外推动,以增量改革带动存量调整,从发展非国有经济和深化国有经济改革两方面入手来建立市场经济。激进式改革以政治多元化为前提,而渐进式改革则将经济的自由化和政治的多元化相分离,经济发展优先,政治改革在后。
通过比较分析,我们可以看到渐进和激进在某种程度上可以互补。
我国建国至今乃至今后相当长的一段时间都还处在是社会主义初级阶段,属于发展中国家,各个方面还有待于改革与完善。尤其是在当前新旧体制过渡、破立并行的时局下,新问题新情况层出不穷、公共政策体系负荷急剧增重,原有政治体制在机构设置、政府功能配置及决策运行机制等诸多方面的弊端日益凸现。因此,我们要有选择的采取局部激进的办法,将改革推向更高的层次。
参考文献:
[1]邓小平.邓小平文选(三卷)[M].人民出版社,1999.
[2]宋天铨.当代中国社会主义改革[M].中国国际广播出版社,1991.
[3]王寿林.当代中国社会主义民主论[M].中共中央党校出版社.
[4]姜洪.经济渐进改革的合理性·渐进与激进[M].经济科学出版社,1997.
[5]刘利峰.激进式还是渐进式-对两种改革方式的成本和收益分析[J].财经论坛,2002 (7).
作者简介:陈怡吉,女,江苏宜兴人,南京师范大学公共管理学院行政管理系08级2班学生。
【关键词】渐进特征;局部激进;改革模式趋向
学术界普遍认为,在由高度集中的计划经济向社会主义市场经济转轨的时候,通常有两种战略选择:一种是“休克疗法”、一种是渐进改革。从自己的实际出发,我国选择了渐进式的改革战略,即由点及面、由易到难、由局部到整体、由单项改革到配套综合我国改革,波浪式得逐步向前推进。实践证明,这种模式取得了很大的成就,但是,本质的东西与表象的东西之间存在着张力,正是这种张力执行着对现状的批判,推动着对现状的改革与完善,因此,我们不宜用现状铸就规范,更不宜用“现状性应然”来套评我国的改革模式,我们要发挥渐进改革的优势,在全面理解的基础上有选择的进行局部的激进改革。
一、我国改革历程的简单回顾及其渐进特征分析
一个国家的经济体制改革,特别是计划经济向市场经济体制转换这样深刻的变革,采取暴风骤雨般的激进式好还是积极稳步的渐进式好?这在国际上一直存在争议。在改革开放初期,以邓小平同志为首的中国共产党的第二代领导集体就做出了十分明确的选择,并采用了一个既通俗又形象的比喻来表述,叫“摸着石头过河”[1]。也就是说改革必须以积极而又慎重的稳步推进的方式进行,而以江泽民同志为核心的第三代领导集体,遵循这个方针,又把改革推向了一个新的境界。在经济体制改革领域,我们从农村家庭联产承包责任制到国有大中型企业改革再到建立现代企业制度,从经济特区到沿海开放城市再到全方位、多层次、宽领域的开放格局的形成和在法规框架下的WTO成员国;与之相对应,在政治体制改革中,我们也采取了各项配套措施,进行了努力和探索,发展了社会主义的政治文明,并为新时期的政治发展积累了经验和准备了条件。政治体制改革千头万绪,错综复杂,本文仅以其中最具代表性的、贯穿于整个过程的政府机构改革为说明对象。
1982年机构改革的主要成果是精干了领导班子、实现了干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化和废除了领导职务终身制,建立了干部离退休制度。在领导班子方面,明确规定各级各部门领导的职数、年龄和文化结构,选择能够开创局面的干部进入领导班子,减少各级各部门的领导副职。在机构人员精简方面,国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个,地方各级党政机构和人员也作了较大幅度的精简。
1988年国务院机构改革以转变职能为关键,以经济管理部门的改革为重点,坚持政企分开、政事分开的原则。改革的长远目标是建立一个符合现代化管理要求的、具有中国特色的、功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。近期目标是理顺关系、转变职能、精干机构、精简人员、提高行政效率、克服官僚主义、增强机构活力。同时,创造条件逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系,政府各部门之间的关系以及中央政府与地方政府的关系。
1993年机构改革的指导思想是适应建立社会主义市场经济体制的需要,按照政企职责分开和精简统一效能的原则,切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。重点是转变政府职能,改革的目标是建立一个适应社会主义市场经济体制要求的,具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。
1998年机构改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理干部队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。改革的原则,一是按照发展社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来,把生产经营的权力真正交给企业;二是按照精简、统一、效能的原则,调整政府组织机构,实行精兵简政,加强宏观经济调控部门,调整和减少专业经济部门,适当调整社会服务部门,加强执法监管部门,发展社会中介组织;三是按照责权一致的原则,调整政府部门的职责权限,明确划分部门之间的职责分工,克服多头管理、政出多门的弊端;四是按照依法治国、依法行政的要求,加强行政体制的法制建设,实现政府机构、职能、编制、工作程序的法制化。
虽然“改革开放胆子要大一些,敢于试验,不能象小脚女人一样。看准了的,就大胆地试,大胆地闯,没有一股气啊、劲呀,就走不出一条新路,就干不出新的事业”,但我们改革的总体思维却一直是“有领导、有步骤、有秩序”这首先体现在政府机构改革方法步骤的选择方面。改革不是一步到位,一次完成,而是分步到位,逐步推进。1993年国务院在向八届人大一次会议提出政府机构改革方案时说明:“目前这个方案还带有一定的过渡性,有的还带有试点性质。今后,随着社会主义现代化建设的进展和社会主义市场经济体制的逐步建立,还要继续深入进行行政管理体制和机构改革。”1998年国务院在向九届人大一次会议提出政府机构改革方案时再次说明:“现在提出的国务院机构改革方案,既考虑了改革和发展的需要,又考虑了社会的承受能力,因此还只是一个过渡性质的方案。”“由于我国社会主义市场经济体制正在建设过程中,按完善的市场经济的要求改革政府机构,实现一步到位,是难以做到的。同时,机构改革又要迈出积极的步子,着力解决当前突出的矛盾,为进一步深化改革和经济发展创造良好的条件。”
从每次改革任务和工作重点的变化中,我们也可以看出政府机构改革是一个渐进决策的过程,每次改革只能解决当时矛盾比较突出、条件比较成熟的问题。改革之初,主要解决领导班子和干部人事制度方面存在的突出问题。随着经济体制改革的重点由农村转入城市,转变政府职能相应地成了国务院机构改革的主要任务。1993年以后进行的机构改革则是在明确建立社会主义市场经济体制目标的背景下展开的,无论在理论认识方面,还是在改革实践方面,都提出了更高的要求,进行了新的探索。改革的领域不断拓宽,改革的内容逐步深化。建立社会主义市场经济体制是一个长期的过程,与之相适应的机构改革也是一项长期而艰巨的任务,要随着经济体制改革的进程不断深化,逐步到位。
综上可见,适时加速基础上的稳妥渐进而积极的改革是我国改革、特别是政治体制改革的基本精神和科学思路。
二、中国政治体制改革渐进特征的成因分析
林德布洛姆认为,决策之所以是渐进的,来自于以下几方面的认识:1、从技术上说,决策者无足够的时间和智慧或其他资源来调查所有的政策方案,调整每一项政策的后果。2、从人的社会价值上说,人一般都是现实主义者,因而不能追求唯一最佳途径。在一个多元的结构里,决策者一般不愿意去从事全面性的改革,一是为了稳定,二是不愿付出较大的代价。
按照新制度主义的基本观点,任何性质和程度的改革在某种意义上都是渐进性质的变迁,因为路径依赖理论认为过去的选择和结果会影响甚至决定现在的选择和未来的发展趋势。
虽然我们的改革被称为“第二次革命”,但从根本上看,我们的改革是社会主义制度的自觉调节和自我完善,即“是要有利于巩固社会主义制度,有利于巩固党的领导,有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力。”因此,我国改革开放的各项决策是在社会各方面和各种力量对国家基本制度认同前提下对各项具体制度进行调整改革,必然以改革的精神渐进地推进改革。以我国的政治体制改革为例,政治体制改革同其他方面的改革一样,是调整各种政治组织之间的关系及其活动准则,完善与根本制度相适应的具体制度的过程,而无论是变革旧体制还是建立新体制都不是一日之功,都需要一个渐进的过程。
首先,我们政权的根本性质、建立历程和运行实际决定了改革策略的渐进特征。
建设有中国特色社会主义是一项崭新的、几乎毫无经验可循的事业,我国原有政策体系基本上构成了我国政治—经济—文化发展的闭锁机制,从而必须也只能通过实践积累经验、探求规律,因为我们“现在处于并将长期处于社会主义初级阶段”,各个方面还有待于大的改革与完善。尤其是在当前新旧体制过渡、破立并行的时局下,新问题新情况层出不穷、公共政策体系负荷急剧增重,原有政治体制在机构设置、政府功能配置及决策运行机制等诸多方面的弊端日益凸现。
社会土壤的培育程度制约着现代化进程的推进程度。其一,社会土壤的培育程度决定着社会成员对于社会转型的承受力大小的程度。社会转型意味着人们所熟悉的原有生活环境的改变,意味着新生活环境的出现。如果环境变化幅度过大,而人们的承受力不足,那么,人们对于改革便会产生一种抵触心理和行为,进而阻碍现代化进程的顺利、有序地推进,但社会成员对于社会转型的承受力并非天然具备,而是基于一定的社会土壤之上形成的。而如果社会土壤适应于现代化建设,社会成员对于社会转型的承受力无疑会增强,进而使现代化建设顺利进行;其二,社会土壤的培育程度直接影响到整个社会对于现代化建设成果的内化力的强弱,一定水准的社会土壤意味着社会机体对于现代化建设成果具有一定水准的内化力,两者基本上是一种正向同步的关系;其三,社会土壤的培育程度,在相当程度上影响着现代化进程“自然递进惯性”的大小。如果现代化建设一旦具备一种有益的社会土壤,社会机体本身便会有一种由“自然的需要”而产生的一种“自然递进的惯性”。在此基础上,现代化进程的“人为”推进方式方可起到有效而切实的作用。
对于中国的政治体制而言,最大的社会土壤就是我们改革的对象,即现行的传统政治体制。我们传统的政治体制成形于革命战争年代,完善于建国初期,定型于中国近五十年的执政实践中,因而其具有较强的现实坚韧性,并成为许多人的惯常的政治思维和工作机制。而且“我们两国原来的政治体制都是从苏联模式来的。看来这个模式在苏联也是不成功的。即使在苏联是百分之百的成功,但是它能够符合中国的实际情况吗?能符合波兰的实际情况吗?各国的实际情况是不相同的。我们现在提出政治体制改革,是根据我国的实际情况决定的。”从党和国家的领导制度、干部制度方面来说,主要的弊端就是官僚主义现象,权力过分集中的现象,家长制现象,干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象,“即党和国家现行的一些具体制度中,还存在不少的弊端,妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革,就很难适应现代化建设的迫切需要”,谈起改革的必要性和重要性,几乎所有的人对会赞同和支持的,但要真正推进则会涉及各方面的利益从而带来不小的阻力。与经济体制改革相比,政治体制改革由于与人们的政治利益有着更加密切的联系而更具敏感性,更需要逐步积累经验,因此,政治体制改革只能是一个渐进的过程。
另外,经济体制改革和政治体制改革的相关性决定了我国政治体制改革的渐进特征。我国的经济落后的现状决定了政治体制改革的渐进色彩。
一则,“社会主义初级阶段的基本国情决定了改革的主要对象是落后的经济文化。社会主义制度是优越的,但经济文化落后使这种优越性的发挥受到限制,以此而论,政治体制改革既是一个自身的变革过程,也是一个经济文化的发展过程,而经济文化的发展不可能一蹴而就”;从政治体制改革来看,社会主义民主的实现程度要受经济文化条件的制约,不可能一下子就达到很高的程度,我国和其他社会主义国家的长期实践经验反复证明,建设不能急于求成,改革也不能急于求成。再则,“政治体制改革要以经济体制改革为基础,服从服务与经济体制改革,经济体制改革以渐进的方式进行(从农村到城市,从沿海到内地,从体制外到体制内),决定了政治体制改革也不可能一步到位。”
三、应然和实然的矛盾——渐进模式的局部变革
渐进决策模式作为一种决策思想和方法,注重事物变化的量的积累,以量变导致质变;它强调在进行改变时维持社会和组织的稳定,因而主张不间断的修改,而不是引起动荡的变革,逐步对政策加以修改并最终改变政策。
它的局限性在于:在方法上明显地带有保守的特点,它一般适用于比较安稳和变动不大的环境,以及从总体上说是比较好的现行政策,一旦社会条件和环境发生巨大变化,一旦表明对以往的政策加以彻底改变时,渐进决策模式所主张的修改和缓行就起不到它的作用,有时还甚至对大变革产生阻碍作用。历史表明,在社会发展的某些关头,需要在政策上作大幅度的调整,有时甚至需要抛弃以前的政策而确立新的政策。如果我们把这种决策方式称作激进决策的话,那么渐进决策具有的认识论特点也并非为它所独占,激进决策也可以是非常注重历史和现实条件的。从政治决策的角度来讲,引起震荡的变革有时正是促进社会发展的一个必要条件,在社会政治的发展过程中,有时需要采用渐变的决策方式,而有时则需要剧变的方式,一切应当以时间、地点和客观条件而定。
就我国的改革而言,渐进式改革没有使中国像苏联和东欧社会主义国家那样陷入困境,相反使中国的社会经济取得了巨大发展。渐进式改革的最大优点是能在不发生大的社会动荡,国民收入保持不断增长的过程中,逐步实现改革的目标。但既然渐进式改革以“不一步改变旧的利益关系和社会结构”为宗旨,不想引起社会冲突,也就不会很快对旧体制进行改革,所以中国的渐进式改革在获得巨大成功的同时也存在着若干问题,特别是对继续改革的障碍而言。
首先,改革的渐进性使旧体制的瓦解和新体制的形成需要一个较长的过度时期。这导致了双重体制的长期化,即价格双轨制、收入双轨制和经济运行规则的双轨制的普遍化,这种双重体制的并存、矛盾和摩擦,是导致需求扩张,结构失衡,分配不公,宏观失控的秩序混乱的重要根源。这种双重体制潜伏着巨大的危险,即一旦宏观调节失控,政府权威失灵,各种潜在的矛盾就会激化,各种混乱局面就会形成。
其次,渐进式改革是一种自上而下的强制性制度变迁的过程,原有的政府机构既是改革的组织者,又是改革的对象,这种双重身份对改革的顺利推进产生诸多不利的影响。当改革与政府官员利益发生冲突时,就会出现绕道现象;一些官员会利用手中的改革发动以权寻租;强制性制度变迁容易产生制度、政策的扭曲从而为寻租活动提供了条件等。
第三,渐进式改革是一种倾斜式改革。为了减少改革的阻力和集中财力改革,渐进式改革会选择倾斜式改革方式,即选择那些旧体制的影响较小,又有建立新体制条件的地区作为改革的突破口。“我国选择了沿海及开放地区作为我国倾斜式改革的重点,然后通过示范效应和传递效应向全国推广。这种改革方式不可避免地形成一种效应,即每个地区为了获得倾斜式改革的好处,不得不‘跑步进京’,通过各种手段获得中央的优惠政策。”
一般来说,激进式改革和渐进式改革的差别,是个速度快慢的问题,渐进式改革是“逐步推进”、“分步到位”,激进式改革则是“休克疗法”、“一步到位”,两种改革的差别具有深刻的经济、政治、文化和历史的内涵。
一方面,从改革成本理论来理解,采用渐进模式还是激进模式,要看改革是否“能够促进政府的目标函数与社会公众的目标函数相接近”,能否“增进改革的收益”。
改革的收益从宏观上来讲,可以被认为是资源配置方式的合理化、经济效率的提高、产出的增加和福利的增进。“改革如果能够促进政府的目标函数与社会公众的目标函数相接近,就能增进改革的收益。‘剧烈地震式’的激进改革,不仅使原有经济制度发生剧烈的根本性变化,也将使与之相关联的政治制度和社会制度在短时间内发生相应的变化。这种短时间、剧烈的变化有可能使原有的政治制度和社会制度中不利于经济改革目标实现的因素迅速而且较彻底的被剔除,促进政府目标函数与社会目标函数相接近,从而大大增加改革的收益”。
另一方面,在制度变迁的各个方面两者也有所不同。激进式改革从体制内入手,推动国有经济存量的私有化,而渐进式改革则是在国有经济为主体的前提下,通过体制外推动,以增量改革带动存量调整,从发展非国有经济和深化国有经济改革两方面入手来建立市场经济。激进式改革以政治多元化为前提,而渐进式改革则将经济的自由化和政治的多元化相分离,经济发展优先,政治改革在后。
通过比较分析,我们可以看到渐进和激进在某种程度上可以互补。
我国建国至今乃至今后相当长的一段时间都还处在是社会主义初级阶段,属于发展中国家,各个方面还有待于改革与完善。尤其是在当前新旧体制过渡、破立并行的时局下,新问题新情况层出不穷、公共政策体系负荷急剧增重,原有政治体制在机构设置、政府功能配置及决策运行机制等诸多方面的弊端日益凸现。因此,我们要有选择的采取局部激进的办法,将改革推向更高的层次。
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作者简介:陈怡吉,女,江苏宜兴人,南京师范大学公共管理学院行政管理系08级2班学生。