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摘要 通过可持续发展概念引出可持续政府管理概念。目标风险与抵消性风险之和最小时的政府管理才是可持续的政府管理。政府管理在三个层次——立宪层次、政策的制定层次和行政层次——上存在抵消性风险。而且，由于在市场与政府作用范围的界定中政府实质上起了关键性的作用，并在一定程度上决定了目标风险与抵消性风险的大小，因而政府在制定和实施政策时，应该更加谨慎。
关键词 可持续发展；可持续的政府管理；目标风险；抵消性风险
中图分类号 D63 文献标识码 A 文章编号 1002－7408(2008)05－0013－03
一、问题的提出
经济发展的可持续性历来是经济学家们关注的问题。从1798年马尔萨斯关注有限土地能否支撑英国的人口增长开始，人们注意到了资源的有限性对经济增长的约束。1865年，Jevons关注英国有限的煤供应量能否支撑不断增长的能源消费。1952年，美国的原料政策委员会关注给定不可更新矿产资源战时消耗急剧增加而供给量有限情况下美国战后的经济增长。1972年，Meadows和其他学者关注给定地球所能提供的原材料投入和所能吸收的产出废物最终能力有限时。工业文明的可持续性，即《增长的极限》。1980年3月5日，联合国大会向全世界发出呼吁：“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源过程中的基本关系，确保全球的持续发展”。1983年，联合国授命挪威首相布兰特夫人(G·H·Brundtland)为世界环境与发展委员会主席，以“持续发展”为基本纲领，制定了全球的变革日程。在布兰特夫人的领导下，世界环境与发展委员会于1987年出版了报告<我们共同的未来>。1992年里约热内卢联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》，对人类环境与发展问题进行了全球性规划，提出了可持续发展的新思路。随着该议程的通过，可持续发展模式成为了各国政府的共识。然而对于什么样的发展才是可持续的这一点上，人们之间并没有达成共识。
可以将目前出现的各种可持续发展的定义大致分为两类：第一类从宏观经济整体的角度至上而下定义该术语。将可持续发展界定为某种增长(率)，该增长(率)“满足当代需要。而不削减后代发展需要”(WCED，1987，P89)，或该增长(率)可以维持不下降的人均资本福利(参见如Howarth 1997，Pezzey1997。Solow 1992)。第二种方式采取由下至上的方法，认为应该在发展的每一个决定中联系并协调三个目标——经济繁荣、环境质量和社会平等(称为3Es)(参见如PCSD 1999；PCSD1996；Ruhl 1999)。但这种方式向下进入了无尽的详细列举各个私人部门改进的可能性之中。Jonathan BaertWiener(2000)认为，第一种界定方式并没有确定宏观层次可持续发展所需的微观层次行为的标准，因而只见森林不见树；而第二种界定方式很可能导致对各个利益主体在各个决策中每种可能性的无尽的详细列举而只见树木难以看见森林。他同时认为，从上至下和从下至上中的方法对中间层——人类社会的制度机制，尤其是政府组织考虑不足。
长期以来，政府都被认为是仁慈、公正的代表，政府管理具有可持续性是理所当然的。如Cameron＆Abouchar(1991)、Revesz(1999)、Howarth(1995)等人认为要实现可持续发展，就需要实施“预防原则”。该原则是为了“预防强加在环境上的物质或行动对环境产生逆向影响。……(它寻求)对当前状态下污染者继续污染的凭借的逆转，和对严重破坏环境的工业发展重新估计价值”。要实施该原则，就需要政府对私人产业进行管制，除非私人产业可以证明没有不利于环境的影响(参见Cmss(1996))。这种思考方法的前提是政府为仁慈的外生变量，拥有制定和实施政策所需的所有信息，能够恰当地矫正私人部门行为对环境的不利影响。
然而在现实生活中，政府作为经济主体之一，远不是发展的外生力量，而是内生的和不完善的人类机构。因此，可持续性问题不仅存在于市场的发展中，同样也存在于政府的管理之中。本文将在第二部分阐明可持续的政府管理含义的基础上，在第三部分对造成政府管理存在抵消项风险的原因进行分析，在第四部分进行总结。
二、可持续政府管理的界定
作为经济行为的直接参与者和管制者。政府可以运用驾驭在整体经济和社会之上的权力。然而，这种权力并不能确保政府拥有所需的充分信息做出科学的决策，并有效地实施该政策。而且在现代市场环境下，政府不再是单一中心的决策部门，而是被分解为各个部门、各个地区的多中心决策部门，政府部门内部同样存在着矛盾和摩擦。这些情况会对市场、资源环境的使用等方面产生系统性的、显著的冲击。这种冲击可能有害于也可能有利于社会整体的运行，甚至可能难以将冲击的效果进行严格地区分：在某些方面，某种程度上是有利的。可在另一方面、另一程度上可能是有害的。因此，可持续发展不仅仅是判定、矫正市场失灵问题，同时也是判断、矫正作为补救措施的政府管理问题。给定存在政府失灵和市场失灵时，挑战就是使两者之和最小(Buchanan＆Tullock，1962)。因此。可持续的政府管理必是涉及制度和政策措施在政府风险和市场失灵之间来最优化管理(Wiener，2000)。如果将市场自发行动达不到可持续发展的要求视为市场行为的风险，那么政府对市场失灵的矫正从而产生的对环境和资源的破坏就可视为政府行为的风险。政府风险包含了“目标风险(tar－get risks)”和“抵消性风险(counter－vailing risks)”两种。目标风险是指政府对市场失灵不进行干预或少进行干预的风险。干预越少，由于市场失灵带来的社会、环境和资源的不利影响越大。抵消性风险是政府矫正市场失灵过程中对社会、环境和资源可能造成的副作用。政府干预越多，抵消性风险也越大。如果说目标风险是政府放任市场发挥作用时社会资源的配置对最优状态的偏离，那么抵消性风险就是政府干预市场时社会资源的配置对最优状态的偏离。
因此，在市场和政府的问题上。并不是政府应不应该管的问题，而是应该管多少以及如何管的问题。而且，由于宪法是政治秩序和制定政治决策的基本规则，其本质上界定了市场活动和政府活动的相对范围。因此，在市场与政府作用范围的界定中，政府实质上起了关键性的作用。这就需要对阻碍政府管理可持续性的因素进行研究。又由于目标风险较好理解，市坊对环境和资源所造成的不利影响也有目共睹，相比较起来。政府管理的抵消性风险则隐蔽得多。下 面，我们将从立宪层次、一般政策的制定层次、行政层次几方面探讨政府管理中存在抵消性风险的原因。
三、政府管理中存在抵消性风险的原因
1.立宪层次。布坎南将公共选择分为两个层次——立宪层次和后立宪层次，这两个层次具有完全不同的特征。立宪层次的选择是对规则本身的选择，后立宪层次的选择是在一定规则之下的选择。可以看出，在立宪层次对规则的选择是后立宪选择的基础。我们先来看一下立宪层次存在抵消性风险的原因。
我们在这里分别考虑两种类型的政府体制：直接民主和代议制民主。在直接民主中，选民依据一定的规则直接对政策选择进行投票。由于实际操作中通常采用的是多数规则。选民会认识到，任何政府行动都存在一定的成本和收益，但是无论是个人分享的收益还是分担的成本之间难以达到一致，而且个人会意识到自己的决定无足轻重，这样单独的个人会采取不负责任的态度，他会隐藏偏好，要么回避作出确定的选择，要么随意作出选择。而在代议制民主中，被选举的政治家与官员作为选民的代理人制定政策。除了在直接民主中选民会由于“理性的无知”作出不恰当的选择而外，代议制民主还存在另一个问题——政治家和官员作为选民的利益代表，两者之间是委托一代理关系。由于信息的不对称，政府很可能偏离公共利益而追求起自己的利益。一方面，公共选择过程中，参与决策的各个利益集团相互讨价还价，在相应的规则下达成一定结果。而这种结果是否能够最大化公共利益，是否造成了外部性(即是否对某些利益群体造成了伤害)，并不在决策考虑的范围内。另一方面。政府行政机构是公共决策当然的实施主体。在行政过程中，必然出现行政机构及官员利用手中掌握的自由裁量权，使政策的实施结果有利于自身。
总之，选择主体、实施主体共同构成了复杂的“经济人总体”，使得政府的目标和行为函数可能会偏离社会福利最大这一原则。这就要求在代议制民主下对政府实施适当的激励。
2.一般政策制定屡次。立宪后，政府将根据宪法制定一般的政策法规。在这个阶段中，政府官员的素质、政府部门的多重目标，以及政府信息的不充分等都会导致抵消性风险的产生。
首先，政府官员素质不足。如果政府要建立并执行可持续性原则。相关官员就需要拥有以下素质：远见。复杂原则的明确表达，有效地执行，学习和适应。政府当局必须能够首先辨别政策的缺陷，然后进行调整以克服这些缺陷。他们也必须能够认识到资源控制的哪些方面最好留给非政府部门的行为者，然后实施自我约束把这些方面留给非政府部门行为者。然而这些要求对于政府官员而言通常过高。因为自然资源管理的复杂性常威胁到这些部门的机构利益或提供了机会加强他们的利益，由于政治家和官员具有扩张政府行为范围和规模的内在动力和倾向，因此政治过程本身通常不会产生发现错误和纠正错误的有效机制。
其次，政府部门多重目标的影响。政府通常都被赋予实现多重目标的使命，诸如经济增长、充分就业、物价稳定、保护环境等。多重目标会使得政府行为趋于通过忽略一些目标来注重那些与其利益一致的目标(March and Simon，1958)。而且布坎南和塔洛克认为，个人对特殊受益计划更感兴趣，往往使普遍受益计划受到轻视，从而有利于特殊收益计划。对于既要利用资源给当代居民提供更高的收入和更好的生活质量又要保护资源为子孙后代着想的政府。在目标之间进行权衡会导致部门关注自身利益密切相关的目标的同时，忽略环境资源的保护造成环保的真空地带。
第三，政府政策制定难以保证科学性。首先，由于信息不充分，政府在制定政策时难以全面预料可能的后果。例如，当政府控制一种形式(如空气)的污染时，会简单地导致另一种形式的污染，如水、土地或工作场所的污染(Graham
关键词 可持续发展；可持续的政府管理；目标风险；抵消性风险
中图分类号 D63 文献标识码 A 文章编号 1002－7408(2008)05－0013－03
一、问题的提出
经济发展的可持续性历来是经济学家们关注的问题。从1798年马尔萨斯关注有限土地能否支撑英国的人口增长开始，人们注意到了资源的有限性对经济增长的约束。1865年，Jevons关注英国有限的煤供应量能否支撑不断增长的能源消费。1952年，美国的原料政策委员会关注给定不可更新矿产资源战时消耗急剧增加而供给量有限情况下美国战后的经济增长。1972年，Meadows和其他学者关注给定地球所能提供的原材料投入和所能吸收的产出废物最终能力有限时。工业文明的可持续性，即《增长的极限》。1980年3月5日，联合国大会向全世界发出呼吁：“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源过程中的基本关系，确保全球的持续发展”。1983年，联合国授命挪威首相布兰特夫人(G·H·Brundtland)为世界环境与发展委员会主席，以“持续发展”为基本纲领，制定了全球的变革日程。在布兰特夫人的领导下，世界环境与发展委员会于1987年出版了报告<我们共同的未来>。1992年里约热内卢联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》，对人类环境与发展问题进行了全球性规划，提出了可持续发展的新思路。随着该议程的通过，可持续发展模式成为了各国政府的共识。然而对于什么样的发展才是可持续的这一点上，人们之间并没有达成共识。
可以将目前出现的各种可持续发展的定义大致分为两类：第一类从宏观经济整体的角度至上而下定义该术语。将可持续发展界定为某种增长(率)，该增长(率)“满足当代需要。而不削减后代发展需要”(WCED，1987，P89)，或该增长(率)可以维持不下降的人均资本福利(参见如Howarth 1997，Pezzey1997。Solow 1992)。第二种方式采取由下至上的方法，认为应该在发展的每一个决定中联系并协调三个目标——经济繁荣、环境质量和社会平等(称为3Es)(参见如PCSD 1999；PCSD1996；Ruhl 1999)。但这种方式向下进入了无尽的详细列举各个私人部门改进的可能性之中。Jonathan BaertWiener(2000)认为，第一种界定方式并没有确定宏观层次可持续发展所需的微观层次行为的标准，因而只见森林不见树；而第二种界定方式很可能导致对各个利益主体在各个决策中每种可能性的无尽的详细列举而只见树木难以看见森林。他同时认为，从上至下和从下至上中的方法对中间层——人类社会的制度机制，尤其是政府组织考虑不足。
长期以来，政府都被认为是仁慈、公正的代表，政府管理具有可持续性是理所当然的。如Cameron＆Abouchar(1991)、Revesz(1999)、Howarth(1995)等人认为要实现可持续发展，就需要实施“预防原则”。该原则是为了“预防强加在环境上的物质或行动对环境产生逆向影响。……(它寻求)对当前状态下污染者继续污染的凭借的逆转，和对严重破坏环境的工业发展重新估计价值”。要实施该原则，就需要政府对私人产业进行管制，除非私人产业可以证明没有不利于环境的影响(参见Cmss(1996))。这种思考方法的前提是政府为仁慈的外生变量，拥有制定和实施政策所需的所有信息，能够恰当地矫正私人部门行为对环境的不利影响。
然而在现实生活中，政府作为经济主体之一，远不是发展的外生力量，而是内生的和不完善的人类机构。因此，可持续性问题不仅存在于市场的发展中，同样也存在于政府的管理之中。本文将在第二部分阐明可持续的政府管理含义的基础上，在第三部分对造成政府管理存在抵消项风险的原因进行分析，在第四部分进行总结。
二、可持续政府管理的界定
作为经济行为的直接参与者和管制者。政府可以运用驾驭在整体经济和社会之上的权力。然而，这种权力并不能确保政府拥有所需的充分信息做出科学的决策，并有效地实施该政策。而且在现代市场环境下，政府不再是单一中心的决策部门，而是被分解为各个部门、各个地区的多中心决策部门，政府部门内部同样存在着矛盾和摩擦。这些情况会对市场、资源环境的使用等方面产生系统性的、显著的冲击。这种冲击可能有害于也可能有利于社会整体的运行，甚至可能难以将冲击的效果进行严格地区分：在某些方面，某种程度上是有利的。可在另一方面、另一程度上可能是有害的。因此，可持续发展不仅仅是判定、矫正市场失灵问题，同时也是判断、矫正作为补救措施的政府管理问题。给定存在政府失灵和市场失灵时，挑战就是使两者之和最小(Buchanan＆Tullock，1962)。因此。可持续的政府管理必是涉及制度和政策措施在政府风险和市场失灵之间来最优化管理(Wiener，2000)。如果将市场自发行动达不到可持续发展的要求视为市场行为的风险，那么政府对市场失灵的矫正从而产生的对环境和资源的破坏就可视为政府行为的风险。政府风险包含了“目标风险(tar－get risks)”和“抵消性风险(counter－vailing risks)”两种。目标风险是指政府对市场失灵不进行干预或少进行干预的风险。干预越少，由于市场失灵带来的社会、环境和资源的不利影响越大。抵消性风险是政府矫正市场失灵过程中对社会、环境和资源可能造成的副作用。政府干预越多，抵消性风险也越大。如果说目标风险是政府放任市场发挥作用时社会资源的配置对最优状态的偏离，那么抵消性风险就是政府干预市场时社会资源的配置对最优状态的偏离。
因此，在市场和政府的问题上。并不是政府应不应该管的问题，而是应该管多少以及如何管的问题。而且，由于宪法是政治秩序和制定政治决策的基本规则，其本质上界定了市场活动和政府活动的相对范围。因此，在市场与政府作用范围的界定中，政府实质上起了关键性的作用。这就需要对阻碍政府管理可持续性的因素进行研究。又由于目标风险较好理解，市坊对环境和资源所造成的不利影响也有目共睹，相比较起来。政府管理的抵消性风险则隐蔽得多。下 面，我们将从立宪层次、一般政策的制定层次、行政层次几方面探讨政府管理中存在抵消性风险的原因。
三、政府管理中存在抵消性风险的原因
1.立宪层次。布坎南将公共选择分为两个层次——立宪层次和后立宪层次，这两个层次具有完全不同的特征。立宪层次的选择是对规则本身的选择，后立宪层次的选择是在一定规则之下的选择。可以看出，在立宪层次对规则的选择是后立宪选择的基础。我们先来看一下立宪层次存在抵消性风险的原因。
我们在这里分别考虑两种类型的政府体制：直接民主和代议制民主。在直接民主中，选民依据一定的规则直接对政策选择进行投票。由于实际操作中通常采用的是多数规则。选民会认识到，任何政府行动都存在一定的成本和收益，但是无论是个人分享的收益还是分担的成本之间难以达到一致，而且个人会意识到自己的决定无足轻重，这样单独的个人会采取不负责任的态度，他会隐藏偏好，要么回避作出确定的选择，要么随意作出选择。而在代议制民主中，被选举的政治家与官员作为选民的代理人制定政策。除了在直接民主中选民会由于“理性的无知”作出不恰当的选择而外，代议制民主还存在另一个问题——政治家和官员作为选民的利益代表，两者之间是委托一代理关系。由于信息的不对称，政府很可能偏离公共利益而追求起自己的利益。一方面，公共选择过程中，参与决策的各个利益集团相互讨价还价，在相应的规则下达成一定结果。而这种结果是否能够最大化公共利益，是否造成了外部性(即是否对某些利益群体造成了伤害)，并不在决策考虑的范围内。另一方面。政府行政机构是公共决策当然的实施主体。在行政过程中，必然出现行政机构及官员利用手中掌握的自由裁量权，使政策的实施结果有利于自身。
总之，选择主体、实施主体共同构成了复杂的“经济人总体”，使得政府的目标和行为函数可能会偏离社会福利最大这一原则。这就要求在代议制民主下对政府实施适当的激励。
2.一般政策制定屡次。立宪后，政府将根据宪法制定一般的政策法规。在这个阶段中，政府官员的素质、政府部门的多重目标，以及政府信息的不充分等都会导致抵消性风险的产生。
首先，政府官员素质不足。如果政府要建立并执行可持续性原则。相关官员就需要拥有以下素质：远见。复杂原则的明确表达，有效地执行，学习和适应。政府当局必须能够首先辨别政策的缺陷，然后进行调整以克服这些缺陷。他们也必须能够认识到资源控制的哪些方面最好留给非政府部门的行为者，然后实施自我约束把这些方面留给非政府部门行为者。然而这些要求对于政府官员而言通常过高。因为自然资源管理的复杂性常威胁到这些部门的机构利益或提供了机会加强他们的利益，由于政治家和官员具有扩张政府行为范围和规模的内在动力和倾向，因此政治过程本身通常不会产生发现错误和纠正错误的有效机制。
其次，政府部门多重目标的影响。政府通常都被赋予实现多重目标的使命，诸如经济增长、充分就业、物价稳定、保护环境等。多重目标会使得政府行为趋于通过忽略一些目标来注重那些与其利益一致的目标(March and Simon，1958)。而且布坎南和塔洛克认为，个人对特殊受益计划更感兴趣，往往使普遍受益计划受到轻视，从而有利于特殊收益计划。对于既要利用资源给当代居民提供更高的收入和更好的生活质量又要保护资源为子孙后代着想的政府。在目标之间进行权衡会导致部门关注自身利益密切相关的目标的同时，忽略环境资源的保护造成环保的真空地带。
第三，政府政策制定难以保证科学性。首先，由于信息不充分，政府在制定政策时难以全面预料可能的后果。例如，当政府控制一种形式(如空气)的污染时，会简单地导致另一种形式的污染，如水、土地或工作场所的污染(Graham