论文部分内容阅读
摘要：城乡协调发展是科学发展观的要求，是构建社会主义和谐社会的关键环节，也是全面建设小康社会进而实现现代化的重要标志。建设社会主义新农村是统筹城乡发展的新目标和新模式。本文通过分析目前新农村规划过程中存在的所面临规划主导思想模糊、实施进度较慢等问题，阐述新农村规划应从城乡统筹角度出发，在综合产业、土地使用、空间布局、经济发展等的基础上，切实提高农民的生活水平，改善农村居住环境面貌的创新研究。
关键词：城乡统筹；新农村建设；规划；创新
引言：中国是农业大国，农村经济社会全面发展一直是中央长期关注的重点问题。随着城乡差距的进一步拉大，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大战略,党的十七届三中全会强调要大力推进城乡统筹发展，要建立健全以工促农、以城带乡长效机制；要建立和发展具有中国特色的现代农业；要破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局，为未来我国农村改革发展指明了方向。
1 新农村规划背景的变化
2006 年以来，新农村规划工作从方案编制、实施管理到监督检查已经形成一套相对完善的体系，为中国农村建设新风貌提供了有力的技术支撑和制度保障。但随着经济社会的发展，尤其是中央提出进一步深入落实城乡统筹发展的要求，使得新农村的建设与发展所面临的众多因素正悄然变化。
1.1 城乡统筹发展新政
为了加快城市化进程的步伐，中央政府长期以来，通过工农产品价格的“剪刀差”，把农业剩余转化为工业利润和财政收入，为城市化提供了强大的推力，这在一定程度上是以牺牲农村、农民的利益为代价的，也直接导致了农村经济社会发展水平的严重滞后。但随着我国城市化水平的提高，城乡居民生活方式也发生了巨大的变化。城市化的生活方式不断融入农村，城乡一体化不断的深化,城乡之间逐步实现资源共享、优势互补，城乡社会也走向“城乡统筹发展”的新时期。
城乡统筹发展时期的新农村规划，促使乡村社会更加注重综合发展,经济的快速增长对资源、环境的压力日益加大。一方面，通过新农村的建设保证农民生产条件得到不断改善、生活水平逐步提高，实现“生产发展、生活宽裕”的基本目标。另一方面，“乡风文明、村容整洁、管理民主”则是从社会、文化、政治的角度对新农村建设提出了综合发展要求，从关注民生逐步走向深层次民主。
1.2 土地集约利用新规
快速发展的城市化进程中，城乡空间低效、粗犷的外延式扩张，导致本就紧张的土地资源问题更为突出。为此，我国在实行世界上最严格的“土地政策”的同时，还明确规定地方各级人民政府主要负责人对基本农田保护总负责。国家对土地的宏观调控，不仅要求城市走集约化发展的道路，对广阔的农村土地利用同样提出了严格的要求。宏观政策背景在客观上要求新农村建设必须走集约化的用地方式，传统的生产生活方式和过于分散的用地模式必须改变。而伴随着农村生产力的发展，机械化的耕作方式已逐渐取代传统的农耕模式。这种现代化的耕作方式也要求农村居民点和生产用地相对集中，从而保证土地的集约利用和机械生产的高效化。
1.3 规划主体参与新况
在新农村建设初期，乡村空间构成的主要因子——农民，更多的是被动地接受，缺乏主观改变的意识；以旁观者观察的身份远远多于主人翁参与的角色。但近年来，全国各地尤其是沿海地区众多新农村建设成功的实例，从思想上打消了农民的疑虑，在行动上给了农民极大的鼓舞。乡村社会村容的变化、环境的美化、生活水平的提升等村民“可见的实惠”，改变了生性淳朴的农民固守的观念。新农村建设从自上而下的宏观政策变为上下联动的可行性规划，促使农民从被动地接受规划到主动地迎合、参与规划建设，使得新农村建设规划的基础发生了极大的变化。
2 新农村规划面临的困境
2.1 规划主导思想模糊
发展农业生产和改善农民生活是新农村建设中最重要的问题，生产发展是生活水平提高的基础，也是新农村建设的核心问题。由于农村生产力水平较为低下，农业生产和农村建设缺少资金和技术的有效支持，新农村规划——“发展农业生产，逐步提高农民生活水平”的核心思想难以起到立竿见影的成效。而短时期内最能体现新农村规划成果的恰恰是农民生活环境的改善和生活质量的提高。因此，当前新农村规划更多的偏重物质环境的改善和居住空间的梳理。这就造成了新农村规划是优先发展生产还是优先改善生活环境的矛盾，规划主导思想在“发展生产”和“改善生活”看似矛盾的两难境地中徘徊。
2.2 规划实施进展较慢
当前新农村规划的主要着力点是依据镇村布局规划，推进村庄居民点集中布局，在提高农村土地集约利用的同时，实现农业生产的规模化经营。但中国长期以来的农耕文化决定了农村居民点分布零散的特征，为了便于农业耕作，农民在建房时基本选择与其“責任地、自留地”相邻。这种分散的居民点格局和农民对传统宅基地的留恋、地缘的集聚等在主观上为宅基地的集中形成了障碍。同时，农村相对落后的经济状况和集体所有的土地产权制度也在客观上延缓了农宅搬迁的步伐。这一方面造成了新农村规划实施进展较慢，规划效果迟迟不得体现。另一方面，农村在经过一轮轮规划编制过后，农民却享受不到新农村规划的成果，也在一定程度上打消了农民主动参与规划的积极性。影响了新农村规划建设整体实施。
2.3 规划基础资料缺乏
“调查—分析—规划”是规划实践所总结的基本方法，每一项规划工作都离不开详实的现状调查和分析。虽然农村规划建设规模远小于城市规模，但现状村民的户数、宅基地的数量、基础设施建设状况、公共服务设施的配套等情况仍是规划编制的基础性工作。然而，相对于城市建设水平提升和资料的储备而言，农村社会的资料统计与收集更多的是流于形式，并未形成一项系统工程。加上基层农村组织的经济水平有限，基层的建设部门难以提供出充足的资料和数据。如部分村庄居民点甚至是1960 年代所测绘的地形图，规划的编制难以起到实质性的指示和标识作用等等。这些规划基础资料的缺乏是新农村规划实践过程中时常面临的困境。
2.4 技术标准难以统一
新农村建设规划虽然已经历了很长的一段时间，但由于缺乏相对统一的技术标准和相关经验，一直没有固定的规划模式可循，导致当前新农村建设从规划过程到成果的表达形式多种多样。笔者在参与的几次新农村规划成果交流会上看到，规划成果表达的形式和内容五花八门，少的仅有村庄现状、总平面布局等几张主要图纸和两三页说明文字；多的则包含了规划结构图、功能分区图、交通分析图、绿化景观系统分析图、环境保护图、建设时序图等达三四十页内容。同时，由于目前各地新农村建设规划的编制工作主要是由城乡规划设计院及部分建筑设计院来承担，在其他市场业务的压力和新农村规划低价的资金瓶颈约束下，各编制单位对新农村规划既缺乏足够重视，更缺乏相关研究，导致新农村建设规划水平良莠不齐。这些因素夹杂在一起，其最终结果便是造成新农村规划在“低价”和“低质”之间恶性循环。
3 新农村规划的创新
3.1 规划思想的创新
3.1.1 树立发展生产与改善生活有机统一的主导思想
发展生产是新农村建设的关键，改善生活是新农村规划中农民最关注的焦点，两者在内涵上不是对立的，生产发展可以带动生活水平的提高，生活环境的改善可以促进生产的再发展。因此，发展生产与改善生活环境是新农村建设中相辅相成的工作，新农村规划建设不应教条地将两者割裂开来。
规划应明确新农村建设实施受益的主体是农民，始终以服务于农民为主要导向。在建设社会主义新农村过程中，应充分尊重农民的意愿，以提高农民生活水平为目标导向，坚持发展现代农业，积极转变农村经济增长方式，调整农村产业结构，增加农民就业机会，提高农村综合生产能力，促进农村经济社会全面发展。通过现代农业的发展，提高农民收入，实现农民生活水平的稳定增长，从而达到发展生产与改善生活环境的有机平衡。
3.1.2 建立与资源禀赋、功能特色相一致的差别化规划思路
我国城市化进程的速度日益加快，城市化总体水平已超过了40%，但目前仍有半数以上的人口生活在农村。对于幅员广阔的农村而言，由于区域位置与资源禀赋的差异，不同地区的农村经济社会发展水平相差较大，部分东部沿海地区的农民生活水平已达小康，而西部地区部分村民基本生活都难以保障。因此，当前的新农村建设过程中，切忌在全省甚至全国范围内教条地将规划标准设定为一种模式，否则，势必将产生一些生搬硬套、缺乏特点、劳民伤财的现象，这无疑会与中央建设社会主义新农村的总体思路相背离。新农村建设应针对不同的地区，根据当地具体社会经济条件和环境特色以及区域发展的实际情况，赋予村庄不同的功能和特色，制定与村庄功能特色相一致的规划建设标准。新农村的建设也应以发展生产为基础、改善农民的生活环境和生活水平为目标，因时因地，建立与资源禀赋、功能特色相一致的差别化规划思路，确保社会主义新农村建设总体战略目标的顺利完成。
3.1.3 切忌过分追求“农村景观城市化”
城市是人类社会发展到一定阶段的产物，是生产力水平高度化的集中体现。乡村则是城市的后花园，是社会经济发展的重要组成部分。城乡二元结构不是中国特有，新农村建设是要加大城乡统筹力度，缩小城乡差距，将城乡二元结构现象更趋合理化，这个“合理”，就是农业与城市产业之间的差距将消除，留下来的是农村生活分散、城市生活集中的形式差别。简单来讲，就是城市更像城市，农村更像农村。
新农村建设不能过分追求“农村景观城市化”，而要将城市化的职能体现在农村生产生活中。从空间、政策上实现城市人才、技术、资金向农村的有效转移，发展现代农业生产，提高农民收入，促进农村社会的全面发展。同时还要充分挖掘村庄的内涵与特色，保护乡村的风貌特色与环境资源。
3.2 规划实施的创新
农民宅基地过于分散、农村建设资金不足和农民“脱地”后缺乏相应的保障是新农村建设实施进展较慢的主要原因。在明确规划主导思想的基础上，着力研究规划实施的创新是加快新农村建设进程的重要手段之一。
3.2.1 经济发展层面——产业发展带动规划实施
在城乡一体化发展的新时期，应理顺城市和乡村之间的关系，城乡之间要实施“工业反哺农业、城市支持乡村”的行动策略。城市拥有技术、人才、文化、资金等众多乡村无法比拟的优势，新农村的建设应抓住城市向乡村空间拓展的机会，充分利用城市的人才和技术资源，积极发展现代农业生产，调整农业产业结构，加快推进乡镇企业进入园区规模化生产的步伐，实现农业产业化和规模化。同时，积极引导农民居住模式和生活方式的改变，实现农民住宅由分散向集中的有序过渡，提高农村土地的利用效率。在乡村内部，针对不同村庄的定位，采取差别化的发展思路，通过财政转移支付手段，来促进乡村社会的全面均衡发展。
外因是物质变化的辅助推力，内因才是物质变化的主导力量。城市社会发展的规律已证明，工业产能的提升是城市快速发展的加速器。农村的发展需要城市外力来拉动，但农村在利用城市技术和人才资源发展现代农业的同时，更要注重乡镇企业内涵的提升。现代农业的发展，解放了乡村大量的劳动力；而乡镇企业的发展，可以为这些富余的农村劳动力提供可观的就业机会，在一定区域内，实现人口和空间的有效集聚。
规模不断扩大的乡镇企业可以为现代农业发展提供资金和生产要素的补给，现代农业的发展又进一步解放农村的劳动力，为乡镇企业的发展提供后续动力，从而在乡村社会内部实现发展的良性循环，为新农村规划建设实施创造一个良好的外部环境。
3.2.2 技术管理层面——弹性与刚性相结合
规划实施和受益的主体都是农民，因此新农村建设规划的实施要充分尊重农民的意愿，积极鼓励农民主动参与到规划的过程中来。农民的积极参与一方面可以强化其主人翁意识，使农民自身的意愿和想法在规划成果中充分的体现，从而保证规划的实施在主体层面上有所保证；另一方面可以促使规划管理和编制的技术人员，更加注重规划指标制定的刚性和弹性相结合，刚性指标在原则上对乡村生活环境、居住质量作出硬性规定，是规划实施必需达到的指标，是乡村生产、生活空间的基本保障。在村民住宅搬迁、拆建时序以及管理模式的选择上，则根据农民的意愿、结合实际情况，采取弹性管理。
通过引导农民积极参与建设、规划，实现规划刚性与弹性相结合的管理模式，加快规划实施的步伐，是保证新农村建设规划顺利实施的有效途径。
3.2.3 政策制度层面——健全的社会保障体系
在民主高效、法治健全的新型社会中，新农村建设规划的顺利实施离不开农民的主动积极配合。农民最朴素、最现实的要求是能够衣食无忧，老有所养。《礼记·礼运》之《大同篇》中有这样的描述，“……使老有所终，壮有所用，幼有所長，矜寡孤独废疾者，皆有所养”。这也是当前广大农民希望在新农村建设所要得到的最基本保障。
长期以来我国农村养老保障制度滞后，缺医少药状况突出，很多地区基本停留在家庭保障，全民社会保障体系难以深入到农村。针对农村实行的“新型农村合作医疗”以及“农村义务教育阶段学生免除学杂费政策”等推进速度较慢、覆盖面不全的现象，导致农民在思想上对包括新农村建设在内的新兴事物难以接受，客观上导致了新农村规划实施进展较慢。
为积极推进社会主义新农村建设规划的实施，应建立健全社会保障体系，从思想上解放农民，从行动上帮助农民，为农民解决后顾之忧。充分考虑各区域经济社会发展的情况，差别化实施社会保障项目，从实际出发关注农民“民生”，从根源上为新农村建设规划的实施清除障碍。
3.3 规划方法的创新
3.3.1 政府组织、农民参与
《城市规划编制办法》强调，“编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则”。新农村规划的编制和实施监督同样离不开政府的有序组织。2007 年实施的《城乡规划法》更是将原有“城乡二元结构”明显的“一法一条例”统称为《城乡规划法》，在突出城乡统筹一体化发展的同时，也强调基层政府在农村的规划建设过程中起着宏观调控、领导协调等举足轻重的作用。在新农村规划的编制过程中，应坚持在地方政府的领导下，成立相关的领导小组和建设办公室，积极协调基层各部门和组织之间的利益关系，保证规划从立项、编制到实施工作的顺利进行。
新农村规划的编制和实施主体是农民，其目的就是为了改善农村环境面貌、提高农民生活水平，服务农村社会的经济发展。因此，新农村规划应在政府组织的前提下，积极引导农民参与，从规划项目的立项、现场调研到规划方案的编制、实施监督，都应该做到“尊民意，顺民心”，以确保新农村规划能够切实地为农民改善生活环境，服务于农村发展。
3.3.2 依法编制、科学规划
新农村规划主要是在现状散点分布的自然村落基础上，考虑到今后农村发展和村庄拆并的可能，对农村居民点进行相对集中建设、村庄环境有序梳理的行为。这项有序建设行为是在科学规划的基础上进行的，宏观层面的市域、县域城镇体系规划，城市总体规划，中观层面的镇村布局规划和乡镇总体规划等都是新农村建设规划编制实施的依据。在编制新农村規划时，应以此类上位规划为基础，结合农村的实际情况，采用科学的方法，对乡村农业生产和生活环境空间作出合理的布局。
3.3.3 因地制宜、突出特色
因地制宜地编制规划，传承地方文化，彰显地域特色是规划设计人员编制每项规划所追求的目标，但是许多规划设计方案往往因为缺乏创新意识导致“千城一面”而为人诟病。当前，编制规划的村庄都是经过镇村布局规划后保留和兼并的，都代表着一定地域的历史和文化，亦或体现了地方环境特征。这就要求规划因地制宜，在规划编制过程中寻求能够体现地域特色、地方文化特征的规划设计方法，在住宅选型方面选择符合地方民居特色的建筑色彩和风格，道路铺装材料的选择应以经济适用为原则，植物配置应以本土经济树种为主……，从多方面体现新农村规划的地域特色和农耕文明，避免在农村中出现“千村一面”的现象，更不能出现“农村城镇一面化”的局面。
3.4 规划表达的创新
新农村建设规划的规模和性质决定了其与城市规划的差别，两者虽然都是政府为实现一定地域范围内社会经济发展为目的的宏观调控手段，但城市规划在市场行为方面的要求远远复杂于农村规划。同时，城市规划更加注重城市发展的战略性要求，具有较高的前瞻性。城市规划的成果内容往往较为复杂，对城市社会经济发展、战略性要求都有详尽的阐述。新农村建设规划则更注重实施的可操作性，要求规划设计成果对村庄的建设、布局有较强的指导性。因此，新农村规划成果内容应以简单、实用，能够科学指导规划实施为主要目的。
3.4.1 新农村规划的类型
从新农村规划的内容看，有历史文化名村、乡村地域风情等多种不同特色的村庄。但就规划的类型而言，当前新农村建设规划总体上可归纳为村庄建设规划和村庄平面布局规划两大类，它们在规划编制方法与成果内容的表达上亦存在一定的区别。
（1）村庄建设规划
村庄建设规划主要是针对一些“规模较大、有一定历史文化遗存、地形地貌较复杂的村庄”开展的较为详细的规划。由于其现状相对复杂且具有一定的特征，所以规划成果应是在村庄现状、资源环境保护等方面进行一定分析的基础上，进行村庄总体布局，并对现状村民住宅的处置、村庄的水电、污水排放等基础设施工程作出明确的规划，从而切实地指导规划的实施。因此，规划成果内容通常包括现状分析、总体布局、建筑处置和住宅选型等图纸以及简单的文字说明。基础设施及工程管线规划内容则针对村庄性质、地域的不同，有选择地进行规划。
（2）村庄平面布局规划
村庄平面布局规划主要是针对镇村布局保留的村民集聚点，近期村民有建房需求的村庄所作的规划工作，其主要内涵是为村庄划定建设空间，指导农民按规划合理建房，引导村庄建设空间有序发展。村庄平面布局规划的主要内容是在划定村庄范围的基础上，梳理村庄道路骨架，确定村庄内不同的建设空间，并为村庄配备相应的公共服务设施。因此，在规划成果表达上，应力求简单明了，主要包含村域范围、现状图、规划图及简单的文字说明。
4 结语
新农村规划的热潮已经席卷全国，“生产发展，生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的规划总体目标虽已初显成效，但我国农村社会的现实状况注定了新农村建设工作是一项长期的系统工程。党的十七届三中全会给农村的发展和农村工作指明了新的发展方向，面对这种新的发展形势，新农村规划应明确主导思想，总结问题和经验教训，创新规划思路，加快规划实施的步伐。在城乡统筹发展的大背景之下，加大城乡基本公共服务均等化的实施力度，坚持城乡联动，形成以工促农、以城带乡的长效发展机制是新时期社会主义新农村建设的必由之路。
参考文献
1 于洪俊，宁越敏.城市地理概论[M]. 合肥：安徽科学技术出版社. 1 9 8 3 .
2 陈家宝. 城乡一体化进程中的资源整合与对接—南京市城乡“二元结构”成因及其对策实证分析[J].中国农村经济，2002（10）：62-68
3 章凌志，杨介榜. 村庄规划可实施性的反思与对策[J].规划师，2007(2）：15-17.
关键词：城乡统筹；新农村建设；规划；创新
引言：中国是农业大国，农村经济社会全面发展一直是中央长期关注的重点问题。随着城乡差距的进一步拉大，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大战略,党的十七届三中全会强调要大力推进城乡统筹发展，要建立健全以工促农、以城带乡长效机制；要建立和发展具有中国特色的现代农业；要破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局，为未来我国农村改革发展指明了方向。
1 新农村规划背景的变化
2006 年以来，新农村规划工作从方案编制、实施管理到监督检查已经形成一套相对完善的体系，为中国农村建设新风貌提供了有力的技术支撑和制度保障。但随着经济社会的发展，尤其是中央提出进一步深入落实城乡统筹发展的要求，使得新农村的建设与发展所面临的众多因素正悄然变化。
1.1 城乡统筹发展新政
为了加快城市化进程的步伐，中央政府长期以来，通过工农产品价格的“剪刀差”，把农业剩余转化为工业利润和财政收入，为城市化提供了强大的推力，这在一定程度上是以牺牲农村、农民的利益为代价的，也直接导致了农村经济社会发展水平的严重滞后。但随着我国城市化水平的提高，城乡居民生活方式也发生了巨大的变化。城市化的生活方式不断融入农村，城乡一体化不断的深化,城乡之间逐步实现资源共享、优势互补，城乡社会也走向“城乡统筹发展”的新时期。
城乡统筹发展时期的新农村规划，促使乡村社会更加注重综合发展,经济的快速增长对资源、环境的压力日益加大。一方面，通过新农村的建设保证农民生产条件得到不断改善、生活水平逐步提高，实现“生产发展、生活宽裕”的基本目标。另一方面，“乡风文明、村容整洁、管理民主”则是从社会、文化、政治的角度对新农村建设提出了综合发展要求，从关注民生逐步走向深层次民主。
1.2 土地集约利用新规
快速发展的城市化进程中，城乡空间低效、粗犷的外延式扩张，导致本就紧张的土地资源问题更为突出。为此，我国在实行世界上最严格的“土地政策”的同时，还明确规定地方各级人民政府主要负责人对基本农田保护总负责。国家对土地的宏观调控，不仅要求城市走集约化发展的道路，对广阔的农村土地利用同样提出了严格的要求。宏观政策背景在客观上要求新农村建设必须走集约化的用地方式，传统的生产生活方式和过于分散的用地模式必须改变。而伴随着农村生产力的发展，机械化的耕作方式已逐渐取代传统的农耕模式。这种现代化的耕作方式也要求农村居民点和生产用地相对集中，从而保证土地的集约利用和机械生产的高效化。
1.3 规划主体参与新况
在新农村建设初期，乡村空间构成的主要因子——农民，更多的是被动地接受，缺乏主观改变的意识；以旁观者观察的身份远远多于主人翁参与的角色。但近年来，全国各地尤其是沿海地区众多新农村建设成功的实例，从思想上打消了农民的疑虑，在行动上给了农民极大的鼓舞。乡村社会村容的变化、环境的美化、生活水平的提升等村民“可见的实惠”，改变了生性淳朴的农民固守的观念。新农村建设从自上而下的宏观政策变为上下联动的可行性规划，促使农民从被动地接受规划到主动地迎合、参与规划建设，使得新农村建设规划的基础发生了极大的变化。
2 新农村规划面临的困境
2.1 规划主导思想模糊
发展农业生产和改善农民生活是新农村建设中最重要的问题，生产发展是生活水平提高的基础，也是新农村建设的核心问题。由于农村生产力水平较为低下，农业生产和农村建设缺少资金和技术的有效支持，新农村规划——“发展农业生产，逐步提高农民生活水平”的核心思想难以起到立竿见影的成效。而短时期内最能体现新农村规划成果的恰恰是农民生活环境的改善和生活质量的提高。因此，当前新农村规划更多的偏重物质环境的改善和居住空间的梳理。这就造成了新农村规划是优先发展生产还是优先改善生活环境的矛盾，规划主导思想在“发展生产”和“改善生活”看似矛盾的两难境地中徘徊。
2.2 规划实施进展较慢
当前新农村规划的主要着力点是依据镇村布局规划，推进村庄居民点集中布局，在提高农村土地集约利用的同时，实现农业生产的规模化经营。但中国长期以来的农耕文化决定了农村居民点分布零散的特征，为了便于农业耕作，农民在建房时基本选择与其“責任地、自留地”相邻。这种分散的居民点格局和农民对传统宅基地的留恋、地缘的集聚等在主观上为宅基地的集中形成了障碍。同时，农村相对落后的经济状况和集体所有的土地产权制度也在客观上延缓了农宅搬迁的步伐。这一方面造成了新农村规划实施进展较慢，规划效果迟迟不得体现。另一方面，农村在经过一轮轮规划编制过后，农民却享受不到新农村规划的成果，也在一定程度上打消了农民主动参与规划的积极性。影响了新农村规划建设整体实施。
2.3 规划基础资料缺乏
“调查—分析—规划”是规划实践所总结的基本方法，每一项规划工作都离不开详实的现状调查和分析。虽然农村规划建设规模远小于城市规模，但现状村民的户数、宅基地的数量、基础设施建设状况、公共服务设施的配套等情况仍是规划编制的基础性工作。然而，相对于城市建设水平提升和资料的储备而言，农村社会的资料统计与收集更多的是流于形式，并未形成一项系统工程。加上基层农村组织的经济水平有限，基层的建设部门难以提供出充足的资料和数据。如部分村庄居民点甚至是1960 年代所测绘的地形图，规划的编制难以起到实质性的指示和标识作用等等。这些规划基础资料的缺乏是新农村规划实践过程中时常面临的困境。
2.4 技术标准难以统一
新农村建设规划虽然已经历了很长的一段时间，但由于缺乏相对统一的技术标准和相关经验，一直没有固定的规划模式可循，导致当前新农村建设从规划过程到成果的表达形式多种多样。笔者在参与的几次新农村规划成果交流会上看到，规划成果表达的形式和内容五花八门，少的仅有村庄现状、总平面布局等几张主要图纸和两三页说明文字；多的则包含了规划结构图、功能分区图、交通分析图、绿化景观系统分析图、环境保护图、建设时序图等达三四十页内容。同时，由于目前各地新农村建设规划的编制工作主要是由城乡规划设计院及部分建筑设计院来承担，在其他市场业务的压力和新农村规划低价的资金瓶颈约束下，各编制单位对新农村规划既缺乏足够重视，更缺乏相关研究，导致新农村建设规划水平良莠不齐。这些因素夹杂在一起，其最终结果便是造成新农村规划在“低价”和“低质”之间恶性循环。
3 新农村规划的创新
3.1 规划思想的创新
3.1.1 树立发展生产与改善生活有机统一的主导思想
发展生产是新农村建设的关键，改善生活是新农村规划中农民最关注的焦点，两者在内涵上不是对立的，生产发展可以带动生活水平的提高，生活环境的改善可以促进生产的再发展。因此，发展生产与改善生活环境是新农村建设中相辅相成的工作，新农村规划建设不应教条地将两者割裂开来。
规划应明确新农村建设实施受益的主体是农民，始终以服务于农民为主要导向。在建设社会主义新农村过程中，应充分尊重农民的意愿，以提高农民生活水平为目标导向，坚持发展现代农业，积极转变农村经济增长方式，调整农村产业结构，增加农民就业机会，提高农村综合生产能力，促进农村经济社会全面发展。通过现代农业的发展，提高农民收入，实现农民生活水平的稳定增长，从而达到发展生产与改善生活环境的有机平衡。
3.1.2 建立与资源禀赋、功能特色相一致的差别化规划思路
我国城市化进程的速度日益加快，城市化总体水平已超过了40%，但目前仍有半数以上的人口生活在农村。对于幅员广阔的农村而言，由于区域位置与资源禀赋的差异，不同地区的农村经济社会发展水平相差较大，部分东部沿海地区的农民生活水平已达小康，而西部地区部分村民基本生活都难以保障。因此，当前的新农村建设过程中，切忌在全省甚至全国范围内教条地将规划标准设定为一种模式，否则，势必将产生一些生搬硬套、缺乏特点、劳民伤财的现象，这无疑会与中央建设社会主义新农村的总体思路相背离。新农村建设应针对不同的地区，根据当地具体社会经济条件和环境特色以及区域发展的实际情况，赋予村庄不同的功能和特色，制定与村庄功能特色相一致的规划建设标准。新农村的建设也应以发展生产为基础、改善农民的生活环境和生活水平为目标，因时因地，建立与资源禀赋、功能特色相一致的差别化规划思路，确保社会主义新农村建设总体战略目标的顺利完成。
3.1.3 切忌过分追求“农村景观城市化”
城市是人类社会发展到一定阶段的产物，是生产力水平高度化的集中体现。乡村则是城市的后花园，是社会经济发展的重要组成部分。城乡二元结构不是中国特有，新农村建设是要加大城乡统筹力度，缩小城乡差距，将城乡二元结构现象更趋合理化，这个“合理”，就是农业与城市产业之间的差距将消除，留下来的是农村生活分散、城市生活集中的形式差别。简单来讲，就是城市更像城市，农村更像农村。
新农村建设不能过分追求“农村景观城市化”，而要将城市化的职能体现在农村生产生活中。从空间、政策上实现城市人才、技术、资金向农村的有效转移，发展现代农业生产，提高农民收入，促进农村社会的全面发展。同时还要充分挖掘村庄的内涵与特色，保护乡村的风貌特色与环境资源。
3.2 规划实施的创新
农民宅基地过于分散、农村建设资金不足和农民“脱地”后缺乏相应的保障是新农村建设实施进展较慢的主要原因。在明确规划主导思想的基础上，着力研究规划实施的创新是加快新农村建设进程的重要手段之一。
3.2.1 经济发展层面——产业发展带动规划实施
在城乡一体化发展的新时期，应理顺城市和乡村之间的关系，城乡之间要实施“工业反哺农业、城市支持乡村”的行动策略。城市拥有技术、人才、文化、资金等众多乡村无法比拟的优势，新农村的建设应抓住城市向乡村空间拓展的机会，充分利用城市的人才和技术资源，积极发展现代农业生产，调整农业产业结构，加快推进乡镇企业进入园区规模化生产的步伐，实现农业产业化和规模化。同时，积极引导农民居住模式和生活方式的改变，实现农民住宅由分散向集中的有序过渡，提高农村土地的利用效率。在乡村内部，针对不同村庄的定位，采取差别化的发展思路，通过财政转移支付手段，来促进乡村社会的全面均衡发展。
外因是物质变化的辅助推力，内因才是物质变化的主导力量。城市社会发展的规律已证明，工业产能的提升是城市快速发展的加速器。农村的发展需要城市外力来拉动，但农村在利用城市技术和人才资源发展现代农业的同时，更要注重乡镇企业内涵的提升。现代农业的发展，解放了乡村大量的劳动力；而乡镇企业的发展，可以为这些富余的农村劳动力提供可观的就业机会，在一定区域内，实现人口和空间的有效集聚。
规模不断扩大的乡镇企业可以为现代农业发展提供资金和生产要素的补给，现代农业的发展又进一步解放农村的劳动力，为乡镇企业的发展提供后续动力，从而在乡村社会内部实现发展的良性循环，为新农村规划建设实施创造一个良好的外部环境。
3.2.2 技术管理层面——弹性与刚性相结合
规划实施和受益的主体都是农民，因此新农村建设规划的实施要充分尊重农民的意愿，积极鼓励农民主动参与到规划的过程中来。农民的积极参与一方面可以强化其主人翁意识，使农民自身的意愿和想法在规划成果中充分的体现，从而保证规划的实施在主体层面上有所保证；另一方面可以促使规划管理和编制的技术人员，更加注重规划指标制定的刚性和弹性相结合，刚性指标在原则上对乡村生活环境、居住质量作出硬性规定，是规划实施必需达到的指标，是乡村生产、生活空间的基本保障。在村民住宅搬迁、拆建时序以及管理模式的选择上，则根据农民的意愿、结合实际情况，采取弹性管理。
通过引导农民积极参与建设、规划，实现规划刚性与弹性相结合的管理模式，加快规划实施的步伐，是保证新农村建设规划顺利实施的有效途径。
3.2.3 政策制度层面——健全的社会保障体系
在民主高效、法治健全的新型社会中，新农村建设规划的顺利实施离不开农民的主动积极配合。农民最朴素、最现实的要求是能够衣食无忧，老有所养。《礼记·礼运》之《大同篇》中有这样的描述，“……使老有所终，壮有所用，幼有所長，矜寡孤独废疾者，皆有所养”。这也是当前广大农民希望在新农村建设所要得到的最基本保障。
长期以来我国农村养老保障制度滞后，缺医少药状况突出，很多地区基本停留在家庭保障，全民社会保障体系难以深入到农村。针对农村实行的“新型农村合作医疗”以及“农村义务教育阶段学生免除学杂费政策”等推进速度较慢、覆盖面不全的现象，导致农民在思想上对包括新农村建设在内的新兴事物难以接受，客观上导致了新农村规划实施进展较慢。
为积极推进社会主义新农村建设规划的实施，应建立健全社会保障体系，从思想上解放农民，从行动上帮助农民，为农民解决后顾之忧。充分考虑各区域经济社会发展的情况，差别化实施社会保障项目，从实际出发关注农民“民生”，从根源上为新农村建设规划的实施清除障碍。
3.3 规划方法的创新
3.3.1 政府组织、农民参与
《城市规划编制办法》强调，“编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则”。新农村规划的编制和实施监督同样离不开政府的有序组织。2007 年实施的《城乡规划法》更是将原有“城乡二元结构”明显的“一法一条例”统称为《城乡规划法》，在突出城乡统筹一体化发展的同时，也强调基层政府在农村的规划建设过程中起着宏观调控、领导协调等举足轻重的作用。在新农村规划的编制过程中，应坚持在地方政府的领导下，成立相关的领导小组和建设办公室，积极协调基层各部门和组织之间的利益关系，保证规划从立项、编制到实施工作的顺利进行。
新农村规划的编制和实施主体是农民，其目的就是为了改善农村环境面貌、提高农民生活水平，服务农村社会的经济发展。因此，新农村规划应在政府组织的前提下，积极引导农民参与，从规划项目的立项、现场调研到规划方案的编制、实施监督，都应该做到“尊民意，顺民心”，以确保新农村规划能够切实地为农民改善生活环境，服务于农村发展。
3.3.2 依法编制、科学规划
新农村规划主要是在现状散点分布的自然村落基础上，考虑到今后农村发展和村庄拆并的可能，对农村居民点进行相对集中建设、村庄环境有序梳理的行为。这项有序建设行为是在科学规划的基础上进行的，宏观层面的市域、县域城镇体系规划，城市总体规划，中观层面的镇村布局规划和乡镇总体规划等都是新农村建设规划编制实施的依据。在编制新农村規划时，应以此类上位规划为基础，结合农村的实际情况，采用科学的方法，对乡村农业生产和生活环境空间作出合理的布局。
3.3.3 因地制宜、突出特色
因地制宜地编制规划，传承地方文化，彰显地域特色是规划设计人员编制每项规划所追求的目标，但是许多规划设计方案往往因为缺乏创新意识导致“千城一面”而为人诟病。当前，编制规划的村庄都是经过镇村布局规划后保留和兼并的，都代表着一定地域的历史和文化，亦或体现了地方环境特征。这就要求规划因地制宜，在规划编制过程中寻求能够体现地域特色、地方文化特征的规划设计方法，在住宅选型方面选择符合地方民居特色的建筑色彩和风格，道路铺装材料的选择应以经济适用为原则，植物配置应以本土经济树种为主……，从多方面体现新农村规划的地域特色和农耕文明，避免在农村中出现“千村一面”的现象，更不能出现“农村城镇一面化”的局面。
3.4 规划表达的创新
新农村建设规划的规模和性质决定了其与城市规划的差别，两者虽然都是政府为实现一定地域范围内社会经济发展为目的的宏观调控手段，但城市规划在市场行为方面的要求远远复杂于农村规划。同时，城市规划更加注重城市发展的战略性要求，具有较高的前瞻性。城市规划的成果内容往往较为复杂，对城市社会经济发展、战略性要求都有详尽的阐述。新农村建设规划则更注重实施的可操作性，要求规划设计成果对村庄的建设、布局有较强的指导性。因此，新农村规划成果内容应以简单、实用，能够科学指导规划实施为主要目的。
3.4.1 新农村规划的类型
从新农村规划的内容看，有历史文化名村、乡村地域风情等多种不同特色的村庄。但就规划的类型而言，当前新农村建设规划总体上可归纳为村庄建设规划和村庄平面布局规划两大类，它们在规划编制方法与成果内容的表达上亦存在一定的区别。
（1）村庄建设规划
村庄建设规划主要是针对一些“规模较大、有一定历史文化遗存、地形地貌较复杂的村庄”开展的较为详细的规划。由于其现状相对复杂且具有一定的特征，所以规划成果应是在村庄现状、资源环境保护等方面进行一定分析的基础上，进行村庄总体布局，并对现状村民住宅的处置、村庄的水电、污水排放等基础设施工程作出明确的规划，从而切实地指导规划的实施。因此，规划成果内容通常包括现状分析、总体布局、建筑处置和住宅选型等图纸以及简单的文字说明。基础设施及工程管线规划内容则针对村庄性质、地域的不同，有选择地进行规划。
（2）村庄平面布局规划
村庄平面布局规划主要是针对镇村布局保留的村民集聚点，近期村民有建房需求的村庄所作的规划工作，其主要内涵是为村庄划定建设空间，指导农民按规划合理建房，引导村庄建设空间有序发展。村庄平面布局规划的主要内容是在划定村庄范围的基础上，梳理村庄道路骨架，确定村庄内不同的建设空间，并为村庄配备相应的公共服务设施。因此，在规划成果表达上，应力求简单明了，主要包含村域范围、现状图、规划图及简单的文字说明。
4 结语
新农村规划的热潮已经席卷全国，“生产发展，生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的规划总体目标虽已初显成效，但我国农村社会的现实状况注定了新农村建设工作是一项长期的系统工程。党的十七届三中全会给农村的发展和农村工作指明了新的发展方向，面对这种新的发展形势，新农村规划应明确主导思想，总结问题和经验教训，创新规划思路，加快规划实施的步伐。在城乡统筹发展的大背景之下，加大城乡基本公共服务均等化的实施力度，坚持城乡联动，形成以工促农、以城带乡的长效发展机制是新时期社会主义新农村建设的必由之路。
参考文献
1 于洪俊，宁越敏.城市地理概论[M]. 合肥：安徽科学技术出版社. 1 9 8 3 .
2 陈家宝. 城乡一体化进程中的资源整合与对接—南京市城乡“二元结构”成因及其对策实证分析[J].中国农村经济，2002（10）：62-68
3 章凌志，杨介榜. 村庄规划可实施性的反思与对策[J].规划师，2007(2）：15-17.