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2015年，全国吹响脱贫攻坚战的冲锋号，致力于解决贫困地区贫困群众的行路难、饮水难、用电难、通信难、教育难、就医难等问题，贫困地区生产生活条件明显改善。相对来说，农村贫困残疾人家庭脱贫就显得困难较大。重庆市奉节县针对农村建卡贫困户中的失能人员，在全国率先采取集中供养方式解决失能贫困家庭扶贫脱贫问题。
一、奉节县农村失能人员集中供养模式介绍
2015年11月，奉节县通过全覆盖、网格化、地毯式入户走访，摸排出失能贫困人员948户1013人。失能人员生活长期不能自理、长期需要专人照顾、医疗费用负担过重等问题，严重束缚贫困家庭发展致富，严重拖累脱贫攻坚进程。为此，奉节县将农村五保失能人员、城市“三无”失能人员、城乡低保和农村建卡贫困户等贫困家庭中的失能人员列为集中供养帮扶对象，并打出一套“组合拳”。
（一）加强设施建设，实现失能供养全覆盖。2016年以来，奉节县通过财政补助、民政救助、慈善捐赠等多渠道筹集资金，改建、扩建乡镇社会福利院，先后建成吐祥、草堂、永乐3所失能养护中心，失能人员供养床位1000张。2018年底，全县贫困家庭失能人员应养尽养，实现失能供养全覆盖，彻底解决近1000户有失能人员的困难家庭的后顾之忧。
（二）严格准入、退出标准，确保精准帮扶。由奉节县民政、县残联先从残疾、低保、五保等数据库筛选出准入人员，县民政局、县残联—镇街—村社三级把关审核，对每个申报家庭采取申报、核实、审批、公示四步工作程序，确保对生活不能自理的农村五保、农村居住的城市“三无”人员和生活不能自理的残疾人员（因病需治疗的除外）且家庭年人均收入低于农村低保标准线2倍以下（5520元/年）的每个申请人员符合集中供养条件。同时，为保障这项惠民措施的可持续，体现公平正义，建立恢复自理能力退出机制，规定集中供养的失能人员通过治疗恢复自理能力后，需要由其家人接回照顾。如仍需在养护中心入住的，实行成本核算、有偿服务。
（三）规范管理，提升服务质量。制定《失能人员社会福利服务管理工作制度》，入住对象、监护人、乡镇（街道）与养护机构签订“四方协议”，失能养护院和福利院采取政府购买服务方式，按比例聘请专业护理服务人员，对供养人员实行专业照料，合理安排供养人员的饮食、住宿和康复训练。同时，由县卫生健康部门指派专门医生定时负责失能人员身体检查和常见病处理。
（四）整合政策，实行政府兜底保障。整合卫生健康、人力社保等政策，按1名失能人员每月1500元的生活标准，实行政府兜底保障制度，失能人员家庭不承担入住费用，但入住的失能人员不再重复享受政府发放的最低生活保障、困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴等。同时，还在医疗帮扶、就业培训、教育减免等方面为失能贫困家庭提供联动帮扶。
二、农村集中供养面临的困境
（一）基础设施欠缺。近几年，农村失能人员供养工作得到各级政府的重视并获得了极大改善，但从整体来说，农村地区经济发展较为缓慢、公共基础设施不完善等问题制约着集中供养中心的发展。集中供养中心多由农村敬老院旧房改造而来，院内生活、卫生、娱乐等基础设施不完善，寝室、活动室、食堂、浴室等基础设施亟待修复。同时，集中供养中心多数远离集中居住区，距离医疗卫生、商业服务等公共服务区域较远，大部分未配备专用车辆，对失能人员的就医、购物造成很大的不便，难以满足老人的生活娱乐需求。
（二）供养标准偏低。我国各地经济发展水平差距较大，发达地区的供养标准普遍高于欠发达地区的供养标准。贫困地区集中供养中心采办人员根据市场价格决定当天的菜品，无法保证老人每天应摄入蔬菜、荤类达到何种数量。集中供养人员不经常进食水果、饮用牛奶，管理人员对合理膳食没有足够的认识，认为吃饭就是填饱肚子。
（三）服务内容单一。一是医疗护理需求得不到满足。由于医疗卫生资源缺乏，农村集中供养中心配备专业医护人员非常少，医务室多由其他工作人员兼职管理，服务人员不具备应急处置能力，大部分农村集中供养中心无法提供专业的医疗护理。二是缺乏精神关爱服务。在对集中供养中心调查中了解到，集中供养中心为了降低失能人员受伤的风险，采取封闭式管理方式，把五保老人的活动缩小在中心内部。集中供养的失能人员很少与外界进行交流，几乎和社会隔绝，缺乏多样化的生活环境，也缺乏必要的精神慰藉。
三、农村集中供养面临困境的原因分析
（一）资金来源渠道狭窄。一是经费保障机制不健全。要想保证敬老院养老服务持续有效的运行，稳定的资金供给非常重要，如果敬老院未建立健全经费保障机制，后续的运营管理会困难重重。目前，集中供养中心资金主要由县财政拨款，资金来源比较单一。二是集中供养中心“造血”功能不足。集中供养中心对于准入标准外人员实行有偿服务，可有效弥补财政供养资金不足的缺陷，从而依靠自身资源，提高失能人员的供养水平。但是，目前农村敬老院自身的“造血”功能偏弱，依靠政府补助资金维持日常的经营管理，难以建立长效的经济发展机制。
（二）工作人员力量薄弱。一是专业护工人员短缺。失能人员集中供养，对服务人员的要求较高。但是由于薪酬和社会保障的问题，目前中心工作人员配备与实际需求差距较大，且多是农村剩余劳动力，持证上岗人员比例小，人员流动率高，直接影响到集中供养比率、供养标准和管理水平的提升。二是人才培訓和教育滞后。中心工作人员的职业培训和专业教育滞后，缺乏护理、心理疏导等护理人员必备技能，没有达到专业化的高度。
（三）管理运行制度不完善。一是日常管理制度不健全。偏远地区的集中供养中心没有统一的供养标准，不能严格按照国家颁布的政策执行，容易影响失能人员家庭对集中供养中心服务质量的满意度。二是安全主体责任不明确。一些地方政府并没有意识到自己的主体责任，缺乏危机意识，未普及安全知识，忽视了集中供养中心的安全管理问题。
四、化解农村集中供养困境的出路 （一）加大财政投入，拓宽经费渠道。一是加大财政投入力度。根据集中供养中心实际的运营成本、失能人员生活需求等因素制定合理的财政补贴计划，避免集中供养中心存在资金运转困难的现象;加强资金监管力度，采取定期和不定期形式检查集中供养中心的财政补贴落实情况和老人生活状况，严格规范供养中心机构经费的使用情况，以制度来保障资金专款专用。二是争取社会投资捐助。采取减免税费等优惠政策，鼓励企业对集中供养中心进行投资或者捐献物资，发动慈善机构通过特有的筹资渠道为集中供养中心捐资捐物，鼓励村集体将部分集体资产收益作为本村五保户、贫困户、残疾人等人群的救助资金，该项资金由供养中心统一管理，确保用到人头上。三是鼓励发展自办经济。根据失能人员年龄、身体健康状况、技术特长等情况，合理安排蔬菜种植、家禽养殖等工作任务，合理计算劳动报酬，调动失能人员的生产积极性，帮助其恢复身体机能，增强供养中心自身“造血”功能和发展活力;完善自办经济内部监督机制，对自办经济资金进行专账管理，除用于改善供养水平外，其他资金用于再生产，保障自办经济的良性发展。
（二）强化人才建设，提高专业水平。一是广泛吸纳管护人才。完善薪酬、績效、职称评定等激励机制，按规定落实管护人员社会保险制度，进一步提高工资福利待遇，完善人才保障机制，吸引学历层次较高的管理人员、男性护理人员、在家务农的妇女和乡村医生等，提高供养中心管理服务水平;用好用活就业扶持政策，开发护理公益性岗位和社工岗位，做好非关键性岗位人员补充轮换。二是加强专业教育培训。广泛开展护理员、食品安全管理员等职业技能培训，对新上岗人员积极开展老年人心理学、护理学、老年医学等方面的内容，提高供养中心专业化和规范化程度;深入开展职业道德教育，切实提高管理服务队伍履职尽责的能力和水平;与护理学校建立定向的合作关系，推进管护人员的继续教育工作。三是建立健全义工服务制度。建立健全义工服务制度，鼓励社会人员、学生、机关职工走进供养中心，提供志愿服务活动或慰问活动，采取结对帮扶、亲情陪伴等多种形式，真正做到让失能人员得到关怀和体贴，实实在在给予集中失能人员物质和精神上的安慰，同时制定并落实义工服务记录制度，实行积分制管理，提高义工参与积极性，推动社会公民投身义工事业。
（三）创新服务模式，完善服务功能。一是进一步创新管理服务模式。研究制定切合实际的供养中心服务标准，固化服务流程和方法，进一步规范办事程序，全面推行院务公开工作，做到院务公开经常化、制度化，自觉接受服务对象和社会监督;注重发挥失能人员自身力量，制定奖励措施，培育团结友爱、互相帮助的供养中心文化，形成自我管理、相互照料的有效机制。二是进一步丰富争先评优活动。组织开展文明院民、优秀管理员、优秀护理员大评比活动，细化评比活动实施方案及评分细则，设立各项创星标准，鼓励管护人员和失能人员参与星级评比活动，提高供养中心争先创优的良好氛围;举办食品安全、消防安全等知识小竞赛，提高失能人员的避险能力。三是进一步构建智慧养老体系。运用互联网、物联网、大数据等信息技术手段，添置环境实时监测仪、智能洗衣柜、智能家居等智能服务设备，免去失能人员许多的生活不便，配置智能手环等设备，实现实时定位、紧急呼叫、自动报警、健康管理等功能，让集中供养和家政、物业、餐饮、物流等诸多行业对接起来，实现“人在家中坐，服务上门来”。
作 者：中共重庆市奉节县委常委
责任编辑：马 健
一、奉节县农村失能人员集中供养模式介绍
2015年11月，奉节县通过全覆盖、网格化、地毯式入户走访，摸排出失能贫困人员948户1013人。失能人员生活长期不能自理、长期需要专人照顾、医疗费用负担过重等问题，严重束缚贫困家庭发展致富，严重拖累脱贫攻坚进程。为此，奉节县将农村五保失能人员、城市“三无”失能人员、城乡低保和农村建卡贫困户等贫困家庭中的失能人员列为集中供养帮扶对象，并打出一套“组合拳”。
（一）加强设施建设，实现失能供养全覆盖。2016年以来，奉节县通过财政补助、民政救助、慈善捐赠等多渠道筹集资金，改建、扩建乡镇社会福利院，先后建成吐祥、草堂、永乐3所失能养护中心，失能人员供养床位1000张。2018年底，全县贫困家庭失能人员应养尽养，实现失能供养全覆盖，彻底解决近1000户有失能人员的困难家庭的后顾之忧。
（二）严格准入、退出标准，确保精准帮扶。由奉节县民政、县残联先从残疾、低保、五保等数据库筛选出准入人员，县民政局、县残联—镇街—村社三级把关审核，对每个申报家庭采取申报、核实、审批、公示四步工作程序，确保对生活不能自理的农村五保、农村居住的城市“三无”人员和生活不能自理的残疾人员（因病需治疗的除外）且家庭年人均收入低于农村低保标准线2倍以下（5520元/年）的每个申请人员符合集中供养条件。同时，为保障这项惠民措施的可持续，体现公平正义，建立恢复自理能力退出机制，规定集中供养的失能人员通过治疗恢复自理能力后，需要由其家人接回照顾。如仍需在养护中心入住的，实行成本核算、有偿服务。
（三）规范管理，提升服务质量。制定《失能人员社会福利服务管理工作制度》，入住对象、监护人、乡镇（街道）与养护机构签订“四方协议”，失能养护院和福利院采取政府购买服务方式，按比例聘请专业护理服务人员，对供养人员实行专业照料，合理安排供养人员的饮食、住宿和康复训练。同时，由县卫生健康部门指派专门医生定时负责失能人员身体检查和常见病处理。
（四）整合政策，实行政府兜底保障。整合卫生健康、人力社保等政策，按1名失能人员每月1500元的生活标准，实行政府兜底保障制度，失能人员家庭不承担入住费用，但入住的失能人员不再重复享受政府发放的最低生活保障、困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴等。同时，还在医疗帮扶、就业培训、教育减免等方面为失能贫困家庭提供联动帮扶。
二、农村集中供养面临的困境
（一）基础设施欠缺。近几年，农村失能人员供养工作得到各级政府的重视并获得了极大改善，但从整体来说，农村地区经济发展较为缓慢、公共基础设施不完善等问题制约着集中供养中心的发展。集中供养中心多由农村敬老院旧房改造而来，院内生活、卫生、娱乐等基础设施不完善，寝室、活动室、食堂、浴室等基础设施亟待修复。同时，集中供养中心多数远离集中居住区，距离医疗卫生、商业服务等公共服务区域较远，大部分未配备专用车辆，对失能人员的就医、购物造成很大的不便，难以满足老人的生活娱乐需求。
（二）供养标准偏低。我国各地经济发展水平差距较大，发达地区的供养标准普遍高于欠发达地区的供养标准。贫困地区集中供养中心采办人员根据市场价格决定当天的菜品，无法保证老人每天应摄入蔬菜、荤类达到何种数量。集中供养人员不经常进食水果、饮用牛奶，管理人员对合理膳食没有足够的认识，认为吃饭就是填饱肚子。
（三）服务内容单一。一是医疗护理需求得不到满足。由于医疗卫生资源缺乏，农村集中供养中心配备专业医护人员非常少，医务室多由其他工作人员兼职管理，服务人员不具备应急处置能力，大部分农村集中供养中心无法提供专业的医疗护理。二是缺乏精神关爱服务。在对集中供养中心调查中了解到，集中供养中心为了降低失能人员受伤的风险，采取封闭式管理方式，把五保老人的活动缩小在中心内部。集中供养的失能人员很少与外界进行交流，几乎和社会隔绝，缺乏多样化的生活环境，也缺乏必要的精神慰藉。
三、农村集中供养面临困境的原因分析
（一）资金来源渠道狭窄。一是经费保障机制不健全。要想保证敬老院养老服务持续有效的运行，稳定的资金供给非常重要，如果敬老院未建立健全经费保障机制，后续的运营管理会困难重重。目前，集中供养中心资金主要由县财政拨款，资金来源比较单一。二是集中供养中心“造血”功能不足。集中供养中心对于准入标准外人员实行有偿服务，可有效弥补财政供养资金不足的缺陷，从而依靠自身资源，提高失能人员的供养水平。但是，目前农村敬老院自身的“造血”功能偏弱，依靠政府补助资金维持日常的经营管理，难以建立长效的经济发展机制。
（二）工作人员力量薄弱。一是专业护工人员短缺。失能人员集中供养，对服务人员的要求较高。但是由于薪酬和社会保障的问题，目前中心工作人员配备与实际需求差距较大，且多是农村剩余劳动力，持证上岗人员比例小，人员流动率高，直接影响到集中供养比率、供养标准和管理水平的提升。二是人才培訓和教育滞后。中心工作人员的职业培训和专业教育滞后，缺乏护理、心理疏导等护理人员必备技能，没有达到专业化的高度。
（三）管理运行制度不完善。一是日常管理制度不健全。偏远地区的集中供养中心没有统一的供养标准，不能严格按照国家颁布的政策执行，容易影响失能人员家庭对集中供养中心服务质量的满意度。二是安全主体责任不明确。一些地方政府并没有意识到自己的主体责任，缺乏危机意识，未普及安全知识，忽视了集中供养中心的安全管理问题。
四、化解农村集中供养困境的出路 （一）加大财政投入，拓宽经费渠道。一是加大财政投入力度。根据集中供养中心实际的运营成本、失能人员生活需求等因素制定合理的财政补贴计划，避免集中供养中心存在资金运转困难的现象;加强资金监管力度，采取定期和不定期形式检查集中供养中心的财政补贴落实情况和老人生活状况，严格规范供养中心机构经费的使用情况，以制度来保障资金专款专用。二是争取社会投资捐助。采取减免税费等优惠政策，鼓励企业对集中供养中心进行投资或者捐献物资，发动慈善机构通过特有的筹资渠道为集中供养中心捐资捐物，鼓励村集体将部分集体资产收益作为本村五保户、贫困户、残疾人等人群的救助资金，该项资金由供养中心统一管理，确保用到人头上。三是鼓励发展自办经济。根据失能人员年龄、身体健康状况、技术特长等情况，合理安排蔬菜种植、家禽养殖等工作任务，合理计算劳动报酬，调动失能人员的生产积极性，帮助其恢复身体机能，增强供养中心自身“造血”功能和发展活力;完善自办经济内部监督机制，对自办经济资金进行专账管理，除用于改善供养水平外，其他资金用于再生产，保障自办经济的良性发展。
（二）强化人才建设，提高专业水平。一是广泛吸纳管护人才。完善薪酬、績效、职称评定等激励机制，按规定落实管护人员社会保险制度，进一步提高工资福利待遇，完善人才保障机制，吸引学历层次较高的管理人员、男性护理人员、在家务农的妇女和乡村医生等，提高供养中心管理服务水平;用好用活就业扶持政策，开发护理公益性岗位和社工岗位，做好非关键性岗位人员补充轮换。二是加强专业教育培训。广泛开展护理员、食品安全管理员等职业技能培训，对新上岗人员积极开展老年人心理学、护理学、老年医学等方面的内容，提高供养中心专业化和规范化程度;深入开展职业道德教育，切实提高管理服务队伍履职尽责的能力和水平;与护理学校建立定向的合作关系，推进管护人员的继续教育工作。三是建立健全义工服务制度。建立健全义工服务制度，鼓励社会人员、学生、机关职工走进供养中心，提供志愿服务活动或慰问活动，采取结对帮扶、亲情陪伴等多种形式，真正做到让失能人员得到关怀和体贴，实实在在给予集中失能人员物质和精神上的安慰，同时制定并落实义工服务记录制度，实行积分制管理，提高义工参与积极性，推动社会公民投身义工事业。
（三）创新服务模式，完善服务功能。一是进一步创新管理服务模式。研究制定切合实际的供养中心服务标准，固化服务流程和方法，进一步规范办事程序，全面推行院务公开工作，做到院务公开经常化、制度化，自觉接受服务对象和社会监督;注重发挥失能人员自身力量，制定奖励措施，培育团结友爱、互相帮助的供养中心文化，形成自我管理、相互照料的有效机制。二是进一步丰富争先评优活动。组织开展文明院民、优秀管理员、优秀护理员大评比活动，细化评比活动实施方案及评分细则，设立各项创星标准，鼓励管护人员和失能人员参与星级评比活动，提高供养中心争先创优的良好氛围;举办食品安全、消防安全等知识小竞赛，提高失能人员的避险能力。三是进一步构建智慧养老体系。运用互联网、物联网、大数据等信息技术手段，添置环境实时监测仪、智能洗衣柜、智能家居等智能服务设备，免去失能人员许多的生活不便，配置智能手环等设备，实现实时定位、紧急呼叫、自动报警、健康管理等功能，让集中供养和家政、物业、餐饮、物流等诸多行业对接起来，实现“人在家中坐，服务上门来”。
作 者：中共重庆市奉节县委常委
责任编辑：马 健