论文部分内容阅读
摘 要：我国基层政府绩效考评考评制度的实施仍然存在许多问题。缺少法律制度的保障、单一考评主体、指标体系构建的不科学都会照成量化的绩效指标不能公共部门中每个工作人员的工作性质。我们地方政府绩效考评体系的设计应该更加科学客观，公平的评价出每一个被考核对象的“德、能、勤、绩、廉”。本文借鉴了西方等发达国家政府绩效考评的理论基础和实践。并针对我们现状提出了合理的建议。
关键词：公共部门；绩效考评；绩效指标；存在问题；对策
在我国现阶段政府绩效管理的体系之中，绩效考评是其最核心的部分。它具有一定的方向性和范围性，引导着公务员的职业发展，规范着公共员的行为。绩效考评制度在基层政府工作开展中依然存在着一些问题，没有法律的依据和不健全的绩效指标设计依然是个难点。但这并不代表绩效考评制度不能基层政府中应用。探讨出基层政府存在的问题，并将西方发达国家的经验和我国基层政府的现实情况相结合和构建科学的绩效考评指标体系都会使基层政府在绩效考评制度的构建与设计上向着科学、合理、规范的方向迈出一大步。
一、我国当前基层政府绩效考评存在的问题
通过对绩效考评体系的意义归纳可知，该体系对于公共部门的体制完善起着举足轻重的作用，我国基层政府绩效考评体系的发展可以追溯到二十世纪九十年代，彼时世界范围内的“新公共管理”思潮的发展影响下，我国开始逐步实施公共部门绩效评估，并取得一定的规模和成成果。在我国，地方政府即中央政府、省（自治区、直辖市）政府以下，包括地级市、县级市、市辖区和乡镇3级。为调查研究分析之便，本文指出的“中国地方政府”为地级、县级两个区划。目前我国的绩效考评主要依据现有的《公务员法》则按照“德、能、勤、绩、廉”五个维度对其进行考评，通过对各类指标的分析和整理，初步建立了我国公务员绩效考评指标体系，具体细分为以下五个考评维度。分别是德能勤绩廉。
（一）考评指标缺乏全面性和科学性
现有的公共部门绩效考评体系中，考评指标是考评体系的重中之重，也是考评内容的载体，更是其外在表现。所以一套完整而行之有效的政府绩效考评制度，设定科学全面的考评指标是基本前提。在政府绩效考评中，一旦考评指标设计不科学，那么后续的考评流程所得出的考评结果对于政府工作绩效的反应程度会大打折扣，从而达不到最初的考评目的。当前，我国公共部门绩效考评不够全面和科学的主要表现有以下两方面，首先是考评依据的缺失，我国目前尚未出台有关公共部门绩效考评的相关法律法规，地方政府制定具体的考评条例出现了无据可依的情况，这直接导致各地考评体系的制定水平参差不齐，部分地方部门流于形式、应付工作的情况屡见不鲜；缺乏统一法律依据同时也会导致地方在摸索指标制定过程中过分强调短期见效快的指标忽视地方的长期可持续发展。长此以往公共部门工作丧失了“初心”——提高政府服务效率、提高公共项目效益、为人民谋取长期可持续发展的福祉。相反，政绩工程，片面的短期收效工程，与人民大众利于诉求相背，忽视了“金山绿山都要抓”的要求，给所服务的地方带来的不良后果缺会是长期的。
（二）考评主体相对单一
所谓评估主体，是指在绩效考评体系中所评估活动的行为主体，即做出评估的对象，明确评估主体是保证公共部门绩效考评结果真实可靠的前提条件。一直以来，我国公共部门绩效考评的主体都相对单一。20世纪90年代至21世纪初，我国政府部门考评评估主体都以上级领导部门为主，它的优点是上级部门对于下级部门的工作的权威性无可替代，同时也保证了公正性。但是，如果考评内容涉及到上级主管部门所审批、参与等有连带责任的工作内容时，绩效考评的公正性便很难保证。除此之外，当以上级领导部门作为评估主体时，公共部门的绩效考评通常采用自上而下的考评方式，虽然方便上级部门对下级的监督和指导，但通过查阅资料我们发现，在实践中许多地方部门唯上不唯实，优先安排与上级部门有连带职责的工作，将政绩做给领导看，导致考评结果丧失公正性和真实性，与考评目的相背。这不仅使得绩效考评徒增公务人员工作量，而且对于政府绩效的提高效果甚微，与之相反，会损害政府部门的权威和公众形象。
（三）考评方法不严谨，考评程序变动性强，定性方法过多
目前，我国公共部门的绩效考评体系还相当不成熟，由于前文我们已经列举的配套法律体系的缺失，同时没有严格条纹规范，使得考评过程中程序变动随意性很强。例如一些部门在考评期之前抽调人员临时组建考评工作组，这些成员对待考评工作的不了解导致考评工作充斥着走过场、送人情、将关系、甚至滋生了行贿行为的发生。其次，我们知道评估方法依据性质划分可分为定性和定量评估两大类，我国在公共部门绩效考评中较多采用定性评估的方法。该方法主观因素较多，建立在评估主体的经验、主观感受、印象、感情、学识等基础上，缺乏应有的科学依据和数据支撑。导致考评结果过于主观，难以提现该部门的真实绩效水平。进入21世纪，我国部分地方政府将评估主体的目光转向了社会公众，作为公共部门工作的“顾客”，他们对于工作实际效果的拥有最切实的感受，因而也最有评判权。如杭州市为了切实转变机关作风、提高机关效能，从2000年10月开始，首次在市级54个机关全面展开“满意不满意”单位评选活动。[1]评价者选拔社会公众组成，主要针对各单位的服务质量、工作效率、服务宗旨、工作业绩、全局意识、清风廉洁等六方面进行评价。该活动的初衷是值得肯定的，但我们在查阅后续报道时发现，在实施过程中，参评者的受教育程度、素质、工作背景等的不同，对考评系统的看法和反应也不尽相同。面对同一考评准则内容出现了差别较大的评价，由此凸显了单选择社会公众作为考评主体的局限性。无论以上级领导单位为评价主体或者社会公众，单一的考评主体都会影响到绩效考评结果的真实公正，不是一个健全的考评体系应有的。
（四）“官本位”观念根深蒂固对考评体系构建的阻碍
“官本位”思想是我国特定历史条件下酝酿，在特定历史阶段产生的具有较强传统色彩的思想，相对于经济学专用名词“金本位”而被广泛应用，即将是否为官、官职大小作为衡量人社会价值的重要参考，以“官”的意志为转移。在此观念的影响下，官僚思想在我国影响颇深，許多公共部门活动都蒙上了厚厚的人治色彩，使得公共部门的领导层的决策具有很强的随意性和专断性，极大地阻碍了我国绩效考评制度的建立和健全，我们知道，公共部门绩效考评的考评对象就是公务员，包括了负责决策的“官本位”中的“官”，绩效考评制度的根本就是为了督促公务员工作，也意味着同时增加了他们“铁饭碗”的成本和风险，所以政府官员自然会消极应对。某种程度上我国至今尚未对公共部门绩效考评制定明确统一的法规准则，“官本位”思想起到的阻碍作用不可小觑。 二、西方国家政府绩效考评实践的经验借鉴及其对我国的启示
经调研及查阅相关文献对比，美国、英国、新西兰、澳大利亚等均建立了相对科学完善的政府绩效考评体系，且具有很大的相似共性，现选取较为典型的美国政府绩效考评体系进行论述，以供经验借鉴和参考。
第一，法律依据。美国政府绩效考评的法律依据是1993年美国第103届国会颁布的《政府绩效与结果法案》，该法案要求每个联邦机构必须报告为期5年的战略规划和每年的绩效情况。[2]
第二，考评的实施方式。具體实施方式绘制图3.1，其中GAO为美国总审计局General Accounting Office，OMB为美国政府管理预算局Office of Management and Budget。
第三，考评的对象。美国政府绩效考评的对象为政府部门及所属机构，包括“部门年度绩效考评”和“专题绩效考评”。根据《政府绩效与结果法案》的规定，公共支出绩效考评的实施，首先是由各部门编制战略规划、年度绩效计划并根据执行情况编制年度绩效报告。政府预算管理部门和国会审计署对部门提交的年度规划和年度绩效报告进行考评。美国绩效考评的内容主要包括：2E考评，即经济和效益，主要包含公共项目的成本投入和后期获利等；结果/影响考评，即政府工程的运营对所覆盖地区、相关行业的经济发展，对项目周边生态环境及相关现代城市环境产生的影响；可持续性考评，即考核评估公共项目完成后，能否可对经济产生持续的正面影响。
三、提升我国基层政府绩效考评有效性的启示与思考
（一）构建强而有力的绩效评估法律制度作为保障
首先，建立法律框架是绩效考评制度成功实施的关键所在，一整套完整的法律法规为绩效考评制度在公共部门的应用提供了保障。通过对发达国家公共部门绩效考评制度的研究发现，有效的绩效考评制度都是在相关法律法规的保证下实现的。我们国家可通过立法制定出一部有关于公务员绩效考评法来明确政府进行绩效管理的目标和宗旨，在相关法律法规和文件指导下，明确政府进行绩效考评的理念，规范考评内容，限制考评的权限及确定有效地考评主体并建立监督和管理机构。只有以这样相关的法律法规做为政府实施绩效考评的保障才能使得绩效管理体系在政府部门科学有效的进行；以一整套规范的法规体制用于指导各个地方政府的绩效考评目标制定，考评结果，监督机制才能使公共部门绩效考评工作长期有效的运行。
（二）设立多元化的考评主体
随着我国深化改革的不断推进，顾客导向和服务质量逐渐成为公共部门改革的方向和重点。之前我们一直强调绩效考评的意义在于促使公共部门对目标的完成和改进从而提高更好的公共服务，传统意义上上级考评下级，某一权力机构考评其它机构这种单一考评主体所反映出有效信息越来越少。所以，为了能够使绩效考评成绩正确的反应出该部门的问题所在，能够在这个方式上精准的对不足之处补缺，这就必须保证一个科学、有效、并且合理的多元绩效考评主体。不仅要有多元的考评主体，还要使这个主体真正、充分、有效的发挥自己的作用。被审核部门要清晰明确的将考评信息公布，同时多方主体建立科学合理的考评体系。这样就打破了常规单方审核、内部审核的局限，民意的表达也更加充分，各方主体相互制约，使得评定结果更加公平公正。
（三）合理的绩效考评方案设计
我国基层政府公共部门绩效考核中出现的很多问题很大程度上是因为没有一个合理的指标体系。同时，绩效指标的达成是绩效目标和组织目标达成的基础，因此合理的制定绩效指标使得组织中的每一部门及其每个个人明确方向。通过制度化和标准化对指标的完成，可以促使其部门提供的公共服务和公共措施不断的完善与发展。
（四）完善监督机制
加强监督体制可以限制绩效考评主体的权力并对其行为进行有效的制约。这样既能预防基于考评主体权力产生的腐败问题，还保证了绩效考评制度公平的开展下去。首先要建立和完善政府绩效考评监督体系，明确考评主体的地位、考评职权、考评责任，规范权力和行为的范围，保证公共部门绩效考评工作的公开性和公平性。其次，要全方位的对公共部门进行监督。一个完整的公共部门监督体系应该有三部分构成，分别是内部监管、自律监管和社会监管这样“三位一体”的监督模式。三个方面分别监督，相互补充相互制约才能充分发挥监管的作用。最后，要丰富绩效考评监管的方式。除了日常监督和定期监督以外要进行对目标监督，对各单位目标进行动态的调整，按照完整程度和标准一一落实。
参考文献
[1]刘慧琼.公共部门绩效评估存在的问题与对策[J].广东行政学院学报，2006，18（2）：20-22.
[2]聂长虹，赵路.西方典型国家政府绩效考评的理论实践及其对中国的启示[J].宏观经济研究，2009.
作者简介
姓名 傅开（1994-）男、吉林省九台市、研究生在读、中央民族大学、行政管理专业
（作者单位：中央民族大学）
关键词：公共部门；绩效考评；绩效指标；存在问题；对策
在我国现阶段政府绩效管理的体系之中，绩效考评是其最核心的部分。它具有一定的方向性和范围性，引导着公务员的职业发展，规范着公共员的行为。绩效考评制度在基层政府工作开展中依然存在着一些问题，没有法律的依据和不健全的绩效指标设计依然是个难点。但这并不代表绩效考评制度不能基层政府中应用。探讨出基层政府存在的问题，并将西方发达国家的经验和我国基层政府的现实情况相结合和构建科学的绩效考评指标体系都会使基层政府在绩效考评制度的构建与设计上向着科学、合理、规范的方向迈出一大步。
一、我国当前基层政府绩效考评存在的问题
通过对绩效考评体系的意义归纳可知，该体系对于公共部门的体制完善起着举足轻重的作用，我国基层政府绩效考评体系的发展可以追溯到二十世纪九十年代，彼时世界范围内的“新公共管理”思潮的发展影响下，我国开始逐步实施公共部门绩效评估，并取得一定的规模和成成果。在我国，地方政府即中央政府、省（自治区、直辖市）政府以下，包括地级市、县级市、市辖区和乡镇3级。为调查研究分析之便，本文指出的“中国地方政府”为地级、县级两个区划。目前我国的绩效考评主要依据现有的《公务员法》则按照“德、能、勤、绩、廉”五个维度对其进行考评，通过对各类指标的分析和整理，初步建立了我国公务员绩效考评指标体系，具体细分为以下五个考评维度。分别是德能勤绩廉。
（一）考评指标缺乏全面性和科学性
现有的公共部门绩效考评体系中，考评指标是考评体系的重中之重，也是考评内容的载体，更是其外在表现。所以一套完整而行之有效的政府绩效考评制度，设定科学全面的考评指标是基本前提。在政府绩效考评中，一旦考评指标设计不科学，那么后续的考评流程所得出的考评结果对于政府工作绩效的反应程度会大打折扣，从而达不到最初的考评目的。当前，我国公共部门绩效考评不够全面和科学的主要表现有以下两方面，首先是考评依据的缺失，我国目前尚未出台有关公共部门绩效考评的相关法律法规，地方政府制定具体的考评条例出现了无据可依的情况，这直接导致各地考评体系的制定水平参差不齐，部分地方部门流于形式、应付工作的情况屡见不鲜；缺乏统一法律依据同时也会导致地方在摸索指标制定过程中过分强调短期见效快的指标忽视地方的长期可持续发展。长此以往公共部门工作丧失了“初心”——提高政府服务效率、提高公共项目效益、为人民谋取长期可持续发展的福祉。相反，政绩工程，片面的短期收效工程，与人民大众利于诉求相背，忽视了“金山绿山都要抓”的要求，给所服务的地方带来的不良后果缺会是长期的。
（二）考评主体相对单一
所谓评估主体，是指在绩效考评体系中所评估活动的行为主体，即做出评估的对象，明确评估主体是保证公共部门绩效考评结果真实可靠的前提条件。一直以来，我国公共部门绩效考评的主体都相对单一。20世纪90年代至21世纪初，我国政府部门考评评估主体都以上级领导部门为主，它的优点是上级部门对于下级部门的工作的权威性无可替代，同时也保证了公正性。但是，如果考评内容涉及到上级主管部门所审批、参与等有连带责任的工作内容时，绩效考评的公正性便很难保证。除此之外，当以上级领导部门作为评估主体时，公共部门的绩效考评通常采用自上而下的考评方式，虽然方便上级部门对下级的监督和指导，但通过查阅资料我们发现，在实践中许多地方部门唯上不唯实，优先安排与上级部门有连带职责的工作，将政绩做给领导看，导致考评结果丧失公正性和真实性，与考评目的相背。这不仅使得绩效考评徒增公务人员工作量，而且对于政府绩效的提高效果甚微，与之相反，会损害政府部门的权威和公众形象。
（三）考评方法不严谨，考评程序变动性强，定性方法过多
目前，我国公共部门的绩效考评体系还相当不成熟，由于前文我们已经列举的配套法律体系的缺失，同时没有严格条纹规范，使得考评过程中程序变动随意性很强。例如一些部门在考评期之前抽调人员临时组建考评工作组，这些成员对待考评工作的不了解导致考评工作充斥着走过场、送人情、将关系、甚至滋生了行贿行为的发生。其次，我们知道评估方法依据性质划分可分为定性和定量评估两大类，我国在公共部门绩效考评中较多采用定性评估的方法。该方法主观因素较多，建立在评估主体的经验、主观感受、印象、感情、学识等基础上，缺乏应有的科学依据和数据支撑。导致考评结果过于主观，难以提现该部门的真实绩效水平。进入21世纪，我国部分地方政府将评估主体的目光转向了社会公众，作为公共部门工作的“顾客”，他们对于工作实际效果的拥有最切实的感受，因而也最有评判权。如杭州市为了切实转变机关作风、提高机关效能，从2000年10月开始，首次在市级54个机关全面展开“满意不满意”单位评选活动。[1]评价者选拔社会公众组成，主要针对各单位的服务质量、工作效率、服务宗旨、工作业绩、全局意识、清风廉洁等六方面进行评价。该活动的初衷是值得肯定的，但我们在查阅后续报道时发现，在实施过程中，参评者的受教育程度、素质、工作背景等的不同，对考评系统的看法和反应也不尽相同。面对同一考评准则内容出现了差别较大的评价，由此凸显了单选择社会公众作为考评主体的局限性。无论以上级领导单位为评价主体或者社会公众，单一的考评主体都会影响到绩效考评结果的真实公正，不是一个健全的考评体系应有的。
（四）“官本位”观念根深蒂固对考评体系构建的阻碍
“官本位”思想是我国特定历史条件下酝酿，在特定历史阶段产生的具有较强传统色彩的思想，相对于经济学专用名词“金本位”而被广泛应用，即将是否为官、官职大小作为衡量人社会价值的重要参考，以“官”的意志为转移。在此观念的影响下，官僚思想在我国影响颇深，許多公共部门活动都蒙上了厚厚的人治色彩，使得公共部门的领导层的决策具有很强的随意性和专断性，极大地阻碍了我国绩效考评制度的建立和健全，我们知道，公共部门绩效考评的考评对象就是公务员，包括了负责决策的“官本位”中的“官”，绩效考评制度的根本就是为了督促公务员工作，也意味着同时增加了他们“铁饭碗”的成本和风险，所以政府官员自然会消极应对。某种程度上我国至今尚未对公共部门绩效考评制定明确统一的法规准则，“官本位”思想起到的阻碍作用不可小觑。 二、西方国家政府绩效考评实践的经验借鉴及其对我国的启示
经调研及查阅相关文献对比，美国、英国、新西兰、澳大利亚等均建立了相对科学完善的政府绩效考评体系，且具有很大的相似共性，现选取较为典型的美国政府绩效考评体系进行论述，以供经验借鉴和参考。
第一，法律依据。美国政府绩效考评的法律依据是1993年美国第103届国会颁布的《政府绩效与结果法案》，该法案要求每个联邦机构必须报告为期5年的战略规划和每年的绩效情况。[2]
第二，考评的实施方式。具體实施方式绘制图3.1，其中GAO为美国总审计局General Accounting Office，OMB为美国政府管理预算局Office of Management and Budget。
第三，考评的对象。美国政府绩效考评的对象为政府部门及所属机构，包括“部门年度绩效考评”和“专题绩效考评”。根据《政府绩效与结果法案》的规定，公共支出绩效考评的实施，首先是由各部门编制战略规划、年度绩效计划并根据执行情况编制年度绩效报告。政府预算管理部门和国会审计署对部门提交的年度规划和年度绩效报告进行考评。美国绩效考评的内容主要包括：2E考评，即经济和效益，主要包含公共项目的成本投入和后期获利等；结果/影响考评，即政府工程的运营对所覆盖地区、相关行业的经济发展，对项目周边生态环境及相关现代城市环境产生的影响；可持续性考评，即考核评估公共项目完成后，能否可对经济产生持续的正面影响。
三、提升我国基层政府绩效考评有效性的启示与思考
（一）构建强而有力的绩效评估法律制度作为保障
首先，建立法律框架是绩效考评制度成功实施的关键所在，一整套完整的法律法规为绩效考评制度在公共部门的应用提供了保障。通过对发达国家公共部门绩效考评制度的研究发现，有效的绩效考评制度都是在相关法律法规的保证下实现的。我们国家可通过立法制定出一部有关于公务员绩效考评法来明确政府进行绩效管理的目标和宗旨，在相关法律法规和文件指导下，明确政府进行绩效考评的理念，规范考评内容，限制考评的权限及确定有效地考评主体并建立监督和管理机构。只有以这样相关的法律法规做为政府实施绩效考评的保障才能使得绩效管理体系在政府部门科学有效的进行；以一整套规范的法规体制用于指导各个地方政府的绩效考评目标制定，考评结果，监督机制才能使公共部门绩效考评工作长期有效的运行。
（二）设立多元化的考评主体
随着我国深化改革的不断推进，顾客导向和服务质量逐渐成为公共部门改革的方向和重点。之前我们一直强调绩效考评的意义在于促使公共部门对目标的完成和改进从而提高更好的公共服务，传统意义上上级考评下级，某一权力机构考评其它机构这种单一考评主体所反映出有效信息越来越少。所以，为了能够使绩效考评成绩正确的反应出该部门的问题所在，能够在这个方式上精准的对不足之处补缺，这就必须保证一个科学、有效、并且合理的多元绩效考评主体。不仅要有多元的考评主体，还要使这个主体真正、充分、有效的发挥自己的作用。被审核部门要清晰明确的将考评信息公布，同时多方主体建立科学合理的考评体系。这样就打破了常规单方审核、内部审核的局限，民意的表达也更加充分，各方主体相互制约，使得评定结果更加公平公正。
（三）合理的绩效考评方案设计
我国基层政府公共部门绩效考核中出现的很多问题很大程度上是因为没有一个合理的指标体系。同时，绩效指标的达成是绩效目标和组织目标达成的基础，因此合理的制定绩效指标使得组织中的每一部门及其每个个人明确方向。通过制度化和标准化对指标的完成，可以促使其部门提供的公共服务和公共措施不断的完善与发展。
（四）完善监督机制
加强监督体制可以限制绩效考评主体的权力并对其行为进行有效的制约。这样既能预防基于考评主体权力产生的腐败问题，还保证了绩效考评制度公平的开展下去。首先要建立和完善政府绩效考评监督体系，明确考评主体的地位、考评职权、考评责任，规范权力和行为的范围，保证公共部门绩效考评工作的公开性和公平性。其次，要全方位的对公共部门进行监督。一个完整的公共部门监督体系应该有三部分构成，分别是内部监管、自律监管和社会监管这样“三位一体”的监督模式。三个方面分别监督，相互补充相互制约才能充分发挥监管的作用。最后，要丰富绩效考评监管的方式。除了日常监督和定期监督以外要进行对目标监督，对各单位目标进行动态的调整，按照完整程度和标准一一落实。
参考文献
[1]刘慧琼.公共部门绩效评估存在的问题与对策[J].广东行政学院学报，2006，18（2）：20-22.
[2]聂长虹，赵路.西方典型国家政府绩效考评的理论实践及其对中国的启示[J].宏观经济研究，2009.
作者简介
姓名 傅开（1994-）男、吉林省九台市、研究生在读、中央民族大学、行政管理专业
（作者单位：中央民族大学）