论文部分内容阅读
土地作为农业发展不可或缺的生产要素，不仅是宝贵的自然资源，还是一种资产，具有商品属性。农地使用权的流转是市场经济的内在属性和基本要求，因为只有流动起来才能实现最优配置，只有进入市场才能产生交换价值。长期以来，我国的农村土地，除由法律规定属于国家所有的以外，都属于农村集体所有。改革开放以来，城镇国有土地使用权以有偿使用的方式进入市场流转后，在社会经济活动中发挥了巨大的作用。但随之也产生了一些矛盾与问题。农村集体土地使用权在使用制度上如何改革，进入市场流转，是当前需要从法律上、政策和制度上加以研究、探讨的问题。
一、农村集体土地使用权现状
近几年，随着城镇国有土地使用制度的改革、城市化进程的加快，农村集体土地特别是城市规划区内的农村集体建设用地的使用权价值和资产价值越来越显现，交易活动越来越频繁，农村集体土地使用权的这种转移已普遍存在并且符合市场经济的客观需要。
现行的土地法律和政策对于农村集体土地使用制度特别是集体建设用地使用有较多限制，行政干预也多，但一味的禁止和限制而忽视客观存在的实际要求，不但难收实效，也对市场经济的发展不利。在当前市场经济发展日趋成熟的条件下，正视农民集体土地所有权，推行集体土地有偿使用制度的改革，建立健全农村集体土地使用权合理、规范的流转途径已迫在眉睫，需要在法律法规和政策制度方面予以创新。
二、农村集体土地流转现存的问题
近年来，随着农业结构调整，农村二三产业的发展和农村劳动力的转移，农村集体土地流转呈现加速的态势。但是由于现行的法律制度在确定农村集体土地所有权的权力内容的行使上有明显的不完全性，在市场经济条件下土地流转仍存在以下不足：
1、管理不到位，土地利用不充分。由于特殊的历史原因，即高新区是在老区基础建设新区，所以对原有乡镇企业用地难以从源头上做到统一规划、合理布局。对新增的乡镇企业用地虽然明确规定到规划的乡镇企业工业园中发展，但由于种种利益关系难以完全做到，致使违法占地行为履禁不止。
2、产权不明，使用不规范。表现为农村集体经济组织内部的产权关系不明晰，村民小组与村民委员会法律关系不明确，权力主体行使上较模糊；土地与地上建筑物分属不同的主体，即农民集体组织将土地租赁给企业使用，地面建筑物、构筑物由企业自建或与本村集体组织联合修建。这就造成在产权关系上由多个法人实体共有，一旦发生经济纠纷或因企业倒闭破产，各方利益难以得到保证。
3、集体经济发展缓慢。随着城市化进程的加快，城乡差距的不断拉大，致使农村集体经济和乡镇企业的发展受到越来越大的限制，被拆迁的乡镇企业难以新 " 占地 " 进行发展，造成农村集体经济组织经济总量的减少。由于受到市场机制的调节和政府征地资金的限制，对农民的就业安置以及对农村集体经济组织的财产补偿难以从根本上解决农民失去土地后的经济来源和基本生活保障。
4、所有权主体不明。由于现行法律对农村集体土地所有权主体的设定概念模糊， " 农民集体 " 没有明确的法人代表，在行使具体权力时，作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现，使一些村、组干部利用其地位，充当所有权代言人，为自己牟取利益。在收益分配上，由于没有完善的制度，村务难以真正公开，一些村、组干部利用制度缺陷侵占了大多数农民的利益。目前农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部；从土地承包经营权的转让来讲，当前农村土地承包经营权转让的一个前提条件是其转让必须经发包人同意；现行法律又在农户之间的土地承包权流转上设置了多重障碍；农民所拥有的土地承包经营权是一种不完善的产权，土地收益权不完整、不清晰，难以形成土地融资市场，抑制了农地的价值担保功能，与我国农村经济体制改革的发展是不相协调的。
三、促进农村土地流转的政策建议
1 、制定有利于土地市场发展的法规。农村集体土地所有权的不完全性从根本上来说体现的是国家立法的不健全。因此，在当前社会主义市场经济条件下，应在法律上重新确立集体土地在各项权力上的内容和赋予更完善权力行使能力，在倡导国家在土地市场占主导地位的同时，将集体土地使用权纳入有形的土地市场，制定新法规、完善旧制度，使国家土地政策能够更好地促进农村集体土地流转。
2 、充分尊重农民的权利与利益。农村土地经营权流转事关农民切身利益，目前，不少地方对土地法规、土地政策的理解还存在片面性。应该改变一些基层干部过分强调集体拥有土地，对土地可以全权支配，而侵犯了村民权利的现状，积极稳妥地推进农村土地流转。
3 、对农村集体土地推行市场化管理。健全" 资产化、产业化 " 制度，实行 " 公司化、企业化 " 管理模式。壮大农村集体经济实力，对集体土地实行资产化、企业化，有利于农村经济的总体发展，有利于缓解因征地拆迁带来的社会矛盾和社会问题，使农民的现实利益和长远利益有保障。从而，从根本上给农村经济组织和广大农民相对稳定的出路。
一、农村集体土地使用权现状
近几年，随着城镇国有土地使用制度的改革、城市化进程的加快，农村集体土地特别是城市规划区内的农村集体建设用地的使用权价值和资产价值越来越显现，交易活动越来越频繁，农村集体土地使用权的这种转移已普遍存在并且符合市场经济的客观需要。
现行的土地法律和政策对于农村集体土地使用制度特别是集体建设用地使用有较多限制，行政干预也多，但一味的禁止和限制而忽视客观存在的实际要求，不但难收实效，也对市场经济的发展不利。在当前市场经济发展日趋成熟的条件下，正视农民集体土地所有权，推行集体土地有偿使用制度的改革，建立健全农村集体土地使用权合理、规范的流转途径已迫在眉睫，需要在法律法规和政策制度方面予以创新。
二、农村集体土地流转现存的问题
近年来，随着农业结构调整，农村二三产业的发展和农村劳动力的转移，农村集体土地流转呈现加速的态势。但是由于现行的法律制度在确定农村集体土地所有权的权力内容的行使上有明显的不完全性，在市场经济条件下土地流转仍存在以下不足：
1、管理不到位，土地利用不充分。由于特殊的历史原因，即高新区是在老区基础建设新区，所以对原有乡镇企业用地难以从源头上做到统一规划、合理布局。对新增的乡镇企业用地虽然明确规定到规划的乡镇企业工业园中发展，但由于种种利益关系难以完全做到，致使违法占地行为履禁不止。
2、产权不明，使用不规范。表现为农村集体经济组织内部的产权关系不明晰，村民小组与村民委员会法律关系不明确，权力主体行使上较模糊；土地与地上建筑物分属不同的主体，即农民集体组织将土地租赁给企业使用，地面建筑物、构筑物由企业自建或与本村集体组织联合修建。这就造成在产权关系上由多个法人实体共有，一旦发生经济纠纷或因企业倒闭破产，各方利益难以得到保证。
3、集体经济发展缓慢。随着城市化进程的加快，城乡差距的不断拉大，致使农村集体经济和乡镇企业的发展受到越来越大的限制，被拆迁的乡镇企业难以新 " 占地 " 进行发展，造成农村集体经济组织经济总量的减少。由于受到市场机制的调节和政府征地资金的限制，对农民的就业安置以及对农村集体经济组织的财产补偿难以从根本上解决农民失去土地后的经济来源和基本生活保障。
4、所有权主体不明。由于现行法律对农村集体土地所有权主体的设定概念模糊， " 农民集体 " 没有明确的法人代表，在行使具体权力时，作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现，使一些村、组干部利用其地位，充当所有权代言人，为自己牟取利益。在收益分配上，由于没有完善的制度，村务难以真正公开，一些村、组干部利用制度缺陷侵占了大多数农民的利益。目前农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部；从土地承包经营权的转让来讲，当前农村土地承包经营权转让的一个前提条件是其转让必须经发包人同意；现行法律又在农户之间的土地承包权流转上设置了多重障碍；农民所拥有的土地承包经营权是一种不完善的产权，土地收益权不完整、不清晰，难以形成土地融资市场，抑制了农地的价值担保功能，与我国农村经济体制改革的发展是不相协调的。
三、促进农村土地流转的政策建议
1 、制定有利于土地市场发展的法规。农村集体土地所有权的不完全性从根本上来说体现的是国家立法的不健全。因此，在当前社会主义市场经济条件下，应在法律上重新确立集体土地在各项权力上的内容和赋予更完善权力行使能力，在倡导国家在土地市场占主导地位的同时，将集体土地使用权纳入有形的土地市场，制定新法规、完善旧制度，使国家土地政策能够更好地促进农村集体土地流转。
2 、充分尊重农民的权利与利益。农村土地经营权流转事关农民切身利益，目前，不少地方对土地法规、土地政策的理解还存在片面性。应该改变一些基层干部过分强调集体拥有土地，对土地可以全权支配，而侵犯了村民权利的现状，积极稳妥地推进农村土地流转。
3 、对农村集体土地推行市场化管理。健全" 资产化、产业化 " 制度，实行 " 公司化、企业化 " 管理模式。壮大农村集体经济实力，对集体土地实行资产化、企业化，有利于农村经济的总体发展，有利于缓解因征地拆迁带来的社会矛盾和社会问题，使农民的现实利益和长远利益有保障。从而，从根本上给农村经济组织和广大农民相对稳定的出路。