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农业保险是巨灾保险的核心问题之一，重新认识农业保险就需重新认识灾害和保险，特别是从财务和财政科学的视角。
中国经济进入新常态后面临的一个重大挑战是，如何从“跑起步后再整理队形”的发展型经济模式转化为“步调一致整队进发”的发达型经济模式。前者是在时间中争取缺乏的经济规模，后者是为已获得的巨大经济规模争取可持续的时间。
我国经济高速发展的代价主要体现是，经济发展的量与质在速度中的失衡，也就是所谓的经济新常态显现的特征。因此，新常态结构调整的关键在于修复发展中量与质的失衡。经济发展失衡的代表特征莫过于金融服务滞后于经济发展的困局。故此，金融科学化和制度化深度融合经济发展成为新常态中调整和发展的核心议题。而作为金融三大支柱之一的保险业在经济发展、人民生活、政府服务等重要领域既存在缺位的问题，也存在错位的問题。本文旨在重新认知灾害，论证灾害的主要矛盾，重新认知保险，奠定巨灾保险的概念和框架。
重新认知灾害
随着气候变化引发自然灾害频度和强度呈显著上升趋势，加之社会财富规模的巨幅增加和关联效应，严重自然和人为灾害已经成为对社会危害极高的连锁性传染病害，对经济发展和人民生活构成重大威胁，在局部区域也是致贫返贫的成因。
研究表明我国灾害防控体系仍然存在三个薄弱方面，即各类灾害的防控基础设施有限，社会的灾害防控意识和组织体系滞后，阻断和延缓次生灾害链发展的保险抗灾体系严重缺位甚至错位，以至于原发自然灾害通过次生灾害链复制发酵放大蔓延到社会的各个领域，成为社会治理的主要矛盾之一。借鉴全球的灾害研究和巨灾保险研究及实践，通过深度参加中国相关政府部委和智库就灾害理论和巨灾保险制度等课题的研究，在巨灾保险制度范畴内，我们对灾害的本质及其广泛且深远的传染属性有了颠覆性认识。
首先，保险业对灾害的认知基本停留在灾害和损失两个单一因果纬度上。然而研究和实践表明，保险对应的既不是灾害也不是损失，而是损失作为“因”引发的作为“果”的财务次生灾害，即：灾害发生造成人员伤亡、财产损失、违约责任、生产就业停顿、经济活动延迟等引发具备财务属性的主体遭受次生财务或财政灾害。此类的风险在财务和财政专业范畴内称之为表外或有负债责任。
第二，保险意义上作为受灾主体的被保险人应是财务主体，即：这些被保险主体客观上必须具备财务属性，尽管主观上可以不准备财务报表。因此，作为受灾主体的被保险人包括三类：个人家庭、企业集体、政府机关。这些财务主体极少人了解其表外因灾或有负债责任概念。
第三是灾害的转嫁现象，即：随着灾害强度和损失规模的上升，个人家庭、企业集体、政府机关等主体之间的责任界线会变得模糊，直至严重灾害发生时消失，导致灾难救助和灾后重建责任完全转嫁给政府。因此，严重自然和人为灾害的主要损失主体是政府。而政府财政涉灾预算的难点是其或有属性，所以构成“无灾不能用、有灾不够用”的老大难问题。所以，严重自然灾害风险是政府财政预算体刚性和平衡的天敌，而预算刚性和平衡的丧失继而会严重影响财政管理、政府执政、公共服务、社会治理，也可能进一步引发财政、财务、经济、金融、民生的矛盾。
第四，严重自然和人为灾害对经济社会最大的危害体现在其广泛而深入的传染性，即：原发自然灾害可以通过次生灾害链形成巨大的灾害传染体系。例如：灾害引发的大规模财产损失和人员伤亡通过个人家庭、企业集体、政府机关等财务主体之间的债务关系、合同关系、利益关系、救助责任关系等经济、社会、行政、法律等关系体系，在财务杠杆助推下，引发各个环节的财务次生灾害，并且进一步衍生后续次生财务或财政灾害，且持续发酵放大，而渗透到与原发灾害没有直接关系的广泛领域，对宏观经济指标和金融市场构成危害。例如：土地流转所实施的生产关系变革，在高度财务杠杆的被动式介入下，新生产管理者因此而面对高度放大的因灾或有财务负债挑战，在没有适度保险作为或有资本对冲的情况下，土地流转后的规模化农业生产几乎难以为继，更不存在生产力的提高。
第五，研究表明严重自然灾害造成的损失而引发的次生财务灾害具有极强的隐含性，主要体现在重灾区内，例如：没有倒塌的房屋和没有死伤的人群所遭受的次生财务灾害远远高于倒塌的房屋和死伤的人群。然而此类灾害损失往往被忽略，但是通过灾害的传染路径可以给社会经济造成极大的显性危害。典型案例：“8·8”九寨沟地震后，所有完整无损的旅游业酒店、餐馆、客运全部停业超过一年，加上间接和外延损失，以及次生灾害传染引发的各类损失，实际真实灾害和次生灾害损失规模远远超过传统统计损失，也是保险业忽略的风险。
第六，保险意义上的巨灾风险定义目前在业内存在模糊认识。而巨灾的原始出处来自于保险公司承保的巨灾累计风险，即：一次灾害事件可能引发区域性集体保险标的灭失。例如：一次地震造成大片房屋倒塌等。巨灾累计风险发生的损失会远远超过精算保费，而需要净资产作为赔付基础。因此，保险公司会精算各类灾害引发的累计风险，并且向再保险公司购买用于保护其净资产的巨灾超赔再保险。故此，对整个社会而言，巨灾风险由两个纬度的风险构成，即：一次灾害事件可能造成区域性财产的集体损失和广泛的人身伤害而引发的次生财务灾害损失;同时，直接受灾主体可能因此引发其上下游关联主体遭受关联性损失。例如：洪涝、干旱、低温、冰雹、台风、强降雨、地震等自然能量的释放，其造成的社会危害表现为一次灾害发生事件对农作物、车辆、居民住宅、商业楼宇、工业设施、基础设施等财产以及与其相关的人群造成大规模的集体损失，从而引发这些损失主体的经济关联方（如：按揭贷款银行、赊账供应服务商、经济收益方、供应链利益方等）因合同违约、营业中断、民事责任、法律纠纷等进一步导致更加广泛和深远的系统性灾害，包括政府因依照法规履行应急响应、灾难救助、灾后重建等公共利益责任而发生计划外巨额公共财政支出，而陷入公共财政收支失衡和预算刚性破坏的困境。 因此，自然灾害通过经济关系、社会关系、法律关系、金融关系、政策关系可以衍生高度增量的且持续发酵的次生灾害，包括：家庭灾害、企业灾害、社会灾害、环境灾害、经济危机、财政危机，甚至政治维稳难题。
上述灾害六个层面的研究揭示了社会灾难救助体系和保险业对灾害认知的巨大缺口以及救助和保障的巨大缺口，并且将保险意义上的风险作为次生财务灾害纳入财务和财政科学的视角，体现为表外或有负债责任，展示出与作为受灾主体的被保险人财务报表存在量化关联的逻辑和路径，为保险作为表外或有资金参与财务管理、预算管理、资本管理的应用打下了认知基础。
重新认知巨灾保险
灾害构成理论的研究为保险和巨灾保险的设计提供了可靠依据。保险作为表外或有资金用以对冲具备财务属性的受灾主体作为被保险人的表外因灾或有负债责任，从而确保化解损益表和资产负债表相关科目衍生的表外或有负债责任對表内资产、收入、责任的冲击危害，在一定程度上确保预期财务指标的稳定以及流动性的释放，降低甚至消除预期利润的或有性，并且保障权益资本的完整。巨灾保险更重要的作用是在灾害传染路径上将复制发酵蔓延的次生财务灾害阻断在直接受灾主体的次生财务灾害节点上。
经济、金融、保险、财政领域权威研究表明，中央十八届三中全会提出的巨灾保险制度建设需要解决的核心问题包括：被保险的灾害、被保险的群体、巨灾累计风险、科学化和制度化方法论等。
首先，重新认知后的需要被保险的灾害远非传统统计范畴的灾害。巨灾保险制度的设计需要兼顾各类灾害的几个重要因素，即：灾害两个纬度的累计风险、灾害的传染性和规模、灾害的隐含性和规模、灾害的受灾主体转嫁、灾害的财务和财政损失表现形式等。对家庭和企业而言，客观记录生活、学习、就业、生产、经营的损益表和资产负债表因各类自然和人为灾害以及病害而衍生的表外或有负债责任是灾害识别和量化的基础。而表内资金在流动规模、成本、时间上不可能应对这些或有责任。因此，保险作为表外或有资金进行对冲;对政府而言，面对各类气象、地质、人为灾害，其庞大的国有资产、巨大的灾难救助和灾后重建责任、无限的社会转嫁公共利益救助责任等形成的巨量财政因灾或有责任，与极度有限的财政涉灾预算对比，形成了财政预算难以调和的主要矛盾。而财政预算的刚性和平衡是各级政府领导最为关切的诉求。这些矛盾即是保险和巨灾保险的目标。
第二，巨灾保险制度需要覆盖的被保险群体仅包括具备财务属性的主体，即：个人家庭、企业集体、政府机关。而灾害构成理论研究表明这三者在严重灾害发生时政府往往在自身资产和责任引发的巨量损失的基础上因其公共利益责任而承担社会无力自助的无限损失。目前，个人家庭和集体企业对保险的认知存在巨大缺口，因此而存在巨大的保险保障缺口，这些缺口在严重灾害发生时自然会转嫁给政府。然而，政府的认知缺口和保险保障缺口同样巨大。所以，巨灾保险制度的被保险人主要矛盾是政府。
第三，巨灾保险解决的大规模累计集体损失风险与保险根本原理大数法则相矛盾。保险公司依据大数法则，承保的同质风险标的数量越大，损失发生概率越低，精算的年累积保费足以支付年累积赔款和费用而实现年终承保利润的预期。然而，巨灾保险的特点是一次灾害引发区域性集体损失，当期保费远不足以支付赔款。因此，巨灾保险制度的设计要涵盖保险、共保、再保、资本市场工具等市场结构作用下的风险分摊元素，旨在降低巨灾保险的成本，提高巨灾保险的偿付能力。
巨灾保险制度建设的最大的挑战体现在巨灾保险市场化非常弱。中央十八届三中全会提出巨灾保险制度建设已有五年多，巨灾保险的实施基本停留在研究和试点阶段。研究表明其主要原因有三个，即：保险认知缺位甚至错位;法规政策配套缺位;各级政府主导缺位。
巨灾保险制度建设面临的主要挑战是巨灾保险认知的错位。体现在业内出现的一些有悖保险基本原理和会计准则的去保险化概念和提法。其中较为突出的是所谓的保费盈利准备金和保费准备金的提法，即：如果保单没有发生赔付，原应收保费扣除所谓的基本费用和所谓的微利，计提所谓的保费盈利准备金;或者保单启期时对应收保费计提甚至高达70%的所谓保费准备金。如此的话，应收保费中基于保险大数法则和精算的风险保费就被否定了，而风险保费是保险合同成立的核心基础。此类保费准备金有悖保险公司会计准则以及一系列法规。这类认识甚至实践的错位严重阻碍了巨灾保险制度的建设和发展。从财务和财政科学的视角，任何形式的表内资金在时间、规模、成本上已经不可能对冲表外存在的巨灾或有负债责任。
巨灾保险制度迫切需要破解的主要矛盾是政府财政涉灾预算重大缺口的风险，也是国家自然灾害救助体系由来已久的主要矛盾：既是长久以来财政涉灾预算的难题，也在经济新常态下引发社会治理结构矛盾的困境。特别是国家将各类灾害和应急职能合并到应急管理部、厅、局的情况下此类矛盾更加突出，因为应急管理部、厅、局的预算大多是与应急和灾害相关的或有预算，其责任与预算间的缺口巨大，此矛盾破解的捷径是巨灾保险融合其预算体系。
因此，巨灾保险融合财政涉灾预算改革成为巨灾保险制度建设的首要任务。此课题的理论研究和公共政策探索已经提供了必要性和可行性的支持和依据，而过去几年我们从事的政府财政预算风险巨灾指数保险试点实践提供了验证依据。
巨灾保险制度的试点实践
我们就巨灾保险制度进行的理论研究和公共政策探索引起了黑龙江省委省政府和广东省委省政府的高度关注。我们将灾害理论研究和巨灾保险制度公共政策探索结合到了黑龙江省和广东省的实际灾害环境和救助体系改革需求中，配合两省财政系统就巨灾保险破解财政涉灾预算改革难题进行了深度研究和实践。
我们根据黑龙江省委指示精神，应邀配合省财政厅就巨灾保险制度建设议题，结合财政涉灾预算改革和破解灾害致贫返贫等政府优先任务，进行了长达两年的系统化调研。在此基础上，黑龙江省政府出台了《关于促进全省金融保险业发展若干政策措施的意见》，强调“探索建立农业巨灾指数保险，利用杠杆撬动作用，放大各级政府财政救灾资金规模，提高政府救灾能力”。据此，在省财政厅的领导下，在省气象局、省防汛办、省保监局、省农委、省民政厅等机构的支持下，在瑞士再保险和阳光农业相互保险的努力下，“黑龙江省农业财政预算风险巨灾指数保险”三年试点项目于2016年6月1日起保。 该试点项目（年保费1亿元人民币/保额23亿元人民币）的被保险人为省财政厅，受益人为28个贫困县。保险赔付仅依据双方事前论证和同意的灾害指数触发报告，即：流域洪水过水面指数、降雨过多指数、干旱指数、积温指数，当这些灾害的强度达到和超过预设的指数阈值且得到正式报告时，保险公司即刻向保单被保险人省财政厅支付保险赔付金，使相关保险受益贫困县及时得到保险转移支付资金，用于灾难救助和灾后重建，避免灾害致贫返贫的情况出现，同时缓解甚至解除上级财政转移支付的难题和压力。 保单于2016年7月1日正式签发生效。
我们根据广东省委指示精神，调研和设计适合广东省省情的巨灾保险制度框架，并且研究建议广东省巨灾保险制度的主要矛盾为自然灾害构成的财政预算风险。据此，广东省财政厅报请省政府批准优先启动了“广东省财政预算风险巨灾指数保险”试点工作。在瑞再、人保、平安的努力下，省政府于2016年7月启动了以地市为保障单位的“财政预算风险巨灾指数保险”试点项目（年保费3亿元人民币/保额35亿元人民币）。
该试点方案根据双方通过论证而同意的降雨强度指数和台风风速指数作为保险赔付依据，当降雨强度和台风风速达到和超过预设的阈值时，保险公司即刻根据气象部门出具的灾害指数确认和计算报告向相关试点地市政府支付保险赔付金额，使相关地市政府具备所需资金用于灾难救助和灾后重建。该保险解决了地方政府涉灾财政预算波动和缺口的难题，确保政府遇灾时具备充足资金实现迅速恢复人民生活、迅速恢复生产就业、迅速恢复公共服务的社会责任。在2016年首批试点成功启保的基础上，广东省政府已经在2017年将试点扩展到更多的地市范围。
综上所述，从财务和财政科学视角重新认知灾害和保险已经成为巨灾保险制度建设的必要条件。我们的研究表明，经济社会因各类自然和人为灾害以及病害衍生的巨量表外或有负债责任远远高于社会总的财务承受力，这个缺口就是巨灾保险制度建设和发展的必要，也是保险和巨灾保险发展的巨大空间。
政府面对的自身资产和责任衍生以及社会转嫁的无限巨量保障缺口，已经成为巨灾保险制度建设迫切解决的主要矛盾。我们针对财政预算风险巨灾指数保险融合财政涉灾预算改革进行的理论研究，已经通过广东省和黑龙江省落地的财政预算风险巨灾指数保险得到公共政策的认可和试点实践的验证。然而，巨灾保险在经济发展、社会生活、政府管理等领域的广泛落实仍然面临巨大挑战，有待政府决策者和社会对保险认知的转变。
巨灾保险制度迫切需要破解的主要矛盾是政府财政涉灾预算重大缺口的风险，也是国家自然灾害救助体系由来已久的主要矛盾：既是长久以来财政涉灾预算的难题，也在经济新常态下引發社会治理结构矛盾的困境。
中国经济进入新常态后面临的一个重大挑战是，如何从“跑起步后再整理队形”的发展型经济模式转化为“步调一致整队进发”的发达型经济模式。前者是在时间中争取缺乏的经济规模，后者是为已获得的巨大经济规模争取可持续的时间。
我国经济高速发展的代价主要体现是，经济发展的量与质在速度中的失衡，也就是所谓的经济新常态显现的特征。因此，新常态结构调整的关键在于修复发展中量与质的失衡。经济发展失衡的代表特征莫过于金融服务滞后于经济发展的困局。故此，金融科学化和制度化深度融合经济发展成为新常态中调整和发展的核心议题。而作为金融三大支柱之一的保险业在经济发展、人民生活、政府服务等重要领域既存在缺位的问题，也存在错位的問题。本文旨在重新认知灾害，论证灾害的主要矛盾，重新认知保险，奠定巨灾保险的概念和框架。
重新认知灾害
随着气候变化引发自然灾害频度和强度呈显著上升趋势，加之社会财富规模的巨幅增加和关联效应，严重自然和人为灾害已经成为对社会危害极高的连锁性传染病害，对经济发展和人民生活构成重大威胁，在局部区域也是致贫返贫的成因。
研究表明我国灾害防控体系仍然存在三个薄弱方面，即各类灾害的防控基础设施有限，社会的灾害防控意识和组织体系滞后，阻断和延缓次生灾害链发展的保险抗灾体系严重缺位甚至错位，以至于原发自然灾害通过次生灾害链复制发酵放大蔓延到社会的各个领域，成为社会治理的主要矛盾之一。借鉴全球的灾害研究和巨灾保险研究及实践，通过深度参加中国相关政府部委和智库就灾害理论和巨灾保险制度等课题的研究，在巨灾保险制度范畴内，我们对灾害的本质及其广泛且深远的传染属性有了颠覆性认识。
首先，保险业对灾害的认知基本停留在灾害和损失两个单一因果纬度上。然而研究和实践表明，保险对应的既不是灾害也不是损失，而是损失作为“因”引发的作为“果”的财务次生灾害，即：灾害发生造成人员伤亡、财产损失、违约责任、生产就业停顿、经济活动延迟等引发具备财务属性的主体遭受次生财务或财政灾害。此类的风险在财务和财政专业范畴内称之为表外或有负债责任。
第二，保险意义上作为受灾主体的被保险人应是财务主体，即：这些被保险主体客观上必须具备财务属性，尽管主观上可以不准备财务报表。因此，作为受灾主体的被保险人包括三类：个人家庭、企业集体、政府机关。这些财务主体极少人了解其表外因灾或有负债责任概念。
第三是灾害的转嫁现象，即：随着灾害强度和损失规模的上升，个人家庭、企业集体、政府机关等主体之间的责任界线会变得模糊，直至严重灾害发生时消失，导致灾难救助和灾后重建责任完全转嫁给政府。因此，严重自然和人为灾害的主要损失主体是政府。而政府财政涉灾预算的难点是其或有属性，所以构成“无灾不能用、有灾不够用”的老大难问题。所以，严重自然灾害风险是政府财政预算体刚性和平衡的天敌，而预算刚性和平衡的丧失继而会严重影响财政管理、政府执政、公共服务、社会治理，也可能进一步引发财政、财务、经济、金融、民生的矛盾。
第四，严重自然和人为灾害对经济社会最大的危害体现在其广泛而深入的传染性，即：原发自然灾害可以通过次生灾害链形成巨大的灾害传染体系。例如：灾害引发的大规模财产损失和人员伤亡通过个人家庭、企业集体、政府机关等财务主体之间的债务关系、合同关系、利益关系、救助责任关系等经济、社会、行政、法律等关系体系，在财务杠杆助推下，引发各个环节的财务次生灾害，并且进一步衍生后续次生财务或财政灾害，且持续发酵放大，而渗透到与原发灾害没有直接关系的广泛领域，对宏观经济指标和金融市场构成危害。例如：土地流转所实施的生产关系变革，在高度财务杠杆的被动式介入下，新生产管理者因此而面对高度放大的因灾或有财务负债挑战，在没有适度保险作为或有资本对冲的情况下，土地流转后的规模化农业生产几乎难以为继，更不存在生产力的提高。
第五，研究表明严重自然灾害造成的损失而引发的次生财务灾害具有极强的隐含性，主要体现在重灾区内，例如：没有倒塌的房屋和没有死伤的人群所遭受的次生财务灾害远远高于倒塌的房屋和死伤的人群。然而此类灾害损失往往被忽略，但是通过灾害的传染路径可以给社会经济造成极大的显性危害。典型案例：“8·8”九寨沟地震后，所有完整无损的旅游业酒店、餐馆、客运全部停业超过一年，加上间接和外延损失，以及次生灾害传染引发的各类损失，实际真实灾害和次生灾害损失规模远远超过传统统计损失，也是保险业忽略的风险。
第六，保险意义上的巨灾风险定义目前在业内存在模糊认识。而巨灾的原始出处来自于保险公司承保的巨灾累计风险，即：一次灾害事件可能引发区域性集体保险标的灭失。例如：一次地震造成大片房屋倒塌等。巨灾累计风险发生的损失会远远超过精算保费，而需要净资产作为赔付基础。因此，保险公司会精算各类灾害引发的累计风险，并且向再保险公司购买用于保护其净资产的巨灾超赔再保险。故此，对整个社会而言，巨灾风险由两个纬度的风险构成，即：一次灾害事件可能造成区域性财产的集体损失和广泛的人身伤害而引发的次生财务灾害损失;同时，直接受灾主体可能因此引发其上下游关联主体遭受关联性损失。例如：洪涝、干旱、低温、冰雹、台风、强降雨、地震等自然能量的释放，其造成的社会危害表现为一次灾害发生事件对农作物、车辆、居民住宅、商业楼宇、工业设施、基础设施等财产以及与其相关的人群造成大规模的集体损失，从而引发这些损失主体的经济关联方（如：按揭贷款银行、赊账供应服务商、经济收益方、供应链利益方等）因合同违约、营业中断、民事责任、法律纠纷等进一步导致更加广泛和深远的系统性灾害，包括政府因依照法规履行应急响应、灾难救助、灾后重建等公共利益责任而发生计划外巨额公共财政支出，而陷入公共财政收支失衡和预算刚性破坏的困境。 因此，自然灾害通过经济关系、社会关系、法律关系、金融关系、政策关系可以衍生高度增量的且持续发酵的次生灾害，包括：家庭灾害、企业灾害、社会灾害、环境灾害、经济危机、财政危机，甚至政治维稳难题。
上述灾害六个层面的研究揭示了社会灾难救助体系和保险业对灾害认知的巨大缺口以及救助和保障的巨大缺口，并且将保险意义上的风险作为次生财务灾害纳入财务和财政科学的视角，体现为表外或有负债责任，展示出与作为受灾主体的被保险人财务报表存在量化关联的逻辑和路径，为保险作为表外或有资金参与财务管理、预算管理、资本管理的应用打下了认知基础。
重新认知巨灾保险
灾害构成理论的研究为保险和巨灾保险的设计提供了可靠依据。保险作为表外或有资金用以对冲具备财务属性的受灾主体作为被保险人的表外因灾或有负债责任，从而确保化解损益表和资产负债表相关科目衍生的表外或有负债责任對表内资产、收入、责任的冲击危害，在一定程度上确保预期财务指标的稳定以及流动性的释放，降低甚至消除预期利润的或有性，并且保障权益资本的完整。巨灾保险更重要的作用是在灾害传染路径上将复制发酵蔓延的次生财务灾害阻断在直接受灾主体的次生财务灾害节点上。
经济、金融、保险、财政领域权威研究表明，中央十八届三中全会提出的巨灾保险制度建设需要解决的核心问题包括：被保险的灾害、被保险的群体、巨灾累计风险、科学化和制度化方法论等。
首先，重新认知后的需要被保险的灾害远非传统统计范畴的灾害。巨灾保险制度的设计需要兼顾各类灾害的几个重要因素，即：灾害两个纬度的累计风险、灾害的传染性和规模、灾害的隐含性和规模、灾害的受灾主体转嫁、灾害的财务和财政损失表现形式等。对家庭和企业而言，客观记录生活、学习、就业、生产、经营的损益表和资产负债表因各类自然和人为灾害以及病害而衍生的表外或有负债责任是灾害识别和量化的基础。而表内资金在流动规模、成本、时间上不可能应对这些或有责任。因此，保险作为表外或有资金进行对冲;对政府而言，面对各类气象、地质、人为灾害，其庞大的国有资产、巨大的灾难救助和灾后重建责任、无限的社会转嫁公共利益救助责任等形成的巨量财政因灾或有责任，与极度有限的财政涉灾预算对比，形成了财政预算难以调和的主要矛盾。而财政预算的刚性和平衡是各级政府领导最为关切的诉求。这些矛盾即是保险和巨灾保险的目标。
第二，巨灾保险制度需要覆盖的被保险群体仅包括具备财务属性的主体，即：个人家庭、企业集体、政府机关。而灾害构成理论研究表明这三者在严重灾害发生时政府往往在自身资产和责任引发的巨量损失的基础上因其公共利益责任而承担社会无力自助的无限损失。目前，个人家庭和集体企业对保险的认知存在巨大缺口，因此而存在巨大的保险保障缺口，这些缺口在严重灾害发生时自然会转嫁给政府。然而，政府的认知缺口和保险保障缺口同样巨大。所以，巨灾保险制度的被保险人主要矛盾是政府。
第三，巨灾保险解决的大规模累计集体损失风险与保险根本原理大数法则相矛盾。保险公司依据大数法则，承保的同质风险标的数量越大，损失发生概率越低，精算的年累积保费足以支付年累积赔款和费用而实现年终承保利润的预期。然而，巨灾保险的特点是一次灾害引发区域性集体损失，当期保费远不足以支付赔款。因此，巨灾保险制度的设计要涵盖保险、共保、再保、资本市场工具等市场结构作用下的风险分摊元素，旨在降低巨灾保险的成本，提高巨灾保险的偿付能力。
巨灾保险制度建设的最大的挑战体现在巨灾保险市场化非常弱。中央十八届三中全会提出巨灾保险制度建设已有五年多，巨灾保险的实施基本停留在研究和试点阶段。研究表明其主要原因有三个，即：保险认知缺位甚至错位;法规政策配套缺位;各级政府主导缺位。
巨灾保险制度建设面临的主要挑战是巨灾保险认知的错位。体现在业内出现的一些有悖保险基本原理和会计准则的去保险化概念和提法。其中较为突出的是所谓的保费盈利准备金和保费准备金的提法，即：如果保单没有发生赔付，原应收保费扣除所谓的基本费用和所谓的微利，计提所谓的保费盈利准备金;或者保单启期时对应收保费计提甚至高达70%的所谓保费准备金。如此的话，应收保费中基于保险大数法则和精算的风险保费就被否定了，而风险保费是保险合同成立的核心基础。此类保费准备金有悖保险公司会计准则以及一系列法规。这类认识甚至实践的错位严重阻碍了巨灾保险制度的建设和发展。从财务和财政科学的视角，任何形式的表内资金在时间、规模、成本上已经不可能对冲表外存在的巨灾或有负债责任。
巨灾保险制度迫切需要破解的主要矛盾是政府财政涉灾预算重大缺口的风险，也是国家自然灾害救助体系由来已久的主要矛盾：既是长久以来财政涉灾预算的难题，也在经济新常态下引发社会治理结构矛盾的困境。特别是国家将各类灾害和应急职能合并到应急管理部、厅、局的情况下此类矛盾更加突出，因为应急管理部、厅、局的预算大多是与应急和灾害相关的或有预算，其责任与预算间的缺口巨大，此矛盾破解的捷径是巨灾保险融合其预算体系。
因此，巨灾保险融合财政涉灾预算改革成为巨灾保险制度建设的首要任务。此课题的理论研究和公共政策探索已经提供了必要性和可行性的支持和依据，而过去几年我们从事的政府财政预算风险巨灾指数保险试点实践提供了验证依据。
巨灾保险制度的试点实践
我们就巨灾保险制度进行的理论研究和公共政策探索引起了黑龙江省委省政府和广东省委省政府的高度关注。我们将灾害理论研究和巨灾保险制度公共政策探索结合到了黑龙江省和广东省的实际灾害环境和救助体系改革需求中，配合两省财政系统就巨灾保险破解财政涉灾预算改革难题进行了深度研究和实践。
我们根据黑龙江省委指示精神，应邀配合省财政厅就巨灾保险制度建设议题，结合财政涉灾预算改革和破解灾害致贫返贫等政府优先任务，进行了长达两年的系统化调研。在此基础上，黑龙江省政府出台了《关于促进全省金融保险业发展若干政策措施的意见》，强调“探索建立农业巨灾指数保险，利用杠杆撬动作用，放大各级政府财政救灾资金规模，提高政府救灾能力”。据此，在省财政厅的领导下，在省气象局、省防汛办、省保监局、省农委、省民政厅等机构的支持下，在瑞士再保险和阳光农业相互保险的努力下，“黑龙江省农业财政预算风险巨灾指数保险”三年试点项目于2016年6月1日起保。 该试点项目（年保费1亿元人民币/保额23亿元人民币）的被保险人为省财政厅，受益人为28个贫困县。保险赔付仅依据双方事前论证和同意的灾害指数触发报告，即：流域洪水过水面指数、降雨过多指数、干旱指数、积温指数，当这些灾害的强度达到和超过预设的指数阈值且得到正式报告时，保险公司即刻向保单被保险人省财政厅支付保险赔付金，使相关保险受益贫困县及时得到保险转移支付资金，用于灾难救助和灾后重建，避免灾害致贫返贫的情况出现，同时缓解甚至解除上级财政转移支付的难题和压力。 保单于2016年7月1日正式签发生效。
我们根据广东省委指示精神，调研和设计适合广东省省情的巨灾保险制度框架，并且研究建议广东省巨灾保险制度的主要矛盾为自然灾害构成的财政预算风险。据此，广东省财政厅报请省政府批准优先启动了“广东省财政预算风险巨灾指数保险”试点工作。在瑞再、人保、平安的努力下，省政府于2016年7月启动了以地市为保障单位的“财政预算风险巨灾指数保险”试点项目（年保费3亿元人民币/保额35亿元人民币）。
该试点方案根据双方通过论证而同意的降雨强度指数和台风风速指数作为保险赔付依据，当降雨强度和台风风速达到和超过预设的阈值时，保险公司即刻根据气象部门出具的灾害指数确认和计算报告向相关试点地市政府支付保险赔付金额，使相关地市政府具备所需资金用于灾难救助和灾后重建。该保险解决了地方政府涉灾财政预算波动和缺口的难题，确保政府遇灾时具备充足资金实现迅速恢复人民生活、迅速恢复生产就业、迅速恢复公共服务的社会责任。在2016年首批试点成功启保的基础上，广东省政府已经在2017年将试点扩展到更多的地市范围。
综上所述，从财务和财政科学视角重新认知灾害和保险已经成为巨灾保险制度建设的必要条件。我们的研究表明，经济社会因各类自然和人为灾害以及病害衍生的巨量表外或有负债责任远远高于社会总的财务承受力，这个缺口就是巨灾保险制度建设和发展的必要，也是保险和巨灾保险发展的巨大空间。
政府面对的自身资产和责任衍生以及社会转嫁的无限巨量保障缺口，已经成为巨灾保险制度建设迫切解决的主要矛盾。我们针对财政预算风险巨灾指数保险融合财政涉灾预算改革进行的理论研究，已经通过广东省和黑龙江省落地的财政预算风险巨灾指数保险得到公共政策的认可和试点实践的验证。然而，巨灾保险在经济发展、社会生活、政府管理等领域的广泛落实仍然面临巨大挑战，有待政府决策者和社会对保险认知的转变。
巨灾保险制度迫切需要破解的主要矛盾是政府财政涉灾预算重大缺口的风险，也是国家自然灾害救助体系由来已久的主要矛盾：既是长久以来财政涉灾预算的难题，也在经济新常态下引發社会治理结构矛盾的困境。