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摘要城管执法即城管综合性执法,包括市容市貌、环境卫生、园林绿化、市政道路、规划建设、公安交通、工商摊贩管理等多部门全部或部分行政处罚权的一种行政执法制度。小摊贩是城管执法的主要对象,而小摊贩又是社会的弱势群体,在执法过程中城管和小摊贩之间的矛盾也最为突出。本文意在探讨在城管执法过程中如何调和城管和小摊贩的矛盾,在既不影响市容市貌又不威胁小摊贩生存权的前提下让他们的在同一片蓝天下和谐生存,即意在寻求合理的城管执法管理模式引导小摊贩合理合法的摆摊经营。
关键词城管执法 管理模式 城管执法人员
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-163-02
CCTV—12套《大家看法》栏目做了一期有关于城管如何执法的节目,在节目的现场有专家学者、有城管、有小摊贩,围绕城管如何执法的主题热烈的讨论。一个小摊贩在节目现场说出他心中现在城管执法人员的印象时,他说,“现在的城管好了,不打人了……”短短几个字让我们不得不感慨我们的老百姓太过善良、太好管理了……,“好”就是不打人,那么我们也可以想象那个小摊贩曾经是否受到过城管执法人员给予的暴力。2006年8月11日,崔英杰事件;2008年1月7日湖北省天门市魏文华事件,前者是城管执法人员被刺死,后者是城管执法人员打死人。在这些暴力事件中反映出了在城管的执法中既存在着暴力执法也存在着暴力抗法的现象,城管执法人员与小摊贩的关系很是紧张。那么对于建立和谐社会的今天,如何让底层小摊贩和城管执法人员的关系和谐就显得至关重要。
一、小摊贩存在的原因
1.其实小摊贩在古代就已经存在,在古代他们还是文化传播交流的重要途径之一,我国传统的庙会、夜市,不仅提供购物便利,还是城市文化独特的景观。在如今小摊贩也不光是在发展中国家存在着,而在那些发达国家也是存在的。小摊贩的存在在一定程度上丰富了人们的生活,为人们的生活带来了极大的便利,既然小摊贩的存在也是禁止不了的,而且小摊贩的存在也为市民的生活提供了便利,那么就应该允许小摊贩的存在,对他们加以管理,因势利导才是上策。
2.在现代社会随着经济的发展,社会转型时期的到来,国企下岗工人增多,城市周边地区失地农民的大量增加,农村富余劳动力的大量向城市转移。他们生活在城市,或者涌入城市,但是又没有其他的生计,不得不加入小摊贩行列这个低成本的谋生方式,他们寻求的不过是适合自己的生存之道,只不过是底层群众选择的艰难谋生方式。小摊贩屡禁不止,城管下班他们上班,一直在做着猫捉老鼠的游戏,或者在遭遇城管罚款后就堂而皇之的在那叫卖,也就是说在城管离开后他们的买卖继续,在罚款后他们的叫卖继续,这样的管理模式如何能够提高城市的市容市貌呢?
3.《中国青年报》2007年初做过一项调查,“调查显示,43.5%的公众‘经常在街边小摊买东西’,51.2%的公众‘偶尔买一些’,‘从来不买’的公众只有5.4%。此外,70.6%的公众对此明确表示反对城管部门查抄小摊贩———因为‘小摊贩给市民生活提供了极大便利’从这些数字我们可以看出,小摊贩之所以得以生存是因为有买方市场的存在,也是因为小摊贩为市民提供了便利得服务,那么小摊贩的存在就是合理的,并不需要一并禁止。当然也不可否认,如果让小摊贩放任自流,会对城市的交通、卫生等产生负面的影响,进而影响到市容市貌甚至市民的生活质量。
二、城管执法现状
1.执法依据的缺乏,按照国务院国发[2002]l7号文件要求,目前在城管范围比较规范又集中行使的行政处罚权主要涉及4个部门(系统):建设行政主管部门(包括市政、园林、公用、规划、市容环境卫生等)的全部行政处罚权。工商行政管理部门的对无照商贩的行政处罚权,环境保护行政主管部门的对社会生活噪声污染和建筑施工污染的行政处罚权,公安部门的对侵占道路行为的行政处罚权。那么作为城管既没有上级部门也没有下属的单位,处于一个很尴尬的位置,他的权力来自于以上四个部门的让权。在执法的过程中拿什么去作为他执法的依据,给老百姓的解释就是你摆摊了所以罚你的钱,而没有其他的合法性的法律,无非是一些地方性的法规,也就是说城管在执法的过程中没有确实的法律依据,仅依靠自己的一身制服打天下。
2.执法过程中对程序的漠视、执法中自由裁量权过大,即使是依据《行政处罚法》予以处罚也没有依据合法的处罚程序,城管在执法过程中针对那些小摊贩就罚款或者收缴工具了事,可是对于罚款的数额却没有一定的标准,对于罚款数额是摊贩与城管讨价还价的结果,甚至连罚款单也没有给小摊贩。而对于罚款及收缴工具的去向也是不明不白的。显然这样的执法方式在程序上是存在严重问题的,他们在执法过程中已经把法律置之度外。在执法过程中城管的裁量权过大,难免会滋生执法人员的腐败和自身的权威感,从而在执法过程中对于缴不了罚款的小摊贩就会暴力相向,或者强行收缴摊贩谋生的工具。在这样的执法过程中,就难免会让二者更加处于对立的地位,进而水火不相容。
3.城管执法服务意识差,城管在执法过程中没有意识到自己是一个服务人员,相反的是以一个管理者的身份出现。在面对那些小摊贩,身处弱势的群体没有一点同情心,而是把他们当作乱民对待,认为他们影响了市容,认为是他们让城市产生了更多的垃圾,更多的噪音……那么在执法的过程中难免带有偏见和个人的情绪。在执法过程中只注重到了公权而对底层群众的生存权却置之不理。
4.城管执法人员的素质修养不高,城管队伍中的很多人员是短期的合同工,没有很高的文化素质,再者因为自身的工作得不到底层群众的支持和理解,从而城管执法人员对自己的职业缺乏安全感、自豪感,执法保障不充分,工作积极性就不高。还有些城管执法人员以管理者自居,随意的行驶自己的权力,执法碰到挫折总以为是人们不好管理,在执法过程中完全漠视群众的权利。
三、探讨合理的执法模式
城管执法所指向的一个重要对象就是小摊贩,比如在街道边经商的流动人群,而这些流动商贩往往是失业、失地的社会困难群体。对于他们来说,做一些小生意是为了谋生或养家糊口,因此也有越来越多的学者专家建议让摊贩经济合法化,而城管针对他们的管理直接威胁到了他们的生存权。城管之所以对他们加以管理是为了城市的市容市貌,市民的休息,城市的卫生,交通等。在管理过程中,小摊贩与城管执法人员的矛盾是小摊贩的生存权与公权力的碰撞,如果一味的采取“堵”的方式,让所有的小摊贩停止经营,强行剥夺小摊贩的谋生方式,让他们失去生活的来源的话,无疑会加重社会的负担,而且容易滋生犯罪。所以我们的理念应该是生存权是第一位的,那么就要在维护小摊贩的生存权的前提下改善市容市貌,提高市民的生活质量。
1.借鉴国外摊贩管理经验。泰国的登记准则与放任自流相结合的管理理念,即在一定的地段设置一定数量的摊位卖给小摊贩,他们买到摊位就可以经营了,还有一些地段可以不加限制,可以自由摆摊,这种登记与放任的方式既可以维护摊贩的利益也可以维护市容市貌;韩国的区域划分和时间规定相结合的管理原则,这种因时因地的制宜方式有利于执法部门区别对待不同的小摊贩,也有利于小摊贩的自觉遵守规则;法国的依法管理与灵活服务相结合的方法,借鉴国外好的摊贩管理经验同时结合我们的实际创造一套适合我们自己的摊贩管理模式才是我们的城管执法人员走出尴尬,让城管和摊贩的矛盾得到调和的好方法。
2.针对执法过程中的城管没有确实的执法依据以及自由裁量权过大的问题,我们急需一部统一城管执法的法律,那么加强城管执法的立法,为城管执法提供法律依据也是限制城管执法人员随意自由裁量和规范执法程序的有效方式。同时对城管执法人员的执法行为建立有效的监督机制,不仅监督执法人员的执法方式、程序问题还有在执法过程中是否透明、是否存在贪污受贿或者是否存在以执法的名义乱收费等现象。
3.提高城管执法人员的素质和形象,加强对小摊贩的服务意识,在执法过程中讲明利害关系,以引导者的角度和方式跟小摊贩协商处理存在的矛盾。在城管执法人员的录用过程中也要加强管制,城管执法人员直接面对底层群众,这就需要城管执法人员应该具有较高的法律素质和较高的道德修养,只有提高了城管执法人员的素质才能从根本上根除暴力执法的存在。城管执法人员在执法过程中要以人为本,要把保障人的生存权放在首位,提高城市政府的公共服务意识和理念,那么在执法过程中就要始终贯彻以人为本的人性化理念。
4.加强执法人员和摊贩的沟通力度,建立一个执法人员和小摊贩沟通的平台,让他们倾听彼此的声音。城管执法人员和小摊贩一直处于一个对立的态度,是因为他们之间缺乏必要的沟通和理解。消除管理者与被管理者的紧张关系,其实还得要求执法人员在执法过程中多些教育少些处罚,多些引导少些强制,多些理解少些抱怨;当然同时也要求小摊贩对城管执法人员的工作预以理解和信任。
四、结语
在生活的周围我们都看到了很多以摆地摊而谋生的小摊贩,我们自己也时不时的做过小摊贩的消费者,也在很多时候看到过小摊贩在看到城管的时候拼命的逃跑。小摊贩每天日晒风吹的,他们不是为了扰民而是为了生存,在小摊贩的人群中他们大多数是下岗职工、失地、失业人员或者是为了子女的学费从农村出来务工的人员;他们没有一技之长、他们都是社会的弱势群体、他们本应该得到社会的救济和帮助但是他们却没有向社会寻求帮助,而是选择低成本的方式艰难谋生,但在靠着自己的能力经营过程中却还要遭到强权力的压制、驱除。同时小摊贩的存在也为市民的生活提供了极大的便利,也有很大一部分作为小摊贩的顾客即买方市场的存在。如果强行禁止小摊贩摆摊,势必有很多人会失去生活的来源,而我们的保障制度又不可能覆盖那么多的群众,失去生活的来源意味着生存权得不到保障,而生存权是最基本的人权。在建设和谐社会的今天,如果连人的最基本的生存权都得不到保障,人们的其他权利也无从谈起。在社会高速发展的今天,完全禁止摆摊是不可能的,正如有的学者说的,“无摊城市是可怕的妄想症”,既然无摊城市是妄想,我们为什么还要花那么多的时间和精力去做不可能的事情呢?当前我们城管要做的不是取消摆摊,而是要建立合理的执法模式,对小摊贩因势利导,加以管理才是上上之策。借鉴国外的成功管理模式再结合我们自己的实际对小摊贩加以引导,才能让城管和小摊贩的矛盾得到化解,让他们的在同一片蓝天下和谐生存。
注释:
刘华.城管执法的失灵与重构——以小商贩治理为例.云南大学学报(法学版).2009(1).
贺煜,夏丹.城管执法研究.金卡工程·经济与法.2009(9).
关键词城管执法 管理模式 城管执法人员
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-163-02
CCTV—12套《大家看法》栏目做了一期有关于城管如何执法的节目,在节目的现场有专家学者、有城管、有小摊贩,围绕城管如何执法的主题热烈的讨论。一个小摊贩在节目现场说出他心中现在城管执法人员的印象时,他说,“现在的城管好了,不打人了……”短短几个字让我们不得不感慨我们的老百姓太过善良、太好管理了……,“好”就是不打人,那么我们也可以想象那个小摊贩曾经是否受到过城管执法人员给予的暴力。2006年8月11日,崔英杰事件;2008年1月7日湖北省天门市魏文华事件,前者是城管执法人员被刺死,后者是城管执法人员打死人。在这些暴力事件中反映出了在城管的执法中既存在着暴力执法也存在着暴力抗法的现象,城管执法人员与小摊贩的关系很是紧张。那么对于建立和谐社会的今天,如何让底层小摊贩和城管执法人员的关系和谐就显得至关重要。
一、小摊贩存在的原因
1.其实小摊贩在古代就已经存在,在古代他们还是文化传播交流的重要途径之一,我国传统的庙会、夜市,不仅提供购物便利,还是城市文化独特的景观。在如今小摊贩也不光是在发展中国家存在着,而在那些发达国家也是存在的。小摊贩的存在在一定程度上丰富了人们的生活,为人们的生活带来了极大的便利,既然小摊贩的存在也是禁止不了的,而且小摊贩的存在也为市民的生活提供了便利,那么就应该允许小摊贩的存在,对他们加以管理,因势利导才是上策。
2.在现代社会随着经济的发展,社会转型时期的到来,国企下岗工人增多,城市周边地区失地农民的大量增加,农村富余劳动力的大量向城市转移。他们生活在城市,或者涌入城市,但是又没有其他的生计,不得不加入小摊贩行列这个低成本的谋生方式,他们寻求的不过是适合自己的生存之道,只不过是底层群众选择的艰难谋生方式。小摊贩屡禁不止,城管下班他们上班,一直在做着猫捉老鼠的游戏,或者在遭遇城管罚款后就堂而皇之的在那叫卖,也就是说在城管离开后他们的买卖继续,在罚款后他们的叫卖继续,这样的管理模式如何能够提高城市的市容市貌呢?
3.《中国青年报》2007年初做过一项调查,“调查显示,43.5%的公众‘经常在街边小摊买东西’,51.2%的公众‘偶尔买一些’,‘从来不买’的公众只有5.4%。此外,70.6%的公众对此明确表示反对城管部门查抄小摊贩———因为‘小摊贩给市民生活提供了极大便利’从这些数字我们可以看出,小摊贩之所以得以生存是因为有买方市场的存在,也是因为小摊贩为市民提供了便利得服务,那么小摊贩的存在就是合理的,并不需要一并禁止。当然也不可否认,如果让小摊贩放任自流,会对城市的交通、卫生等产生负面的影响,进而影响到市容市貌甚至市民的生活质量。
二、城管执法现状
1.执法依据的缺乏,按照国务院国发[2002]l7号文件要求,目前在城管范围比较规范又集中行使的行政处罚权主要涉及4个部门(系统):建设行政主管部门(包括市政、园林、公用、规划、市容环境卫生等)的全部行政处罚权。工商行政管理部门的对无照商贩的行政处罚权,环境保护行政主管部门的对社会生活噪声污染和建筑施工污染的行政处罚权,公安部门的对侵占道路行为的行政处罚权。那么作为城管既没有上级部门也没有下属的单位,处于一个很尴尬的位置,他的权力来自于以上四个部门的让权。在执法的过程中拿什么去作为他执法的依据,给老百姓的解释就是你摆摊了所以罚你的钱,而没有其他的合法性的法律,无非是一些地方性的法规,也就是说城管在执法的过程中没有确实的法律依据,仅依靠自己的一身制服打天下。
2.执法过程中对程序的漠视、执法中自由裁量权过大,即使是依据《行政处罚法》予以处罚也没有依据合法的处罚程序,城管在执法过程中针对那些小摊贩就罚款或者收缴工具了事,可是对于罚款的数额却没有一定的标准,对于罚款数额是摊贩与城管讨价还价的结果,甚至连罚款单也没有给小摊贩。而对于罚款及收缴工具的去向也是不明不白的。显然这样的执法方式在程序上是存在严重问题的,他们在执法过程中已经把法律置之度外。在执法过程中城管的裁量权过大,难免会滋生执法人员的腐败和自身的权威感,从而在执法过程中对于缴不了罚款的小摊贩就会暴力相向,或者强行收缴摊贩谋生的工具。在这样的执法过程中,就难免会让二者更加处于对立的地位,进而水火不相容。
3.城管执法服务意识差,城管在执法过程中没有意识到自己是一个服务人员,相反的是以一个管理者的身份出现。在面对那些小摊贩,身处弱势的群体没有一点同情心,而是把他们当作乱民对待,认为他们影响了市容,认为是他们让城市产生了更多的垃圾,更多的噪音……那么在执法的过程中难免带有偏见和个人的情绪。在执法过程中只注重到了公权而对底层群众的生存权却置之不理。
4.城管执法人员的素质修养不高,城管队伍中的很多人员是短期的合同工,没有很高的文化素质,再者因为自身的工作得不到底层群众的支持和理解,从而城管执法人员对自己的职业缺乏安全感、自豪感,执法保障不充分,工作积极性就不高。还有些城管执法人员以管理者自居,随意的行驶自己的权力,执法碰到挫折总以为是人们不好管理,在执法过程中完全漠视群众的权利。
三、探讨合理的执法模式
城管执法所指向的一个重要对象就是小摊贩,比如在街道边经商的流动人群,而这些流动商贩往往是失业、失地的社会困难群体。对于他们来说,做一些小生意是为了谋生或养家糊口,因此也有越来越多的学者专家建议让摊贩经济合法化,而城管针对他们的管理直接威胁到了他们的生存权。城管之所以对他们加以管理是为了城市的市容市貌,市民的休息,城市的卫生,交通等。在管理过程中,小摊贩与城管执法人员的矛盾是小摊贩的生存权与公权力的碰撞,如果一味的采取“堵”的方式,让所有的小摊贩停止经营,强行剥夺小摊贩的谋生方式,让他们失去生活的来源的话,无疑会加重社会的负担,而且容易滋生犯罪。所以我们的理念应该是生存权是第一位的,那么就要在维护小摊贩的生存权的前提下改善市容市貌,提高市民的生活质量。
1.借鉴国外摊贩管理经验。泰国的登记准则与放任自流相结合的管理理念,即在一定的地段设置一定数量的摊位卖给小摊贩,他们买到摊位就可以经营了,还有一些地段可以不加限制,可以自由摆摊,这种登记与放任的方式既可以维护摊贩的利益也可以维护市容市貌;韩国的区域划分和时间规定相结合的管理原则,这种因时因地的制宜方式有利于执法部门区别对待不同的小摊贩,也有利于小摊贩的自觉遵守规则;法国的依法管理与灵活服务相结合的方法,借鉴国外好的摊贩管理经验同时结合我们的实际创造一套适合我们自己的摊贩管理模式才是我们的城管执法人员走出尴尬,让城管和摊贩的矛盾得到调和的好方法。
2.针对执法过程中的城管没有确实的执法依据以及自由裁量权过大的问题,我们急需一部统一城管执法的法律,那么加强城管执法的立法,为城管执法提供法律依据也是限制城管执法人员随意自由裁量和规范执法程序的有效方式。同时对城管执法人员的执法行为建立有效的监督机制,不仅监督执法人员的执法方式、程序问题还有在执法过程中是否透明、是否存在贪污受贿或者是否存在以执法的名义乱收费等现象。
3.提高城管执法人员的素质和形象,加强对小摊贩的服务意识,在执法过程中讲明利害关系,以引导者的角度和方式跟小摊贩协商处理存在的矛盾。在城管执法人员的录用过程中也要加强管制,城管执法人员直接面对底层群众,这就需要城管执法人员应该具有较高的法律素质和较高的道德修养,只有提高了城管执法人员的素质才能从根本上根除暴力执法的存在。城管执法人员在执法过程中要以人为本,要把保障人的生存权放在首位,提高城市政府的公共服务意识和理念,那么在执法过程中就要始终贯彻以人为本的人性化理念。
4.加强执法人员和摊贩的沟通力度,建立一个执法人员和小摊贩沟通的平台,让他们倾听彼此的声音。城管执法人员和小摊贩一直处于一个对立的态度,是因为他们之间缺乏必要的沟通和理解。消除管理者与被管理者的紧张关系,其实还得要求执法人员在执法过程中多些教育少些处罚,多些引导少些强制,多些理解少些抱怨;当然同时也要求小摊贩对城管执法人员的工作预以理解和信任。
四、结语
在生活的周围我们都看到了很多以摆地摊而谋生的小摊贩,我们自己也时不时的做过小摊贩的消费者,也在很多时候看到过小摊贩在看到城管的时候拼命的逃跑。小摊贩每天日晒风吹的,他们不是为了扰民而是为了生存,在小摊贩的人群中他们大多数是下岗职工、失地、失业人员或者是为了子女的学费从农村出来务工的人员;他们没有一技之长、他们都是社会的弱势群体、他们本应该得到社会的救济和帮助但是他们却没有向社会寻求帮助,而是选择低成本的方式艰难谋生,但在靠着自己的能力经营过程中却还要遭到强权力的压制、驱除。同时小摊贩的存在也为市民的生活提供了极大的便利,也有很大一部分作为小摊贩的顾客即买方市场的存在。如果强行禁止小摊贩摆摊,势必有很多人会失去生活的来源,而我们的保障制度又不可能覆盖那么多的群众,失去生活的来源意味着生存权得不到保障,而生存权是最基本的人权。在建设和谐社会的今天,如果连人的最基本的生存权都得不到保障,人们的其他权利也无从谈起。在社会高速发展的今天,完全禁止摆摊是不可能的,正如有的学者说的,“无摊城市是可怕的妄想症”,既然无摊城市是妄想,我们为什么还要花那么多的时间和精力去做不可能的事情呢?当前我们城管要做的不是取消摆摊,而是要建立合理的执法模式,对小摊贩因势利导,加以管理才是上上之策。借鉴国外的成功管理模式再结合我们自己的实际对小摊贩加以引导,才能让城管和小摊贩的矛盾得到化解,让他们的在同一片蓝天下和谐生存。
注释:
刘华.城管执法的失灵与重构——以小商贩治理为例.云南大学学报(法学版).2009(1).
贺煜,夏丹.城管执法研究.金卡工程·经济与法.2009(9).