论文部分内容阅读
[摘要] 随着工业化、城市化进程的快速推进,失地农民数量不断增多,从根本上保障其生活需要已成为亟待解决的重大民生问题。建立失地农民基本生活保障制度是坚持立党为公、执政为民的具体实践,有利于保护失地农民合法权益,有利于进一步完善社会保障制度和健全社会保障体系,维护改革发展稳定大局,有利于统筹城乡经济与社会发展。本文将通过对失地农民的生活现状进行深入细致的分析,探究原因,发现问题,进而提出解决问题的合理化建议及对策。
[关键词] 失地农民 基本生活保障 现状 原因 对策
[Abstract] With the development of industrialization and urbanization, the number of land-expropriated farmers keeps increasing. To assure their basic living allowance has become a problem to be solved urgently. So, it is needed to establish such a system that everyone is assured of basic living standards. As the concrete practice to fully carry out “the Party is built for the public and it exercises state power for the people”,this can protect land-expropriated farmers’ legal rights,help to improve the social security system. It is an important guarantee for the overall situation of reform, development and stability and helps to balance urban and rural development. This essay tries to analyze the land-expropriated farmers’ current living conditions,explore the causes of their problem and then venture some suggestions to solve the problem.
[Key words] land-expropriated farmers basic living allowance current situation causes solutions
失地农民问题是伴随着经济发展和城市化进程出现的一种社会经济问题。在我国,自改革开放以来,大批农民失去了土地。造成农民失去土地的主要原因有:城市化和工业化的快速发展,扩大了非农用地;各类开发园区过多过滥,侵吞了大量农民用地;土地流转中行政管理缺位与执法不严流失了一部分土地;工商企业和专业大户直接进入农业生产领域,导致农民间接失地;“圈地之风”盛行,“征而不用”,造成土地资源闲置浪费。[1]当前,工业化和城市化的快速推进导致农村集体土地被政府征用为工业和城市建设用地,大量农民失去土地,成为无土地、无职业、无社保的“三无”农民。目前,完全失去土地或人均失地0.3亩以下的农民多达5000万人。据民进中央预测,到2020年,我国失地农民将超过1亿人。如何妥善安置失地农民,解决他们的就业、社会保障问题,提高土地征用的补偿标准,都是社会管理迫切需要解决的问题。[2]同时,也是党中央提出的构建和谐社会,以人为本,统筹城乡社会发展的内在要求。
一、失地农民的基本生活现状
失地农民作为在国家城镇化进程中产生的新群体,为国家发展做出了重大贡献,理应受到国家的关照和制度的保障。从目前来看,失地农民的生活保障现状不容乐观,大部分失地农民处于“种田无地,就业无岗,低保无份”的境地,在一定程度上影响了其生活水平及发展能力。
随着失地农民群体规模的不断扩大和随之而来诸多问题的日益凸现,一些机构和学者对这一群体进行了实地研究。[3]从总体情况看,土地被征用后,大多以农业为主的农户家庭收入问题因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到解决,收入明显下降。而生活消费支出却有所增长,消费中商品性消费比重增大。尽管农民失去了土地,但是许多地区并未因此把他们当作市民,失地农民大都没有享受到最低生活保障,未参加社会养老保险和医疗保险,一旦补偿金用完,基本生活费就没有了来源。这种情况加剧了失地农民的生活困难。
在城市化进程中,由于对农民土地产权保护不力,农民存在明显的利益损失。其主要表现在:土地征用范围的界定不明确,滥用土地征用权的现象非常普遍;在农地征用过程中对农民的土地产权保护力度不够,使农民获得的土地补偿收益较低;对被征地农民的生产、生活出路的制度安排缺乏效率,使他们的整体收入水平出现下降,社会保障出现了较为严重的危机。[4]
其一,耕地被征用,失去了最稳定、最基本的生活来源。土地征用前,农民种田虽然收益不是很好,但是这部分收入稳定,为农民提供了最低生活保障。土地征用后,农民失去了最稳定的经济来源,对其生活带来较大冲击,尤其是对那些以种养业为主、年龄偏大、又没有一定技能的农民,影响最大,成为失地农民中的弱势群体。
其二,征地补偿款偏低,生活成本提高,失地农民生活无保障。虽然征地后农民得到补偿,但也是杯水车薪,解决不了根本问题,而且一次性赔偿存在的问题也不容忽视。
其三,再就业困难。失地农民文化素质和劳动技能偏低,就业难度加大。目前,农村有一技之长的农村劳动力多数早已找到工作,而那些素质低及老弱病残的劳动力就业难度大。土地征用前他们难以找到工作,失地后亦然。
二、造成失地农民生活困难的客观原因
1.安置办法滞后,就业率不够高。当前,安置失地农民主要采取货币补偿的办法安置失地农民,而安置标准相对低,如没有新的收入来源,坐吃山空,生活难以保障。
2.部分失地农民就业技能差,就业困难。大量耕地被征用后,对于部分一直以种田为主的农民来说,没有其他技能谋生,生活就会陷于困境。据我们对新乡市牧野区牧野乡西牧村的调查显示,有20%左右失地后的农民就业没有门路,仅靠征地补偿费维持生活。
3.对失地农民培训缺失,就业保障机制不到位。社会保障机制尚不健全,失地农民生计长效保障无着落。由于当前农村最低生活保障面小、标准低,失地农民没有完全纳入社会救济和社会保障,严重影响到城乡社会稳定和农村经济发展。
三、失地农民生活保障问题存在的制度缺失
1.法律不完备。我国现行法律规定,非农建设占用集体土地出于公共利益需要可以通过合法途径征收,但法规和政策对“公共利益”并无具体界定,实际管理中存在混乱现象。由于土地农转非后的保值、增值的作用,刺激了土地使用者多征用土地的冲动,使建设占用耕地增长过快的势头难以遏制。
2.现行征地制度没有体现农民对土地财产的所有权、使用权、收益和处分权。只有深化农村土地征用制度改革,才有可能从根本上解决耕地保护和农民对土地的经营自主权问题。近年来,政府相继出台了一系列改革和完善土地征用制度的政策,如完善听证、公告制度等,但均是在原有的法律框架下进行的,并没有实质性的突破。
3.暂缺《失地农民社会保障法》。社会保障是以立法形式确定的、由国家(政府)主办并承担责任、通过国民收入再分配形式、为全体社会成员在其暂时或永久失去劳动能力以及其他原因造成其生活发生困难时给予物质帮助以保障其基本生活的社会行为及其机制、制度的总称。目前规范失地农民社会保障的法律规范主要有《土地管理法》及2007年出台的《物权法》,还有为数众多的法规、规章和数不清的红头文件。但《土地管理法》及《物权法》规定得过于原则,而具体规定失地农民社会保障制度的法规、规章的内容如前所述存在社会保障政策不统一等问题。所以,应该尽快出台《失地农民社会保障法》,以建立起统一的失地农民社会保障制度,切实维护失地农民的合法权益。[5]
四、国外解决失地农民问题的有益经验
在国外,土地征用有严格的法律和征地程序作为保障,并在议会、法院、新闻媒体、民间组织的严格监督下进行。一般来说,政府征地的目的必须是出于维护公共利益的需要,而且要在充分尊重和保障农民合法权益的前提下,以平等、自愿、互利的原则,在征地双方平等协商基础之上,按照土地的市场价格进行补偿,并对失地农民以后的生活问题作出一系列保障安排。为此,我们需要广泛学习和积极借鉴国外经验,加大国际合作与交流,学习国外好的做法和新的理念并积极推进国际经验的本土化。
1.以法律形式规范政府征地行为。
纵观世界各国土地征收法律,大都制定得比较完善,建有以土地征收法为核心的一系列法律体系,对土地征用程序、征地补偿都有明确的规定。在美国,土地征用被称为“最高土地权的行使”,《美国联邦土地政策管理法》规定,政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用的方式获得各种土地或土地权益,政府鼓励农民保护农业土地资源,不会轻易征用农民土地。美国宪法规定:“非依正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合理补偿,不得征用私有财产供公共使用”这就意味着,土地征用必须具备3个要件,即正当的法律程序、合理补偿、公共使用。另外,农民在购买土地挪作他用,政府还会每年给予一定的奖金奖励。所以一旦征地,就意味着政府就必须对被征地者作出极大的让步。美国土地征用补偿标准是根据土地被征用时的市场价格为基准,加上土地可预期的未来价值,并充分考虑土地所有者的利益而加以补偿。美国还考虑到附近的土地所有者因此而蒙受的损失,也一同对其给予补偿。政府还对土地被征用者给予一定的税收优惠,而出售土地者会被课以高额的税收,所以,愿意土地被征用的人比打算在市场上出售土地的人多。
2.建立了比较完备的保障制度。
英国为缓和社会矛盾,保证劳动力的再生产,制定了一些平民救济法。英国在圈地运动过程中,社会问题十分严重,圈地运动不仅引起当时人们的严厉谴责,也引起受害者的强烈反抗。政府被迫采取一些相对缓和的措施来平息因圈地运动而引起的社会动荡。第一部济贫法制定于1601年,规定各教区有济贫责任,可在各教区内进行征税,以作济贫费用。1795年,又制定了《斯宾汉姆兰条例》。规定如其劳动所得不能维持生活,可获得政府补贴。但是,该条例名为济贫实际上为剥削工人劳动提供了借口,这样一来,不仅可以把工人的工资压低到勉强维持本人及其家庭成员生活的最低程度,还可以解决工人的基本生活问题。虽然早期的济贫法是以救济穷人为主要目的,但是也有学者认为《济贫法》奠定了英国乃至欧美各国现代社会救助立法的基础,承认了社会救济是公民应该享有的合法权利,是欧洲社会保障制度的起源。
3.根据相当补偿原则,制定征地补偿标准和范围。
考虑到土地所有者的利益。土地权利人得到的土地补偿费包括两部分:土地征用费和土地赔偿额,土地征用费相当于征用土地的价值,赔偿额是对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失的补偿。加拿大按市场价格范畴土地补偿费一般涉及以下几个方面:①被征用部分的补偿。必须依据土地的最高和最佳用途,根据当时的市场价格补偿。②有害或不良影响补偿(如严重损害或灭失价值)。这主要针对被征用地块剩余的非征地,因建设或公共工作对剩余部分造成的损害,还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。这种补偿不仅包括被征地,还包括受征地影响相邻地区的非征地。③干扰损失补偿。它是指被征地所有者或承租人因为不动产全部或基本征用,因混乱而造成的成本或开支补偿。④重新安置的困难补偿。
五、现阶段我国解决失地农民生活保障问题的对策
1.建立完善我国土地征收法律体系,规范政府的征地行为。
我国正处于经济转型和社会转型时期,各种矛盾逐渐凸现,经济加速和人口增多造成的人地关系紧张,带有计划经济色彩的土地征用制度和农民不断增强的财产权利保护意识碰撞引起的矛盾不断加剧,都要求有一部能够限制公共权力、维护农民利益的土地征收法。因此当前我国急需建立土地征收法,并完善与之相关的法律体系。其内容应包括土地征收的范围,土地征收权的行使机构,土地征收的补偿原则、补偿方式、补偿标准、征收程序、法律责任、救济方式等。我国《宪法》与《土地管理法》都规定征地的目的只是为了公共利益需要,但在实践中却有各种方式,偏离国家法规之立法宗旨,因此,必须严格行使土地征收权,严格界定征地范围。国家立法机关应当对《宪法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出司法解释,明确界定“公共利益”的相应内涵。严格规范各级政府依法行使征地权,征地权只能为公共利益的需要行使。严格区分公益性用地和非公益性用地的界限。
2.改革完善土地征用制度。
关于提高补偿费用问题,政府应该考虑这样几层意思。一是在现有增加养老保障的基础上,考虑失业保险和医疗保险的启动和涵盖问题。二是考虑每年GDP的增长及物价上涨因素等,使失地农民的现有补偿费用不断缩水的问题得到解决。[6]
适当提高土地征用补偿标准,并结合城市发展总体规划,按地段、地类确定不同的补偿标准,兼顾国家、市场征占主体和农民利益,对纯公益性项目用地、准公益性项目用地以及开发性项目用地,[7]采取分类征占补偿办法,切实保障农民作为市场主体的权益,对国家重点建设项目、工业园区建设和其他经营性项目的被征用土地,可采用土地折价全部或部分入股、租赁的方式,定额收取红利或租金,使失地农民可以定期分得红利或租费。在城市规划区内征用土地,积极推行“区片综合价”。“区片综合价”的确定,要综合考虑地理位置、利用现状、农业产值、经济生活水平、人均耕地数量及原征地价格等多方面因素,并根据情况变化适时进行调整。从而实现政府、征用主体和失地农民三方的互动和共赢。
3.实现“失地不失业”。
一是建立基层政府农村富余劳动力转移就业工作目标责任制。二是出台促进失地农民和农村富余劳动力就业的政策,并建立财政投入机制,把农村富余劳动力转移就业经费列入各级财政预算。三是积极牵线搭桥,开展就业服务。[8]实现政府社保部门与失地农民利益保障的互动。各地要把促进失地农民就业放在重要位置,坚持就业和养老保障并举。要把劳动年龄段内的失地农民,纳入劳动就业培训体系。大力推进城乡统筹就业,各类职业介绍机构和劳务中介组织要积极向失地农民提供就业信息,介绍失地农民就业、组织外出务工和劳务派遣。建立失地农民就业培训专项基金,用于解决失地农民的就业和培训问题;鼓励用地单位在同等情况下优先安排失地农民;鼓励失地农民自主创业,失地农民进城创办民营企业的,可享受城市失业人员创办民营企业的优惠政策。有条件的地方,对招收失地农民达到一定比例的企业可给予劳服企业的优惠政策。
4.积极改造“城中村”。
要坚持可持续发展战略,本着经济发展、城市建设、生态建设同步规划、同步实施、同步发展的方针,高起点、高标准编制好“城中村”建设规划。实行城市与乡村一体化规划,以此达到综合协调的目的。[9]加快推进撤村建居和“城中村”改造。对城市区内失去大部分土地的村,各地要积极推进撤村建居,实现失地农民向城镇居民身份的转换。各地要根据城市建设的需要,统一规划,统一开发,实施优惠政策,加快“城中村”改造,实现村庄占地的功能转换和农民住房的更新。在撤村建居和“城中村”改造中,要首先对原有的村集体资产进行股份制改造,其收益优先用于安排村民的生活保障。同时,在符合城市规划开发许可和有关土地政策的前提下,可在村庄改造过程中,适当留出一定比例的建设用地,用于失地农民的居住和生活。
参考文献:
[1]曲天娥.农民失地的原因分析及对策[J].中国国土资源经济,2004(3).
[2]何增科.试析我国社会管理面临的新挑战[J].新华文摘,2010(2).
[3]潘光辉、罗明忠.失地农民的生活保障和就业出路思考[J].农业经济,2007(1).
[4]赵淑丽.城市化进程中失地农民问题研究述评[J].甘肃农业,2007(1).
[5]王春晨.试论城市化进程中失地农民社会保障法律制度建构[J].农村经济,2007(11).
[6]李红旗、刘惠英.关于失地农民社会保障的几点思考——以南京市为例[J].安徽农业科学,2008(11).
[7]刘跃发、董谦.失地农民就业和社会保障问题研究[J].中国乡镇企业会计,2008(4).
[8]潘光辉、罗明忠.失地农民的生活保障和就业出路思考[J].农业经济,2007(1).
[9]肖路伟、向涛.“城中村”面临问题和解决途径探析[J].华商,2008(12).
作者简介:
赵成福(1967.5—),男,河南新乡人,河南师范大学政治与管理科学学院教授、管理学博士、硕士生导师。主要从事政府管理与公共服务研究。
姜黎黎(1988.11—),女,河南师范大学政治与管理科学学院政治学与行政学专业2007级学生。
鲁小亚(1988.10—),女,河南师范大学政治与管理科学学院政治学与行政学专业2007级学生。
基金项目:
2008年度河南师范大学大学生创新性试验计划项目《失地农民的生活保障问题与对策研究----以河南省新乡市为实证研究》的阶段性研究成果,项目编号:2008081。
[关键词] 失地农民 基本生活保障 现状 原因 对策
[Abstract] With the development of industrialization and urbanization, the number of land-expropriated farmers keeps increasing. To assure their basic living allowance has become a problem to be solved urgently. So, it is needed to establish such a system that everyone is assured of basic living standards. As the concrete practice to fully carry out “the Party is built for the public and it exercises state power for the people”,this can protect land-expropriated farmers’ legal rights,help to improve the social security system. It is an important guarantee for the overall situation of reform, development and stability and helps to balance urban and rural development. This essay tries to analyze the land-expropriated farmers’ current living conditions,explore the causes of their problem and then venture some suggestions to solve the problem.
[Key words] land-expropriated farmers basic living allowance current situation causes solutions
失地农民问题是伴随着经济发展和城市化进程出现的一种社会经济问题。在我国,自改革开放以来,大批农民失去了土地。造成农民失去土地的主要原因有:城市化和工业化的快速发展,扩大了非农用地;各类开发园区过多过滥,侵吞了大量农民用地;土地流转中行政管理缺位与执法不严流失了一部分土地;工商企业和专业大户直接进入农业生产领域,导致农民间接失地;“圈地之风”盛行,“征而不用”,造成土地资源闲置浪费。[1]当前,工业化和城市化的快速推进导致农村集体土地被政府征用为工业和城市建设用地,大量农民失去土地,成为无土地、无职业、无社保的“三无”农民。目前,完全失去土地或人均失地0.3亩以下的农民多达5000万人。据民进中央预测,到2020年,我国失地农民将超过1亿人。如何妥善安置失地农民,解决他们的就业、社会保障问题,提高土地征用的补偿标准,都是社会管理迫切需要解决的问题。[2]同时,也是党中央提出的构建和谐社会,以人为本,统筹城乡社会发展的内在要求。
一、失地农民的基本生活现状
失地农民作为在国家城镇化进程中产生的新群体,为国家发展做出了重大贡献,理应受到国家的关照和制度的保障。从目前来看,失地农民的生活保障现状不容乐观,大部分失地农民处于“种田无地,就业无岗,低保无份”的境地,在一定程度上影响了其生活水平及发展能力。
随着失地农民群体规模的不断扩大和随之而来诸多问题的日益凸现,一些机构和学者对这一群体进行了实地研究。[3]从总体情况看,土地被征用后,大多以农业为主的农户家庭收入问题因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到解决,收入明显下降。而生活消费支出却有所增长,消费中商品性消费比重增大。尽管农民失去了土地,但是许多地区并未因此把他们当作市民,失地农民大都没有享受到最低生活保障,未参加社会养老保险和医疗保险,一旦补偿金用完,基本生活费就没有了来源。这种情况加剧了失地农民的生活困难。
在城市化进程中,由于对农民土地产权保护不力,农民存在明显的利益损失。其主要表现在:土地征用范围的界定不明确,滥用土地征用权的现象非常普遍;在农地征用过程中对农民的土地产权保护力度不够,使农民获得的土地补偿收益较低;对被征地农民的生产、生活出路的制度安排缺乏效率,使他们的整体收入水平出现下降,社会保障出现了较为严重的危机。[4]
其一,耕地被征用,失去了最稳定、最基本的生活来源。土地征用前,农民种田虽然收益不是很好,但是这部分收入稳定,为农民提供了最低生活保障。土地征用后,农民失去了最稳定的经济来源,对其生活带来较大冲击,尤其是对那些以种养业为主、年龄偏大、又没有一定技能的农民,影响最大,成为失地农民中的弱势群体。
其二,征地补偿款偏低,生活成本提高,失地农民生活无保障。虽然征地后农民得到补偿,但也是杯水车薪,解决不了根本问题,而且一次性赔偿存在的问题也不容忽视。
其三,再就业困难。失地农民文化素质和劳动技能偏低,就业难度加大。目前,农村有一技之长的农村劳动力多数早已找到工作,而那些素质低及老弱病残的劳动力就业难度大。土地征用前他们难以找到工作,失地后亦然。
二、造成失地农民生活困难的客观原因
1.安置办法滞后,就业率不够高。当前,安置失地农民主要采取货币补偿的办法安置失地农民,而安置标准相对低,如没有新的收入来源,坐吃山空,生活难以保障。
2.部分失地农民就业技能差,就业困难。大量耕地被征用后,对于部分一直以种田为主的农民来说,没有其他技能谋生,生活就会陷于困境。据我们对新乡市牧野区牧野乡西牧村的调查显示,有20%左右失地后的农民就业没有门路,仅靠征地补偿费维持生活。
3.对失地农民培训缺失,就业保障机制不到位。社会保障机制尚不健全,失地农民生计长效保障无着落。由于当前农村最低生活保障面小、标准低,失地农民没有完全纳入社会救济和社会保障,严重影响到城乡社会稳定和农村经济发展。
三、失地农民生活保障问题存在的制度缺失
1.法律不完备。我国现行法律规定,非农建设占用集体土地出于公共利益需要可以通过合法途径征收,但法规和政策对“公共利益”并无具体界定,实际管理中存在混乱现象。由于土地农转非后的保值、增值的作用,刺激了土地使用者多征用土地的冲动,使建设占用耕地增长过快的势头难以遏制。
2.现行征地制度没有体现农民对土地财产的所有权、使用权、收益和处分权。只有深化农村土地征用制度改革,才有可能从根本上解决耕地保护和农民对土地的经营自主权问题。近年来,政府相继出台了一系列改革和完善土地征用制度的政策,如完善听证、公告制度等,但均是在原有的法律框架下进行的,并没有实质性的突破。
3.暂缺《失地农民社会保障法》。社会保障是以立法形式确定的、由国家(政府)主办并承担责任、通过国民收入再分配形式、为全体社会成员在其暂时或永久失去劳动能力以及其他原因造成其生活发生困难时给予物质帮助以保障其基本生活的社会行为及其机制、制度的总称。目前规范失地农民社会保障的法律规范主要有《土地管理法》及2007年出台的《物权法》,还有为数众多的法规、规章和数不清的红头文件。但《土地管理法》及《物权法》规定得过于原则,而具体规定失地农民社会保障制度的法规、规章的内容如前所述存在社会保障政策不统一等问题。所以,应该尽快出台《失地农民社会保障法》,以建立起统一的失地农民社会保障制度,切实维护失地农民的合法权益。[5]
四、国外解决失地农民问题的有益经验
在国外,土地征用有严格的法律和征地程序作为保障,并在议会、法院、新闻媒体、民间组织的严格监督下进行。一般来说,政府征地的目的必须是出于维护公共利益的需要,而且要在充分尊重和保障农民合法权益的前提下,以平等、自愿、互利的原则,在征地双方平等协商基础之上,按照土地的市场价格进行补偿,并对失地农民以后的生活问题作出一系列保障安排。为此,我们需要广泛学习和积极借鉴国外经验,加大国际合作与交流,学习国外好的做法和新的理念并积极推进国际经验的本土化。
1.以法律形式规范政府征地行为。
纵观世界各国土地征收法律,大都制定得比较完善,建有以土地征收法为核心的一系列法律体系,对土地征用程序、征地补偿都有明确的规定。在美国,土地征用被称为“最高土地权的行使”,《美国联邦土地政策管理法》规定,政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用的方式获得各种土地或土地权益,政府鼓励农民保护农业土地资源,不会轻易征用农民土地。美国宪法规定:“非依正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合理补偿,不得征用私有财产供公共使用”这就意味着,土地征用必须具备3个要件,即正当的法律程序、合理补偿、公共使用。另外,农民在购买土地挪作他用,政府还会每年给予一定的奖金奖励。所以一旦征地,就意味着政府就必须对被征地者作出极大的让步。美国土地征用补偿标准是根据土地被征用时的市场价格为基准,加上土地可预期的未来价值,并充分考虑土地所有者的利益而加以补偿。美国还考虑到附近的土地所有者因此而蒙受的损失,也一同对其给予补偿。政府还对土地被征用者给予一定的税收优惠,而出售土地者会被课以高额的税收,所以,愿意土地被征用的人比打算在市场上出售土地的人多。
2.建立了比较完备的保障制度。
英国为缓和社会矛盾,保证劳动力的再生产,制定了一些平民救济法。英国在圈地运动过程中,社会问题十分严重,圈地运动不仅引起当时人们的严厉谴责,也引起受害者的强烈反抗。政府被迫采取一些相对缓和的措施来平息因圈地运动而引起的社会动荡。第一部济贫法制定于1601年,规定各教区有济贫责任,可在各教区内进行征税,以作济贫费用。1795年,又制定了《斯宾汉姆兰条例》。规定如其劳动所得不能维持生活,可获得政府补贴。但是,该条例名为济贫实际上为剥削工人劳动提供了借口,这样一来,不仅可以把工人的工资压低到勉强维持本人及其家庭成员生活的最低程度,还可以解决工人的基本生活问题。虽然早期的济贫法是以救济穷人为主要目的,但是也有学者认为《济贫法》奠定了英国乃至欧美各国现代社会救助立法的基础,承认了社会救济是公民应该享有的合法权利,是欧洲社会保障制度的起源。
3.根据相当补偿原则,制定征地补偿标准和范围。
考虑到土地所有者的利益。土地权利人得到的土地补偿费包括两部分:土地征用费和土地赔偿额,土地征用费相当于征用土地的价值,赔偿额是对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失的补偿。加拿大按市场价格范畴土地补偿费一般涉及以下几个方面:①被征用部分的补偿。必须依据土地的最高和最佳用途,根据当时的市场价格补偿。②有害或不良影响补偿(如严重损害或灭失价值)。这主要针对被征用地块剩余的非征地,因建设或公共工作对剩余部分造成的损害,还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。这种补偿不仅包括被征地,还包括受征地影响相邻地区的非征地。③干扰损失补偿。它是指被征地所有者或承租人因为不动产全部或基本征用,因混乱而造成的成本或开支补偿。④重新安置的困难补偿。
五、现阶段我国解决失地农民生活保障问题的对策
1.建立完善我国土地征收法律体系,规范政府的征地行为。
我国正处于经济转型和社会转型时期,各种矛盾逐渐凸现,经济加速和人口增多造成的人地关系紧张,带有计划经济色彩的土地征用制度和农民不断增强的财产权利保护意识碰撞引起的矛盾不断加剧,都要求有一部能够限制公共权力、维护农民利益的土地征收法。因此当前我国急需建立土地征收法,并完善与之相关的法律体系。其内容应包括土地征收的范围,土地征收权的行使机构,土地征收的补偿原则、补偿方式、补偿标准、征收程序、法律责任、救济方式等。我国《宪法》与《土地管理法》都规定征地的目的只是为了公共利益需要,但在实践中却有各种方式,偏离国家法规之立法宗旨,因此,必须严格行使土地征收权,严格界定征地范围。国家立法机关应当对《宪法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出司法解释,明确界定“公共利益”的相应内涵。严格规范各级政府依法行使征地权,征地权只能为公共利益的需要行使。严格区分公益性用地和非公益性用地的界限。
2.改革完善土地征用制度。
关于提高补偿费用问题,政府应该考虑这样几层意思。一是在现有增加养老保障的基础上,考虑失业保险和医疗保险的启动和涵盖问题。二是考虑每年GDP的增长及物价上涨因素等,使失地农民的现有补偿费用不断缩水的问题得到解决。[6]
适当提高土地征用补偿标准,并结合城市发展总体规划,按地段、地类确定不同的补偿标准,兼顾国家、市场征占主体和农民利益,对纯公益性项目用地、准公益性项目用地以及开发性项目用地,[7]采取分类征占补偿办法,切实保障农民作为市场主体的权益,对国家重点建设项目、工业园区建设和其他经营性项目的被征用土地,可采用土地折价全部或部分入股、租赁的方式,定额收取红利或租金,使失地农民可以定期分得红利或租费。在城市规划区内征用土地,积极推行“区片综合价”。“区片综合价”的确定,要综合考虑地理位置、利用现状、农业产值、经济生活水平、人均耕地数量及原征地价格等多方面因素,并根据情况变化适时进行调整。从而实现政府、征用主体和失地农民三方的互动和共赢。
3.实现“失地不失业”。
一是建立基层政府农村富余劳动力转移就业工作目标责任制。二是出台促进失地农民和农村富余劳动力就业的政策,并建立财政投入机制,把农村富余劳动力转移就业经费列入各级财政预算。三是积极牵线搭桥,开展就业服务。[8]实现政府社保部门与失地农民利益保障的互动。各地要把促进失地农民就业放在重要位置,坚持就业和养老保障并举。要把劳动年龄段内的失地农民,纳入劳动就业培训体系。大力推进城乡统筹就业,各类职业介绍机构和劳务中介组织要积极向失地农民提供就业信息,介绍失地农民就业、组织外出务工和劳务派遣。建立失地农民就业培训专项基金,用于解决失地农民的就业和培训问题;鼓励用地单位在同等情况下优先安排失地农民;鼓励失地农民自主创业,失地农民进城创办民营企业的,可享受城市失业人员创办民营企业的优惠政策。有条件的地方,对招收失地农民达到一定比例的企业可给予劳服企业的优惠政策。
4.积极改造“城中村”。
要坚持可持续发展战略,本着经济发展、城市建设、生态建设同步规划、同步实施、同步发展的方针,高起点、高标准编制好“城中村”建设规划。实行城市与乡村一体化规划,以此达到综合协调的目的。[9]加快推进撤村建居和“城中村”改造。对城市区内失去大部分土地的村,各地要积极推进撤村建居,实现失地农民向城镇居民身份的转换。各地要根据城市建设的需要,统一规划,统一开发,实施优惠政策,加快“城中村”改造,实现村庄占地的功能转换和农民住房的更新。在撤村建居和“城中村”改造中,要首先对原有的村集体资产进行股份制改造,其收益优先用于安排村民的生活保障。同时,在符合城市规划开发许可和有关土地政策的前提下,可在村庄改造过程中,适当留出一定比例的建设用地,用于失地农民的居住和生活。
参考文献:
[1]曲天娥.农民失地的原因分析及对策[J].中国国土资源经济,2004(3).
[2]何增科.试析我国社会管理面临的新挑战[J].新华文摘,2010(2).
[3]潘光辉、罗明忠.失地农民的生活保障和就业出路思考[J].农业经济,2007(1).
[4]赵淑丽.城市化进程中失地农民问题研究述评[J].甘肃农业,2007(1).
[5]王春晨.试论城市化进程中失地农民社会保障法律制度建构[J].农村经济,2007(11).
[6]李红旗、刘惠英.关于失地农民社会保障的几点思考——以南京市为例[J].安徽农业科学,2008(11).
[7]刘跃发、董谦.失地农民就业和社会保障问题研究[J].中国乡镇企业会计,2008(4).
[8]潘光辉、罗明忠.失地农民的生活保障和就业出路思考[J].农业经济,2007(1).
[9]肖路伟、向涛.“城中村”面临问题和解决途径探析[J].华商,2008(12).
作者简介:
赵成福(1967.5—),男,河南新乡人,河南师范大学政治与管理科学学院教授、管理学博士、硕士生导师。主要从事政府管理与公共服务研究。
姜黎黎(1988.11—),女,河南师范大学政治与管理科学学院政治学与行政学专业2007级学生。
鲁小亚(1988.10—),女,河南师范大学政治与管理科学学院政治学与行政学专业2007级学生。
基金项目:
2008年度河南师范大学大学生创新性试验计划项目《失地农民的生活保障问题与对策研究----以河南省新乡市为实证研究》的阶段性研究成果,项目编号:2008081。