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摘 要：在公共服务领域推广PPP模式是释放市场活力和创造力、转变政府职能，更好的发挥政府作用的重要改革措施。本文主要阐述了在新时期推广及运用PPP模式的意义以及在公共服务领域运用PPP模式应该注意的几个要点。
关键词：PPP 社会资本 公共服务领域
一、PPP模式的概念
PPP是英文Public-Private Partnerships的缩写，翻译过来即为公共-私人合作伙伴关系，目前PPP的定义在国际上还没有一个公认的说法，世界各个国家对PPP的定义也有所不同，我们国家在发改委发布的文件《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）中将PPP模式定义为“公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、建设、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商的原则订立合同，明确双方的责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应的对价，提供政策支持，保证社会资本获得合理收益的一种模式”。也就是说，PPP是政府和社会资本在公共服务领域建立的一种平等的长期的合作关系。
二、新时期推广PPP模式的意义
1.推广PPP模式有利于加快政府职能的转变，提高公共服务效率。按照国务院进一步简政放权、提高行政效能的要求，政府的职能要更多的转向宏观战略制定、社会管理、市场监管、公共服务，切实减少对微观事务的管理和干预。而在PPP模式中政府能够从繁杂琐碎但是并不擅长的具体事务当中解脱出来由“管理者”变为“合作者、监督者”， 将某些专业领域的事情交给专业领域的企业，而政府能够将更多精力放到制定发展战略，加强监管上，这样政府既可以降低行政管理的成本，提高公共服务的效率，又可以减少权力寻租的空间。
2.推广PPP模式能够更好的适应国家治理能力现代化的要求。党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力的现代化。而现代化的国家治理更加注重依法治理、信用精神、市场观念，更加注重各方的公平参与、平等协商、绩效考评和结果导向，而在PPP模式当中，政府和企业作为平等的主体按照“合同办事”、平等参与、公开透明，这恰恰是国家治理能力现代化的基本要素。
3.推广PPP模式有利于推动新型城镇化健康发展。以人为核心的城镇化不仅仅是城镇规模的扩张，更是城镇基础设施建设和公共服务的升级，这需要巨额的资金投入，目前城镇化建设资金缺口大，社会资本进入难，公共服务的供给率低，为此党的十八届三中全会提出“要建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市建设项目的投资和运营”。而PPP模式正是基于特许经营权的一种投融资机制，它有利于盘活社会存量资本，激发社会投资潜力，从而解决城镇化建设巨大的资金需求。在转变政府职能，提高公共服务水平方面发挥积极的作用从而推动城镇化健康发展。
4.推广PPP模式是解决地方政府融资难题的途径之一。国务院近几年发布的一系列的政府债务清理解决文件都显示以准市政债为主要代表的地方政府融资模式即将退出历史舞台，以后地方政府融资途径一是靠发行政府债券，其次就是通过推广PPP模式来解决，在这一过程中PPP作为一种融资手段被寄予厚望。PPP模式兼具保持经济平稳运行和促改革的双重功效，是解决目前地方公共服务领域投入增加和地方政府融资能力有限之间矛盾的有效途径。
三、在公共服务领域运用PPP模式应注意的几点
鉴于传统模式在提供公共服务上存在的弊端，我们国家从20世纪80年代就开始探索利用社会资本在公共服务领域进行合作，近几年中央及各部委文件加上各省的PPP政策文件为社会资本参与政府项目提供了操作指导和制度保障，但要在公共服务领域成功运用PPP模式还要注意以下几点：
1.在法律的顶层设计方面建立清晰、完善的政策法规制度，然后再进行操作层面的推进。这是社会资本以PPP模式进入公共领域的首要条件。PPP项目周期长，项目的实施与推进往往涉及多方利害关系人。要想成功运作PPP模式，既要有政策法规的引导，还要有立法保障。这样才能使社会资本对PPP投资建立良好的收益预期和收益保障，调动社会资本参与公共服务建设的积极性，同时在法律上对PPP模式中的政府部门与社会资本在各个阶段的权责利进行明确的界定。这个问题没有解决，则不管是什么样的PPP项目，社会资本和政府始终处于赌局之中。地方政府应在一系列国家政策和操作指南的基础上制定本地的操作指南。
2.在组织保障方面，成立地方公共服务领域层面的PPP项目管理机构。目前我国PPP模式的发展处于初期阶段，尚未建立专门的PPP项目管理机构。无论是从资源整合还是规范指引、监督指导的角度考虑，建立统一的PPP管理部门都是必须的。况且PPP项目涉及招商引资、土地、规划建设、环保等部门，环节众多，利益相关方众多，在这样一种情况下，仅仅靠一个部门来推动PPP而其他相关部门不配合，项目的推进会很难，效率会很低。成立一个PPP项目协调机构统一管理实施PPP项目，建立PPP项目联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估。发挥部门合力，切实提高PPP项目的实施效率，保证PPP项目的实施质量。
3.依托财政部的PPP综合信息平台，切实做好项目储备、动态管理、实施监测等各项工作。积极推广宣传州、县相关的PPP项目。通过公开招标等方式充分引入竞争机制，这也是英国等一些開展PPP项目较早的国家的经验。政府应及时将项目的内容以及对社会资本的要求、绩效评价标准等信息向社会公布，确保各类社会资本能够平等参与竞争，按照招投标相关的法律规章，综合资质、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素择优选择合作伙伴帮助项目吸引有实力、有经验的社会资本。
4.做好能力建设，处理好项目的关键环节。从传统的“政府包揽”公共服务向PPP模式转变，不仅是简单的技术层面的“操作方式更新”，更是涉及转变政府职能、整合社会资源的一次“体制机制变革”， PPP不是简单的融资手段，而是一种全新的管理理念，包含了政府和社会资本的相互合作、利益共享、风险分担等，将政府在战略制定、市场监管方面的优势，与社会资本在管理效率、技术创新方面的优势结合起来，提高公共服务质量和效率。对政府的管理能力也提出了新的挑战。政府要做好PPP项目，需要做好PPP项目的物有所值论证和财政承受能力论证。“PPP模式是建立在政府部门和社会资本之间交流和合作基础上的共赢，而社会资本是以追求利润最大化为目标的，因此运用PPP模式的项目必须要让社会资本有增值的空间，否则社会资本是不愿意进入的。因此在项目中运用PPP首先要让项目有可操作性，要有量化的经济指标可比较，即项目的产出可以简单的被定量评价，以此来衡量双方合作所产生的绩效”。其次选择PPP项目要考虑到整个项目全周期内，能够将项目的所取得的收益和投入的成本与传统的政府部门提供的公共服务的收益和成本进行比较，看PPP项目运用是否“物有所值”（物有所值是英国探索出的一个项目是否适合采用PPP模式的项目评价方法，所谓物有所值即评价一项目是否采用PPP模式，应着重看该项目在资金价值上评价指标）.如果不能证明实施PPP模式能产生较高的价值，那么就仍采用传统的方式。我国也明确将“物有所值”标准作为PPP项目评估的基本理念和方法。其次PPP项目运营周期长，期间不确定因素太多，比如，有些地方污水处理服务价格，因国家提高污水排放标准而相应提高，污泥处置成本提高或降低，污水处理设施的升级改造和更新维护等这些都可能发生变化，如果政府在设计合同时不考虑这些因素而是一味地要求运营企业自行承担由此而增高的运营成本，致使其资金链断裂，最终将导致PPP项目的失败。因此政府在设计合同条款时如何为将来的发展、变化以及不确定因素留下协商和调整的空间，更好的维护公共利益，合同如何明确的界定双方的责、权、利。这些都对政府的能力有很高的要求，因此政府要做好相关的人才储备和能力建设，针对当前各级政府部门自身对PPP运作相关知识和经验缺乏的问题，有组织、有计划的开展专门的ppp培训，增进政府部门对PPP的认识和了解，培训应包含具有决策权的官员及具体的办事人员。要让每一位参加学习的人员真正理解PPP的内涵和精髓，否则相关的能力建设没有做好，而PPP项目推的太猛反而容易出问题。
5.建立动态评估机制。公共服务领域的PPP项目建设，对于地方经济和社会发展具有长期持续的影响效应，因此，有必要在专家评定的基础上，完善其他监督管理机制，增设完全独立的项目评估环节，必要时可引入外部独立第三方评估机构参与风控过程。同时，协同政府的审计、监察等部门，严控徇私舞弊现象，最大限度地保证项目评估的科学性、合理性及准确性，将项目风险降到最低。除此之外， 建立项目长期的动态绩效评价制度，不断完善评估体系。评估体系的动态优化能够促使项目在运营期间保持高水平的运营质量，促使社会资本不断优化管理和技术水平。
6.构建多元化退出机制。在大力推广PPP项目的同时，要逐渐建立PPP项目的退出机制。社会资本在合同规定的运营期满后完成移交是最为理想的结果。然而，PPP项目合作周期长、投资金额大，期间不确定因素多，畅通的退出渠道、完善的退出机制是社会资本参与PPP项目的重要保障。通过公开上市、股权转让、股权回购、资产证券化等方式丰富PPP项目投资退出渠道，提升项目价值，吸引更多社会资本参与。
参考文献：
[1]国务院办公厅.《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》[Z] 2015，42号.
[2]张熠.公共产品技术创新的路径研究[D]. 东南大学博硕论文2009：31-34.
关键词：PPP 社会资本 公共服务领域
一、PPP模式的概念
PPP是英文Public-Private Partnerships的缩写，翻译过来即为公共-私人合作伙伴关系，目前PPP的定义在国际上还没有一个公认的说法，世界各个国家对PPP的定义也有所不同，我们国家在发改委发布的文件《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）中将PPP模式定义为“公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、建设、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商的原则订立合同，明确双方的责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应的对价，提供政策支持，保证社会资本获得合理收益的一种模式”。也就是说，PPP是政府和社会资本在公共服务领域建立的一种平等的长期的合作关系。
二、新时期推广PPP模式的意义
1.推广PPP模式有利于加快政府职能的转变，提高公共服务效率。按照国务院进一步简政放权、提高行政效能的要求，政府的职能要更多的转向宏观战略制定、社会管理、市场监管、公共服务，切实减少对微观事务的管理和干预。而在PPP模式中政府能够从繁杂琐碎但是并不擅长的具体事务当中解脱出来由“管理者”变为“合作者、监督者”， 将某些专业领域的事情交给专业领域的企业，而政府能够将更多精力放到制定发展战略，加强监管上，这样政府既可以降低行政管理的成本，提高公共服务的效率，又可以减少权力寻租的空间。
2.推广PPP模式能够更好的适应国家治理能力现代化的要求。党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力的现代化。而现代化的国家治理更加注重依法治理、信用精神、市场观念，更加注重各方的公平参与、平等协商、绩效考评和结果导向，而在PPP模式当中，政府和企业作为平等的主体按照“合同办事”、平等参与、公开透明，这恰恰是国家治理能力现代化的基本要素。
3.推广PPP模式有利于推动新型城镇化健康发展。以人为核心的城镇化不仅仅是城镇规模的扩张，更是城镇基础设施建设和公共服务的升级，这需要巨额的资金投入，目前城镇化建设资金缺口大，社会资本进入难，公共服务的供给率低，为此党的十八届三中全会提出“要建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市建设项目的投资和运营”。而PPP模式正是基于特许经营权的一种投融资机制，它有利于盘活社会存量资本，激发社会投资潜力，从而解决城镇化建设巨大的资金需求。在转变政府职能，提高公共服务水平方面发挥积极的作用从而推动城镇化健康发展。
4.推广PPP模式是解决地方政府融资难题的途径之一。国务院近几年发布的一系列的政府债务清理解决文件都显示以准市政债为主要代表的地方政府融资模式即将退出历史舞台，以后地方政府融资途径一是靠发行政府债券，其次就是通过推广PPP模式来解决，在这一过程中PPP作为一种融资手段被寄予厚望。PPP模式兼具保持经济平稳运行和促改革的双重功效，是解决目前地方公共服务领域投入增加和地方政府融资能力有限之间矛盾的有效途径。
三、在公共服务领域运用PPP模式应注意的几点
鉴于传统模式在提供公共服务上存在的弊端，我们国家从20世纪80年代就开始探索利用社会资本在公共服务领域进行合作，近几年中央及各部委文件加上各省的PPP政策文件为社会资本参与政府项目提供了操作指导和制度保障，但要在公共服务领域成功运用PPP模式还要注意以下几点：
1.在法律的顶层设计方面建立清晰、完善的政策法规制度，然后再进行操作层面的推进。这是社会资本以PPP模式进入公共领域的首要条件。PPP项目周期长，项目的实施与推进往往涉及多方利害关系人。要想成功运作PPP模式，既要有政策法规的引导，还要有立法保障。这样才能使社会资本对PPP投资建立良好的收益预期和收益保障，调动社会资本参与公共服务建设的积极性，同时在法律上对PPP模式中的政府部门与社会资本在各个阶段的权责利进行明确的界定。这个问题没有解决，则不管是什么样的PPP项目，社会资本和政府始终处于赌局之中。地方政府应在一系列国家政策和操作指南的基础上制定本地的操作指南。
2.在组织保障方面，成立地方公共服务领域层面的PPP项目管理机构。目前我国PPP模式的发展处于初期阶段，尚未建立专门的PPP项目管理机构。无论是从资源整合还是规范指引、监督指导的角度考虑，建立统一的PPP管理部门都是必须的。况且PPP项目涉及招商引资、土地、规划建设、环保等部门，环节众多，利益相关方众多，在这样一种情况下，仅仅靠一个部门来推动PPP而其他相关部门不配合，项目的推进会很难，效率会很低。成立一个PPP项目协调机构统一管理实施PPP项目，建立PPP项目联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估。发挥部门合力，切实提高PPP项目的实施效率，保证PPP项目的实施质量。
3.依托财政部的PPP综合信息平台，切实做好项目储备、动态管理、实施监测等各项工作。积极推广宣传州、县相关的PPP项目。通过公开招标等方式充分引入竞争机制，这也是英国等一些開展PPP项目较早的国家的经验。政府应及时将项目的内容以及对社会资本的要求、绩效评价标准等信息向社会公布，确保各类社会资本能够平等参与竞争，按照招投标相关的法律规章，综合资质、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素择优选择合作伙伴帮助项目吸引有实力、有经验的社会资本。
4.做好能力建设，处理好项目的关键环节。从传统的“政府包揽”公共服务向PPP模式转变，不仅是简单的技术层面的“操作方式更新”，更是涉及转变政府职能、整合社会资源的一次“体制机制变革”， PPP不是简单的融资手段，而是一种全新的管理理念，包含了政府和社会资本的相互合作、利益共享、风险分担等，将政府在战略制定、市场监管方面的优势，与社会资本在管理效率、技术创新方面的优势结合起来，提高公共服务质量和效率。对政府的管理能力也提出了新的挑战。政府要做好PPP项目，需要做好PPP项目的物有所值论证和财政承受能力论证。“PPP模式是建立在政府部门和社会资本之间交流和合作基础上的共赢，而社会资本是以追求利润最大化为目标的，因此运用PPP模式的项目必须要让社会资本有增值的空间，否则社会资本是不愿意进入的。因此在项目中运用PPP首先要让项目有可操作性，要有量化的经济指标可比较，即项目的产出可以简单的被定量评价，以此来衡量双方合作所产生的绩效”。其次选择PPP项目要考虑到整个项目全周期内，能够将项目的所取得的收益和投入的成本与传统的政府部门提供的公共服务的收益和成本进行比较，看PPP项目运用是否“物有所值”（物有所值是英国探索出的一个项目是否适合采用PPP模式的项目评价方法，所谓物有所值即评价一项目是否采用PPP模式，应着重看该项目在资金价值上评价指标）.如果不能证明实施PPP模式能产生较高的价值，那么就仍采用传统的方式。我国也明确将“物有所值”标准作为PPP项目评估的基本理念和方法。其次PPP项目运营周期长，期间不确定因素太多，比如，有些地方污水处理服务价格，因国家提高污水排放标准而相应提高，污泥处置成本提高或降低，污水处理设施的升级改造和更新维护等这些都可能发生变化，如果政府在设计合同时不考虑这些因素而是一味地要求运营企业自行承担由此而增高的运营成本，致使其资金链断裂，最终将导致PPP项目的失败。因此政府在设计合同条款时如何为将来的发展、变化以及不确定因素留下协商和调整的空间，更好的维护公共利益，合同如何明确的界定双方的责、权、利。这些都对政府的能力有很高的要求，因此政府要做好相关的人才储备和能力建设，针对当前各级政府部门自身对PPP运作相关知识和经验缺乏的问题，有组织、有计划的开展专门的ppp培训，增进政府部门对PPP的认识和了解，培训应包含具有决策权的官员及具体的办事人员。要让每一位参加学习的人员真正理解PPP的内涵和精髓，否则相关的能力建设没有做好，而PPP项目推的太猛反而容易出问题。
5.建立动态评估机制。公共服务领域的PPP项目建设，对于地方经济和社会发展具有长期持续的影响效应，因此，有必要在专家评定的基础上，完善其他监督管理机制，增设完全独立的项目评估环节，必要时可引入外部独立第三方评估机构参与风控过程。同时，协同政府的审计、监察等部门，严控徇私舞弊现象，最大限度地保证项目评估的科学性、合理性及准确性，将项目风险降到最低。除此之外， 建立项目长期的动态绩效评价制度，不断完善评估体系。评估体系的动态优化能够促使项目在运营期间保持高水平的运营质量，促使社会资本不断优化管理和技术水平。
6.构建多元化退出机制。在大力推广PPP项目的同时，要逐渐建立PPP项目的退出机制。社会资本在合同规定的运营期满后完成移交是最为理想的结果。然而，PPP项目合作周期长、投资金额大，期间不确定因素多，畅通的退出渠道、完善的退出机制是社会资本参与PPP项目的重要保障。通过公开上市、股权转让、股权回购、资产证券化等方式丰富PPP项目投资退出渠道，提升项目价值，吸引更多社会资本参与。
参考文献：
[1]国务院办公厅.《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》[Z] 2015，42号.
[2]张熠.公共产品技术创新的路径研究[D]. 东南大学博硕论文2009：31-34.