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[摘 要]文章通过研究“雅安地震”和“汶川地震”中的志愿失灵，以及借鉴国外环境突发事件志愿者服务应急救援的体系建设的经验，探求我国在环境事件应急管理中志愿失灵的现象及其原因，重要的是避开了志愿者日常服务的一般性研究，而是将其置于国家环境突发事件的紧急状态下，结合政府的应急管理，在法律层面重点探讨突发状态下志愿失灵问题，将着眼点放在国家环境突发事件中配合政府应急管理的志愿服务上，并且阐述在环境突发事件应急救援中如何预防和治理志愿失灵，让志愿服务有序、有效地参与应急救援，以期构建国家环境突发事件的志愿者应急救援体系。
[关键词]环境突发事件；志愿者；志愿失灵；应急救援体系
笔者在本文中讨论的志愿失灵，是指在环境突发事件的特殊状态下，志愿者和志愿者组织在应急救援中未能实现志愿服务的最优效果和预期效能，其行为给被救援者和社会带来了负效应。
一、环境突发事件中的志愿者失灵状况及成因
（一）“雅安地震”中所表现的志愿者失灵状况及其原因分析
目前我国环境突发事件进入高发期，环境突发事件危害性强、影响面广，如果得不到有效处置会对人民生命财产造成重大损失，给经济社会发展带来不利影响。虽然志愿者参与环境突发事件应急救援工作并非很长时间，但也做出了一些引人瞩目的成就。以2008年的“汶川地震”和2013年“雅安地震”为例，地震发生后，举国上下共同行动，积极救援，大批志愿者奔赴灾区参加救援行动。它让人们看到了志愿服务的作用，获得了社会各界的充分肯定（见表一）。
但是，我们也不能回避这次应急服务中存在的问题，即临时性、自发性、运动式的志愿服务，使其与预期效能存在不小的差距，志愿失灵问题不可忽视（见表二）。
（二）志愿失灵的立法缺位
1.志愿服务立法存在的问题（见表三）
迄今为止，我国还没有一部关于志愿服务的全国性立法。立法滞后和立法层次低使得志愿服务难以得到制度上的保障。但可喜的是全国性志愿服务立法正在研究起草之中，志愿者招募注册、培训管理、激励保障机制有望得到进一步完善。
2.缺乏与环境突发事件相关的志愿者立法
《国家突发环境事件应急预案》实施6年来，由于新情况、新问题不断涌现，实际上已不能满足环境应急工作需要。目前，环保部修订的《国家突发环境事件应急预案》没有对志愿者的相关权利义务进行规定，即在环境突发事件的应急体制中，对志愿者的作用和地位未予以足够重视。
二、国外有关环境突发事件中志愿者服务应急救援的法律规定及经验借鉴
（一）发达国家有关环境突发事件中志愿者服务的法律规定
美国法律对志愿者活动的保障和支持是综合性的。立法和政策优惠上都显示出了对志愿者活动大力支持的态度，如联邦与州都设有专门机构，每年有专项资金，对志愿者绩效进行评估，志愿者经历可以加学分，杰出的志愿者还将得到政府的表彰和奖励。
德国关于志愿者服务的立法比较严谨，制订了多个单行法律加以保障。如鼓励16到27岁的青年暂时离开校园，投身社会或环保志愿服务的行列；参加者在进行志愿服务是也可以接受教育辅导，加强对服务领域的认识；志愿者在租税、交通、社会保险等个方面享有优惠奖励。
日本志愿者服务法主要仿效美国，以简便、迅速的程序，以推动和促进公民共同参与公、私立非营利组织内部的志愿服务活动为立法宗旨。法律中明确认可人民及其组成团体的参与权；并排除了基于友谊、善心或睦邻原因所实行之个别或零星活动，并将志愿服务完全与任何给薪式劳务区分开来。规定政府在肯定志愿服务队整体社会的价值下有义务制定一系列措施推动、促进和保护志愿者和志愿者团体，特别加强环境突发事件应急防灾市民组织的建设。
（二）经验借鉴
发达国家在环境突发事件应急中对志愿服务管理的做法比较成熟，具体表现在重视发挥民间组织在救灾抗灾方面的作用；建立了比较完善的志愿者奖励机制；加强了志愿者的权益保障；实行志愿者的分类管理；完善的NGO登记管理制度；注重与国际志愿者的交流合作。这些都值得我国进行学习和借鉴。
三、构建和完善国家环境突发事件中的志愿者服务应急救援体系
体系（system），是指若干事物或某些意识互相关联而构成的整体。应急救援体系指由各个应急主体参与到应急活动之中，互相关联而构成的应急服务的整体。志愿者服务应急救援体系是应急救援体系中的子体系之一，指在发生环境突发事件后，由志愿者主体进行环境应急救援服务，并与其他应急主体相互配合与合作，形成有自己独立权利义务的服务整体。
（一）志愿者服务立法的完善
1.应及时改变现行地方“各自为政”的立法方式
笔者认为，分散的“重复”立法浪费了立法资源，且志愿者服务近10年来的立法和实践活动为国务院制定全国统一施行的志愿服务行政法规奠定了基础。志愿者活动的进一步开展，志愿服务事业的进一步推动，也需要提高立法层级，由国务院统一立法，制定行政法规的条件已经成熟。
2.对立法名称予以合理化
笔者认为，国务院制定的行政法规的名称可以为《中国志愿者服务促进条例》。现在的立法名称主要有两种：一是志愿服务条例，二是青年志愿服务条例。将来的立法应将“青年”去掉，以扩大志愿者的范围。目前我国所有的立法都使用“志愿服务”的名称，笔者倾向于使用“志愿者服务”，既强调了服务的主体“志愿者”，又强调了服务的性质“志愿”。借鉴北京市的《志愿服务促进条例（草案）》，在立法名称中加入了“促进”二字，强调了政府在志愿者服务方面的责任，也体现了对志愿者服务的提倡、鼓励、支持、引导的政府作用和价值指引，它区别于“强制性”规范，符合“服务政府”、“和谐社会”的时代潮流。
3.从立法的法律依据上，应明确宪法为志愿服务的最高法律依据 笔者认为，由于建议国务院立法，所以就没有必要将“法规”或者“行政法规”列入立法依据了。我国《宪法》第42条第1款规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”；第3款规定：“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国家提倡公民从事义务劳动。”这里的义务劳动也应包含志愿者活动（劳动）。该规定应当成为我国志愿者立法的宪法依据。
（二）环境突发事件志愿者服务专门立法的完善：在《国家环境突发事件紧急预案》中专设“突发事件与志愿者服务”章节
为完善环境突发事件应急体系，应该在《国家环境突发事件紧急预案》中专设“突发事件与志愿者服务”一章。包括人员的组成、培训、保险、奖励等等。
1.应在立法时明确要求建立志愿者参与突发事件救援的组织体系
在立法时，应明确要求建立志愿者参与突发事件救援的组织体系。可以规定民间志愿组织主要包括两个部分，社区灾害防救团体和民间灾害防救志愿组织。其中，社区灾害防救团体是指依法成立，并经各级行政的灾害防救业务主管部门考评合格，协助灾害防救的社会团体或基金会；民间灾害防救志愿组织是指经各级行政的灾害防救业务主管部门登记在案，并向“内政部”申请认证并工作许可，实际协助救灾工作的民间志愿者组织。
2.应规定在应对环境突发事件时对志愿活动的管理
在应对环境突发事件时，对志愿活动的管理应当包括计划、工作分析、招募、培训、管理、评估和激励各个环节，并且有针对性地对各种环境突发性事件从人员编组配备、演习方案、专用物资保障及个人的激励机制等诸多方面形成预案。
四、结语
2009年5月至11月，国家环保部应急中心组织专家学者对《国家环境突发事件应急预案》（2006）进行了修订研究，力求使其更具实际性和可操作性。①部分专家的修改建议稿将志愿服务参与应急管理的修改补充列入修改之列，为本文的研究写作提供了契机。②当前我国环境应急管理的重要任务是理顺应急工作体制，健全应急机制。笔者主要通过对国家环境突发事件中志愿者失灵的问题进行研究分析，提出在国家环境突发事件中构建志愿者服务应急服务体系，以期达到让志愿服务有序、有效地参与应急救援，从而使国家环境突发事件应急体系更趋完善和更具操作性及实用性。
[注释]
①2009年5月至11月，笔者有幸随同导师罗吉教授参与了国家环保部应急中心组织的《国家环境突发事件紧急预案》的全面修订工作，且在该草案中主要负责第三章至第七章的修订。
②河南、江苏等省的专家对修改稿提出意见，建议增加有关“加强环境应急救援队伍建设”的内容。
[参考文献]
[1]国家环境保护总局环境监察局.环境应急响应实用手册[M].北京：中国环境科学出版社.2007.
[2]郭振仁，张剑鸣，李文禧.突发性环境污染事故防范与应急[M].北京：中国环境科学出版社，2007.
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[8]杨恕，续建宜.美国志愿者运动述评[J].国际论坛，2002 （1）：72-76.
[9]缪仲妮.论我国志愿服务法律制度的完善[J].南京社会科学.2006（7）：56-61.
[10]唐仙丽，杨宇静.论中国突发性环境污染事故应急立法的完善[J].重庆大学学报（社会科学版）.2005，（11）：77-78.
[11]常纪文.我国突发环境保护事件应急立法存在的问题及其对策[J].宁波职业技术学院学报.2004，（4）：126.
[作者简介]谈珊，中南财经政法大学博士研究生。
[关键词]环境突发事件；志愿者；志愿失灵；应急救援体系
笔者在本文中讨论的志愿失灵，是指在环境突发事件的特殊状态下，志愿者和志愿者组织在应急救援中未能实现志愿服务的最优效果和预期效能，其行为给被救援者和社会带来了负效应。
一、环境突发事件中的志愿者失灵状况及成因
（一）“雅安地震”中所表现的志愿者失灵状况及其原因分析
目前我国环境突发事件进入高发期，环境突发事件危害性强、影响面广，如果得不到有效处置会对人民生命财产造成重大损失，给经济社会发展带来不利影响。虽然志愿者参与环境突发事件应急救援工作并非很长时间，但也做出了一些引人瞩目的成就。以2008年的“汶川地震”和2013年“雅安地震”为例，地震发生后，举国上下共同行动，积极救援，大批志愿者奔赴灾区参加救援行动。它让人们看到了志愿服务的作用，获得了社会各界的充分肯定（见表一）。
但是，我们也不能回避这次应急服务中存在的问题，即临时性、自发性、运动式的志愿服务，使其与预期效能存在不小的差距，志愿失灵问题不可忽视（见表二）。
（二）志愿失灵的立法缺位
1.志愿服务立法存在的问题（见表三）
迄今为止，我国还没有一部关于志愿服务的全国性立法。立法滞后和立法层次低使得志愿服务难以得到制度上的保障。但可喜的是全国性志愿服务立法正在研究起草之中，志愿者招募注册、培训管理、激励保障机制有望得到进一步完善。
2.缺乏与环境突发事件相关的志愿者立法
《国家突发环境事件应急预案》实施6年来，由于新情况、新问题不断涌现，实际上已不能满足环境应急工作需要。目前，环保部修订的《国家突发环境事件应急预案》没有对志愿者的相关权利义务进行规定，即在环境突发事件的应急体制中，对志愿者的作用和地位未予以足够重视。
二、国外有关环境突发事件中志愿者服务应急救援的法律规定及经验借鉴
（一）发达国家有关环境突发事件中志愿者服务的法律规定
美国法律对志愿者活动的保障和支持是综合性的。立法和政策优惠上都显示出了对志愿者活动大力支持的态度，如联邦与州都设有专门机构，每年有专项资金，对志愿者绩效进行评估，志愿者经历可以加学分，杰出的志愿者还将得到政府的表彰和奖励。
德国关于志愿者服务的立法比较严谨，制订了多个单行法律加以保障。如鼓励16到27岁的青年暂时离开校园，投身社会或环保志愿服务的行列；参加者在进行志愿服务是也可以接受教育辅导，加强对服务领域的认识；志愿者在租税、交通、社会保险等个方面享有优惠奖励。
日本志愿者服务法主要仿效美国，以简便、迅速的程序，以推动和促进公民共同参与公、私立非营利组织内部的志愿服务活动为立法宗旨。法律中明确认可人民及其组成团体的参与权；并排除了基于友谊、善心或睦邻原因所实行之个别或零星活动，并将志愿服务完全与任何给薪式劳务区分开来。规定政府在肯定志愿服务队整体社会的价值下有义务制定一系列措施推动、促进和保护志愿者和志愿者团体，特别加强环境突发事件应急防灾市民组织的建设。
（二）经验借鉴
发达国家在环境突发事件应急中对志愿服务管理的做法比较成熟，具体表现在重视发挥民间组织在救灾抗灾方面的作用；建立了比较完善的志愿者奖励机制；加强了志愿者的权益保障；实行志愿者的分类管理；完善的NGO登记管理制度；注重与国际志愿者的交流合作。这些都值得我国进行学习和借鉴。
三、构建和完善国家环境突发事件中的志愿者服务应急救援体系
体系（system），是指若干事物或某些意识互相关联而构成的整体。应急救援体系指由各个应急主体参与到应急活动之中，互相关联而构成的应急服务的整体。志愿者服务应急救援体系是应急救援体系中的子体系之一，指在发生环境突发事件后，由志愿者主体进行环境应急救援服务，并与其他应急主体相互配合与合作，形成有自己独立权利义务的服务整体。
（一）志愿者服务立法的完善
1.应及时改变现行地方“各自为政”的立法方式
笔者认为，分散的“重复”立法浪费了立法资源，且志愿者服务近10年来的立法和实践活动为国务院制定全国统一施行的志愿服务行政法规奠定了基础。志愿者活动的进一步开展，志愿服务事业的进一步推动，也需要提高立法层级，由国务院统一立法，制定行政法规的条件已经成熟。
2.对立法名称予以合理化
笔者认为，国务院制定的行政法规的名称可以为《中国志愿者服务促进条例》。现在的立法名称主要有两种：一是志愿服务条例，二是青年志愿服务条例。将来的立法应将“青年”去掉，以扩大志愿者的范围。目前我国所有的立法都使用“志愿服务”的名称，笔者倾向于使用“志愿者服务”，既强调了服务的主体“志愿者”，又强调了服务的性质“志愿”。借鉴北京市的《志愿服务促进条例（草案）》，在立法名称中加入了“促进”二字，强调了政府在志愿者服务方面的责任，也体现了对志愿者服务的提倡、鼓励、支持、引导的政府作用和价值指引，它区别于“强制性”规范，符合“服务政府”、“和谐社会”的时代潮流。
3.从立法的法律依据上，应明确宪法为志愿服务的最高法律依据 笔者认为，由于建议国务院立法，所以就没有必要将“法规”或者“行政法规”列入立法依据了。我国《宪法》第42条第1款规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”；第3款规定：“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国家提倡公民从事义务劳动。”这里的义务劳动也应包含志愿者活动（劳动）。该规定应当成为我国志愿者立法的宪法依据。
（二）环境突发事件志愿者服务专门立法的完善：在《国家环境突发事件紧急预案》中专设“突发事件与志愿者服务”章节
为完善环境突发事件应急体系，应该在《国家环境突发事件紧急预案》中专设“突发事件与志愿者服务”一章。包括人员的组成、培训、保险、奖励等等。
1.应在立法时明确要求建立志愿者参与突发事件救援的组织体系
在立法时，应明确要求建立志愿者参与突发事件救援的组织体系。可以规定民间志愿组织主要包括两个部分，社区灾害防救团体和民间灾害防救志愿组织。其中，社区灾害防救团体是指依法成立，并经各级行政的灾害防救业务主管部门考评合格，协助灾害防救的社会团体或基金会；民间灾害防救志愿组织是指经各级行政的灾害防救业务主管部门登记在案，并向“内政部”申请认证并工作许可，实际协助救灾工作的民间志愿者组织。
2.应规定在应对环境突发事件时对志愿活动的管理
在应对环境突发事件时，对志愿活动的管理应当包括计划、工作分析、招募、培训、管理、评估和激励各个环节，并且有针对性地对各种环境突发性事件从人员编组配备、演习方案、专用物资保障及个人的激励机制等诸多方面形成预案。
四、结语
2009年5月至11月，国家环保部应急中心组织专家学者对《国家环境突发事件应急预案》（2006）进行了修订研究，力求使其更具实际性和可操作性。①部分专家的修改建议稿将志愿服务参与应急管理的修改补充列入修改之列，为本文的研究写作提供了契机。②当前我国环境应急管理的重要任务是理顺应急工作体制，健全应急机制。笔者主要通过对国家环境突发事件中志愿者失灵的问题进行研究分析，提出在国家环境突发事件中构建志愿者服务应急服务体系，以期达到让志愿服务有序、有效地参与应急救援，从而使国家环境突发事件应急体系更趋完善和更具操作性及实用性。
[注释]
①2009年5月至11月，笔者有幸随同导师罗吉教授参与了国家环保部应急中心组织的《国家环境突发事件紧急预案》的全面修订工作，且在该草案中主要负责第三章至第七章的修订。
②河南、江苏等省的专家对修改稿提出意见，建议增加有关“加强环境应急救援队伍建设”的内容。
[参考文献]
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[2]郭振仁，张剑鸣，李文禧.突发性环境污染事故防范与应急[M].北京：中国环境科学出版社，2007.
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[10]唐仙丽，杨宇静.论中国突发性环境污染事故应急立法的完善[J].重庆大学学报（社会科学版）.2005，（11）：77-78.
[11]常纪文.我国突发环境保护事件应急立法存在的问题及其对策[J].宁波职业技术学院学报.2004，（4）：126.
[作者简介]谈珊，中南财经政法大学博士研究生。