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“全面建设小康社会”是内蒙古自治区本世纪重要的奋斗目标。要实现这一目标，就必须破解“三农”瓶颈。农业、农村、农民问题是我国普遍存在的问题，因此，内蒙古自治区也不例外。在内蒙古自治区经济日益发展的过程中，“三农”问题越来越受到重视。自治区主席杨晶在自治区第十届人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告中指出，高度重视并切实解决好“三农”问题，是政府工作的首要任务；要以农牧民增收为核心，以农牧业产业化经营为突破口，用工业思维谋划农牧业发展，不断繁荣农村牧区经济。“三农”问题的解决不能就“三农”论“三农”，但也不能脱离“三农”论“三农”，它的解决要涉及方方面面。本文从工业化与城镇化互动发展的角度，提出统筹城乡发展是解决内蒙古“三农”问题的根本途径，也就是说，要把“三农”问题放在“统筹城乡”这个大背景下来思考。
一、“三农”问题的实质
“三农”问题的实质是工业化、城镇化问题，是工业化与城镇化以及城乡协调发展的问题，是统筹城乡发展问题。在“三农”问题当中，最核心的问题是减轻农民的负担，提高农民的收入。然而，要想提高农民的收入，其核心就是要提高农民的劳动生产率。这一问题的解决，要从以下两个方面来考虑：一是农村富余劳动力的转移，即为了实现农业的规模化与产业化经营，要减少农业种植业劳动力的数量，提高劳动者的边际生产力；二是要发展现代农业，即要吸收改造传统农业的先进要素，使农业生产的科技含量提高，从而提高土地的生产率，进而也提高了农业劳动者的生产率。综上所述，可以得出如下结论：第一，农业的发展与农民收入的提高，首先是一个工业化问题。一方面，要实现农村富余劳动力不断地向非农产业的转移，减少与有限的农业用地相结合的农业劳动力的数量；另一方面，又要通过工业化的深入发展来反哺、武装农业生产，提高农业生产的科技含量。第二，农业的发展与农民收入的提高又是一个城镇化问题，它是农村人口向城市、城镇不断转移的过程。因为，提高农民收入的前提是农民基本生活条件的改善，包括医院、学校、水电供应、文化设施等基础设施和服务设施的改善。然而，根据经济学原理我们知道，只有当这些设施在满足了一定规模的人口时，其投资才具有经济效益，才有投资主体愿意投资。可见农村与农民的发展是一个不断城镇化的过程。
二、内蒙古统筹城乡发展，解决“三农”问题的现状
（一）内蒙古自治区的投入以及相关政策均偏向于城市
由于受计划经济体制下重城轻乡、重工轻农政策的影响，对农牧业的支持保护不够，造成了农村牧区与城市相比，在各方面都处于落后状态。就农牧业来讲，多年来，由于自治区财力不足，对农牧业的投资水平较低。2003年全区地方财政支农资金支出为35.5亿元，仅占全区地方财政总支出的7.55%。由于投入严重不足，致使生态建设和交通、能源、通讯等基础设施的建设严重滞后，这就不可避免地导致了城乡差别的扩大。农村牧区基础设施的普遍落后是引起农牧民贫穷的最主要的原因之一。此外，全区的信贷支农也不尽人意。大量的信贷资金流向了城市里的高效产业，导致农牧民贷款难的问题长期得不到根本解决，而且农牧民由于本身收入水平的低下，缺乏更多的积累资金投入到农牧业中。
（二）农村教育落后，劳动力素质不高
由于长期的城乡分割，城市实行的是九年义务教育制度，而农村却是由农牧民办教育，造成国家九年义务教育在这里基本上流于形式。农业的发展离不开农业科技和教育的发展，虽然内蒙古自治区也培养出了很多农业方面的人才，但大多数却流出了区外，所剩的少部分也选择留在城市，并没有真正解决农村人才缺乏的问题。由于农业措施的不完善，使得真正从事农业的人才极为缺乏，尤其是发展农业所需要的高级人才。
（三）农业产业化、现代化水平低，城乡之间产品不能平等交易，城乡资源和生产要素不能自由流动、组合，以城带乡的一体化发展机制尚未形成
内蒙古自治区农牧民还没有走出靠天吃饭的时代，农业生产仍然主要是以家庭联产承包责任制为基础的单家独户生产，形不成规模效益，工业化水平很低。而且，农业产业链短，农产品加工增值度低，过分偏重于中间环节，产前和产后环节的发展严重不足，造成农产品进入市场、参与市场竞争的能力弱。另外，内蒙古自治区作为连接城乡产业纽带的龙头企业少，带动力强的龙头企业更少，全国372户国家级重点龙头企业，内蒙古仅有12户（2003年）。据相关统计资料显示：2003年，内蒙古自治区农村牧区居民家庭平均每人纯收入中来自第一产业占83.81%，第二产业占6.47%，第三产业占9.72%。与全国同期相比，第一产业高30个百分点，第二产业低16个百分点，第三产业低12个百分点。这就充分表明，内蒙古农牧民的收入来源还主要依赖于传统农牧业，还未摆脱农田的束缚。
三、解决“三农”问题的根本途径
党的十六大提出一个战略思想：统筹城乡经济社会发展，建设社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系。要统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入。因此，笔者认为，内蒙古解决“三农”问题的根本途径是要统筹城乡发展。那么，具体到这里的“统筹城乡”思想，就是要形成良好的工业化与城镇化互动发展机制。如图所示，工业化与城镇化的互动发展机制的动力主要是来源于农村、城市的改革开放。经济体制改革是形成工业化与城镇化互动发展机制的根本动力，释放了农村与城市工业化、城镇化发展的潜在需求。由于自治区的人力、物力、财力的不足，要进行农村、城市的同时改革，是非常困难的。因此，改革的突破口主要是在农村。随着农村改革的深入以及市场机制的逐步形成和运转———农业得到了长足的发展———农业的生产率提高，农民的收入水平提高———导致对农村工业投资的增加，富余劳动力的转移、对消费品需求的增加———由于市场需求规模与范围的扩大，从而刺激了农村工业（反哺农业）与城市工业（城市改革）的发展。由于工业化的深入，专业分工提高，生产者之间必然要求聚集，而且为了降低交易成本，消费者也会在空间上聚集，从而促进了城镇化进程———随着城市改革的深化，城镇居民收入提高———消费品需求、服务需求、非劳动力的需求增加（加剧城镇化进程）———城市非农产业发展，城市非农产业与农村非农产业联系密切（加速农村、城市工业化的发展）。由此可见，工业化与城镇化是交织在一起互为动力共同发展的：工业化是城镇化发展的内容，城镇化是工业化的空间载体，聚集经济效益把二者紧紧联系在一起。正是通过工业化与城镇化的快速互动发展，实现乡村人口和劳动力的产业或乡城转移，才能解决“三农”问题。单一的工业化道路或单一的城镇化道路是行不通的。
虽然上述工业化与城镇化互动发展模式是解决我区“三农”问题的有效途径，但是，我们在应用这一模式时，应注意以下两方面问题：
一是在农村富余劳动力以及人口的城乡转移过程中存在的来自于城市与乡村两方面的体制、观念等制度性以及其他方面的障碍
针对这一点，就要从根本上触动以户籍制度为根基的城乡分割发展制度，畅通生产要素的流通渠道：
1.户籍管理制度的创新。要改变户籍管理制度限制生产要素自由流动的职能，使其只是作为反映公民的居住状况和城市化水平的指标，建立城乡统一的户籍登记制度。另外，在人口统计上，要实行以居住地划分城市人口和农村人口，以职业区分农业人口和非农业人口的办法。
2.建立城乡统一的劳动就业和社会保障制度。首先，对于刚进入城镇的农村居民来说，他们最关心的问题就是就业。要建立统一的劳动力市场：一是要取消和纠正对农民工的歧视性政策和乱收费；二是要积极地发展各种劳动中介组织，加强信息服务，健全劳动合同管理，维护农民工的合法权益；三是要加强对农村劳动力的技能培训，提高其就业能力，促进农村富余劳动力的转移。其次，他们还关心进入城镇的社会保障问题。要建立城乡一体化的社会保障体系：一是要加快建立农村最低生活保障制度；二是要建立多层次、多类型的农村医疗保障制度。例如，农村合作医疗制度。三是要坚持家庭养老保险与社会养老保险相结合的制度，逐步提高社会化养老的程度。
二是在农村工业化与城镇化过程中存在的技术性、制度性障碍，如小城镇的进一步发展以及土地制度改革、乡政企业改制等方面
针对这一点，我们要从以下几个方面进行把握：
1.小城镇的进一步发展。据2004年中国县（市）社会经济统计年鉴显示：内蒙古共有1035个乡（镇），由于小城镇规模小，聚集效应差，第三产业比重低，社会保障严重滞后，制约着农民向城镇转移的规模和速度。因此，今后要把小城镇建设的重点放到县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇，使之尽快地完善功能、聚集人口，发挥农村地域性经济、文化中心的作用。发展小城镇的关键在于繁荣小城镇经济。要把引导乡政企业合理集聚、完善农村市场体系和社会化服务等与小城镇建设有机地结合起来，把发展小城镇的基础夯实。
2.土地制度改革。要按照市场经济的内在要求配置农业经济中的土地资源。一是农户对土地资源具有充分的经营方向和经营数量的选择权；二是土地也能够按照市场经济要求充分流动，建立和完善现有的农村土地流转形式，如租赁、招标、抵押等。对新建城市和城市扩大规模所需的土地，要通过征地形式收归国有，其农民尽可能转成城市居民，并以“土地换社保”的方式解决农民生活问题等。
3.乡政企业改制。在改革开放后，乡镇企业是三分天下有其一。它在吸纳劳动力、增加农民收入等方面发挥了重要的作用。但近几年，乡政企业由于技术进步的步伐加快，资本替代劳动日益明显，吸纳劳动力的速度减缓。今后乡政企业的发展应改变与城市工业结构趋同的现状，大力发展劳动密集型产业，大力发展所谓的“农工业”，即以农产品为原料和为农业、农村生产提供投入和消费要素的工业。就内蒙古自治区而言，应该大力开展以畜产品为原料和为畜牧业生产提供投入和消费要素的工业。此外，乡镇企业要改变以往遍地开花的局面，走向中小城市和小城镇适度集中的道路，以节约土地资源和对基础设施的投资。
(作者单位：内蒙古大学经济管理学院 兰州大学)
一、“三农”问题的实质
“三农”问题的实质是工业化、城镇化问题，是工业化与城镇化以及城乡协调发展的问题，是统筹城乡发展问题。在“三农”问题当中，最核心的问题是减轻农民的负担，提高农民的收入。然而，要想提高农民的收入，其核心就是要提高农民的劳动生产率。这一问题的解决，要从以下两个方面来考虑：一是农村富余劳动力的转移，即为了实现农业的规模化与产业化经营，要减少农业种植业劳动力的数量，提高劳动者的边际生产力；二是要发展现代农业，即要吸收改造传统农业的先进要素，使农业生产的科技含量提高，从而提高土地的生产率，进而也提高了农业劳动者的生产率。综上所述，可以得出如下结论：第一，农业的发展与农民收入的提高，首先是一个工业化问题。一方面，要实现农村富余劳动力不断地向非农产业的转移，减少与有限的农业用地相结合的农业劳动力的数量；另一方面，又要通过工业化的深入发展来反哺、武装农业生产，提高农业生产的科技含量。第二，农业的发展与农民收入的提高又是一个城镇化问题，它是农村人口向城市、城镇不断转移的过程。因为，提高农民收入的前提是农民基本生活条件的改善，包括医院、学校、水电供应、文化设施等基础设施和服务设施的改善。然而，根据经济学原理我们知道，只有当这些设施在满足了一定规模的人口时，其投资才具有经济效益，才有投资主体愿意投资。可见农村与农民的发展是一个不断城镇化的过程。
二、内蒙古统筹城乡发展，解决“三农”问题的现状
（一）内蒙古自治区的投入以及相关政策均偏向于城市
由于受计划经济体制下重城轻乡、重工轻农政策的影响，对农牧业的支持保护不够，造成了农村牧区与城市相比，在各方面都处于落后状态。就农牧业来讲，多年来，由于自治区财力不足，对农牧业的投资水平较低。2003年全区地方财政支农资金支出为35.5亿元，仅占全区地方财政总支出的7.55%。由于投入严重不足，致使生态建设和交通、能源、通讯等基础设施的建设严重滞后，这就不可避免地导致了城乡差别的扩大。农村牧区基础设施的普遍落后是引起农牧民贫穷的最主要的原因之一。此外，全区的信贷支农也不尽人意。大量的信贷资金流向了城市里的高效产业，导致农牧民贷款难的问题长期得不到根本解决，而且农牧民由于本身收入水平的低下，缺乏更多的积累资金投入到农牧业中。
（二）农村教育落后，劳动力素质不高
由于长期的城乡分割，城市实行的是九年义务教育制度，而农村却是由农牧民办教育，造成国家九年义务教育在这里基本上流于形式。农业的发展离不开农业科技和教育的发展，虽然内蒙古自治区也培养出了很多农业方面的人才，但大多数却流出了区外，所剩的少部分也选择留在城市，并没有真正解决农村人才缺乏的问题。由于农业措施的不完善，使得真正从事农业的人才极为缺乏，尤其是发展农业所需要的高级人才。
（三）农业产业化、现代化水平低，城乡之间产品不能平等交易，城乡资源和生产要素不能自由流动、组合，以城带乡的一体化发展机制尚未形成
内蒙古自治区农牧民还没有走出靠天吃饭的时代，农业生产仍然主要是以家庭联产承包责任制为基础的单家独户生产，形不成规模效益，工业化水平很低。而且，农业产业链短，农产品加工增值度低，过分偏重于中间环节，产前和产后环节的发展严重不足，造成农产品进入市场、参与市场竞争的能力弱。另外，内蒙古自治区作为连接城乡产业纽带的龙头企业少，带动力强的龙头企业更少，全国372户国家级重点龙头企业，内蒙古仅有12户（2003年）。据相关统计资料显示：2003年，内蒙古自治区农村牧区居民家庭平均每人纯收入中来自第一产业占83.81%，第二产业占6.47%，第三产业占9.72%。与全国同期相比，第一产业高30个百分点，第二产业低16个百分点，第三产业低12个百分点。这就充分表明，内蒙古农牧民的收入来源还主要依赖于传统农牧业，还未摆脱农田的束缚。
三、解决“三农”问题的根本途径
党的十六大提出一个战略思想：统筹城乡经济社会发展，建设社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系。要统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入。因此，笔者认为，内蒙古解决“三农”问题的根本途径是要统筹城乡发展。那么，具体到这里的“统筹城乡”思想，就是要形成良好的工业化与城镇化互动发展机制。如图所示，工业化与城镇化的互动发展机制的动力主要是来源于农村、城市的改革开放。经济体制改革是形成工业化与城镇化互动发展机制的根本动力，释放了农村与城市工业化、城镇化发展的潜在需求。由于自治区的人力、物力、财力的不足，要进行农村、城市的同时改革，是非常困难的。因此，改革的突破口主要是在农村。随着农村改革的深入以及市场机制的逐步形成和运转———农业得到了长足的发展———农业的生产率提高，农民的收入水平提高———导致对农村工业投资的增加，富余劳动力的转移、对消费品需求的增加———由于市场需求规模与范围的扩大，从而刺激了农村工业（反哺农业）与城市工业（城市改革）的发展。由于工业化的深入，专业分工提高，生产者之间必然要求聚集，而且为了降低交易成本，消费者也会在空间上聚集，从而促进了城镇化进程———随着城市改革的深化，城镇居民收入提高———消费品需求、服务需求、非劳动力的需求增加（加剧城镇化进程）———城市非农产业发展，城市非农产业与农村非农产业联系密切（加速农村、城市工业化的发展）。由此可见，工业化与城镇化是交织在一起互为动力共同发展的：工业化是城镇化发展的内容，城镇化是工业化的空间载体，聚集经济效益把二者紧紧联系在一起。正是通过工业化与城镇化的快速互动发展，实现乡村人口和劳动力的产业或乡城转移，才能解决“三农”问题。单一的工业化道路或单一的城镇化道路是行不通的。
虽然上述工业化与城镇化互动发展模式是解决我区“三农”问题的有效途径，但是，我们在应用这一模式时，应注意以下两方面问题：
一是在农村富余劳动力以及人口的城乡转移过程中存在的来自于城市与乡村两方面的体制、观念等制度性以及其他方面的障碍
针对这一点，就要从根本上触动以户籍制度为根基的城乡分割发展制度，畅通生产要素的流通渠道：
1.户籍管理制度的创新。要改变户籍管理制度限制生产要素自由流动的职能，使其只是作为反映公民的居住状况和城市化水平的指标，建立城乡统一的户籍登记制度。另外，在人口统计上，要实行以居住地划分城市人口和农村人口，以职业区分农业人口和非农业人口的办法。
2.建立城乡统一的劳动就业和社会保障制度。首先，对于刚进入城镇的农村居民来说，他们最关心的问题就是就业。要建立统一的劳动力市场：一是要取消和纠正对农民工的歧视性政策和乱收费；二是要积极地发展各种劳动中介组织，加强信息服务，健全劳动合同管理，维护农民工的合法权益；三是要加强对农村劳动力的技能培训，提高其就业能力，促进农村富余劳动力的转移。其次，他们还关心进入城镇的社会保障问题。要建立城乡一体化的社会保障体系：一是要加快建立农村最低生活保障制度；二是要建立多层次、多类型的农村医疗保障制度。例如，农村合作医疗制度。三是要坚持家庭养老保险与社会养老保险相结合的制度，逐步提高社会化养老的程度。
二是在农村工业化与城镇化过程中存在的技术性、制度性障碍，如小城镇的进一步发展以及土地制度改革、乡政企业改制等方面
针对这一点，我们要从以下几个方面进行把握：
1.小城镇的进一步发展。据2004年中国县（市）社会经济统计年鉴显示：内蒙古共有1035个乡（镇），由于小城镇规模小，聚集效应差，第三产业比重低，社会保障严重滞后，制约着农民向城镇转移的规模和速度。因此，今后要把小城镇建设的重点放到县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇，使之尽快地完善功能、聚集人口，发挥农村地域性经济、文化中心的作用。发展小城镇的关键在于繁荣小城镇经济。要把引导乡政企业合理集聚、完善农村市场体系和社会化服务等与小城镇建设有机地结合起来，把发展小城镇的基础夯实。
2.土地制度改革。要按照市场经济的内在要求配置农业经济中的土地资源。一是农户对土地资源具有充分的经营方向和经营数量的选择权；二是土地也能够按照市场经济要求充分流动，建立和完善现有的农村土地流转形式，如租赁、招标、抵押等。对新建城市和城市扩大规模所需的土地，要通过征地形式收归国有，其农民尽可能转成城市居民，并以“土地换社保”的方式解决农民生活问题等。
3.乡政企业改制。在改革开放后，乡镇企业是三分天下有其一。它在吸纳劳动力、增加农民收入等方面发挥了重要的作用。但近几年，乡政企业由于技术进步的步伐加快，资本替代劳动日益明显，吸纳劳动力的速度减缓。今后乡政企业的发展应改变与城市工业结构趋同的现状，大力发展劳动密集型产业，大力发展所谓的“农工业”，即以农产品为原料和为农业、农村生产提供投入和消费要素的工业。就内蒙古自治区而言，应该大力开展以畜产品为原料和为畜牧业生产提供投入和消费要素的工业。此外，乡镇企业要改变以往遍地开花的局面，走向中小城市和小城镇适度集中的道路，以节约土地资源和对基础设施的投资。
(作者单位：内蒙古大学经济管理学院 兰州大学)