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在我国加速城市化和工业化的背景下，全国各地自发开展了一系列土地流转的创新实践，其目的都是为了克服家庭分散经营所引发的生产低效率问题。党的十七届三中全会再一次明确了农村土地流转在增加农民收入和提高农业现代化水平中的重要作用，可以说，作为加快推进现代农业建设，提高农业综合效益的一项改革措施，土地承包经营权流转必将对我国农村经济社会发展起到重要的推动作用。银川市作为宁夏回族自治区的首府，其拥有优良的农业条件，土地流转实践也不断进行，但与全国发达地区相比，总体仍处于较低层次，并且受一系列因素的制约而使其无法进一步规模化地高效流转。
一、银川市农村土地流转现状
从土地流转总量上看，截止到2008年3月底，银川市的农村土地承包经营权流转面积达到了90348.6亩，涉及农户16650户，分别占全市总承包农户和总承包地面积的14.1%和7.7%，土地流转率高于全区当年平均水平1.8个百分点。
从土地流转形式来看，银川市已由过去以转让和互换为主逐渐转变为转包、转让、出租、互换、委托经营、入股等多种形式并存的格局。其中，全市以转包形式进行土地流转的总面积有10148.71亩，占流转总面积的11.2%，涉及农户1126户，占流转总农户的6.8%；以转让形式流转土地12516.07亩，占流转总面积的13.7%，涉及农户2437户，占流转总农户的14.6%；以出租形式流转土地55525.59亩，较2007年同期增加32446.59亩，增长140.5%，占到了流转总面积的61.5%，涉及农户10497户，占流转总农户的63.1%；以互换形式流转土地总面积8174.44亩，较上年增加7731亩，增长近18倍，占流转总面积的9%，涉及农户1809户，较上年增长16倍，占到了流转总农户的10.9%； 以委托经营形式流转的土地只占流转总面积的不足5%，而以土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业生产经营的入股流转方式，在银川市尚处于探索阶段。
二、银川市农村土地流转的主要特点
（一）流转进程趋于加快
银川市的农村土地流转始于上世纪90年代中后期，但农村税费改革以前，土地流转率较低，1998年全市流转耕地面积仅占全部耕地面积的0.1%。近年来，随着农业产业结构的调整和劳务经济的发展，全市土地流转面积从2006年以前的0.89万亩增长到了2007年的4.2万亩，而2008年全年又新增4.8万亩，这占到了全市土地流转总面积的54%。据统计，到2007年底，全市农村土地承包经营权流转面积和涉及的农户数分别比1998年增长了187倍和271倍。
（二）经营主体趋于多元化
随着农村土地流转进程的不断加快，各地积极引导各类经济组织和个人共同参与农村土地流转，使一大批龙头企业、经营大户、农民专业合作社等经营主体脱颖而出，逐渐成为农村土地流转的参与主体和农业产业化经营的主力军。他们出于土地集约化经营的需要，一般土地需求规模较大，期限较长，价格较高，且大多签订了比较规范的流转合同。其中最具代表性的有永宁县胜利乡农友果蔬合作社、小人果业有限责任公司、永宁县宏伟花卉果蔬种植合作社、兴庆区塔桥顺民蔬菜花卉合作社以及兴庆区瑞丰土地信用社等。
（三）流转趋于组织化、规模化
随着农业产业结构调整力度的不断加大，特别是自2007年宁夏大力发展设施农业以来，银川市农村土地流转逐步由以农户自发流转为主向组织化、规模化、有序化方向转变，尤其是在经济较发达、产业特色和优势突出、农业经营比较效益高的地区表现更为突出。
（四）流转用途趋于多元化
随着现代都市农业格局的形成，银川市农村土地流转用途由以往的以设施蔬菜和养殖园区为主逐渐向观光农业、旅游业和花卉种植业方向发展。截止到2008年底，用于发展设施农业的流转土地占到了全市流转总面积的46.6%，粮食生产用地占流转总面积的27.1%，养殖用地占流转总面积的7.5%，花卉种植和发展农家乐用地占到了流转总面积的11.9%。
（五）流转取向趋于市场化
由于土地效益明显提高，土地流转的动机由“甩包袱”转为增加收入，无偿或只象征性地收取一定收益的流转行为已逐步消失，流转双方以市场为导向，根据土地供求状况、地理条件和所经营产业的经济效益，协商确定土地流转价格，实现了土地等农业生产要素的优化配置。
三、银川市农村土地经营权流转中存在的问题及制约因素
（一）银川市农村土地经营权流转中存在的问题
1.流转层次低，规模化经营程度不高。到2008年底，全市农村流转土地面积50—200亩的规模经营户有267户，500—1000亩的有2户，1000亩以上的有5户。与全国发达地区相比，银川市的土地流转规模仍然较小，土地集中度也不高。同时，农业龙头企业、专业合作经济组织、专业大户等农业强势型经营主体参与不够，农村土地市场化流转的有效机制尚未形成。
2.流转行为尚不规范，土地承包隐患较多。银川市农户对土地流转的随意性和不稳定性较为明显，稳定的流转关系难以建立。2004年以前，土地流转多数不签订合同，在一般农户之间以口头约定居多，即使有合同，也不够规范和完善，尤其是外出务工从事非农经营而不愿放弃土地的农户，一般会以口头协仪来让亲戚朋友代耕，且期限不确定，因此容易引发矛盾和纠纷。
3. 地区之间发展不平衡。近年来，银川市土地流转地域扩张比较明显，由城郊地区向全市全面扩展，但由于社会经济条件、农业产业特色以及农民文化素质等的差异，地区之间的土地流转发展程度有较大差异。到2008年6月底，从流转土地面积占耕地面积的比例看，全市最高的是金凤区，比例达11.7%；最低的是灵武市，比例仅为2.7%。
（二）制约银川市土地流转规范、高效发展的主要因素
1.传统思想观念的束缚。当前，银川许多农民仍固守着土地是命根子的理念，认为只要牢牢守住土地，生活就能有保障，宁愿粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。尤其是国家彻底取消农业税，实行多项农业补贴政策后，拥有土地可以获得更多收益的利益驱动使得农民的惜土意识进一步增强，已转出的土地也逐渐开始被收回。同时，农业的弱质产业特性和农民的弱势群体特性使得“小富则安”的思想仍然固化在农民的头脑中，这也导致了其投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守着两亩三分地安份经营的现状。再者，有些农民对土地流转政策还心存疑虑和误解，比如，有的农民认为集体组织会利用土地流转上收承包地，进而对承包地做重新调整；也有的担心土地流转出去后，万一政策有变，他们将失去对土地的控制权、承包权和收益权，从而导致其未来生活的无所依靠。 2.土地经营比较效益低。一方面，农业较之其他产业，生产条件较差、基础设施落后，是一个投资回报周期长、见效慢、受气候影响大的弱质产业。另一方面，近些年我国农资价格不断上涨，农产品价格波动较大，加之银川市农业结构调整滞后，缺乏效益明显、可持续性强的特色产业的有力支撑，导致农业经营比较效益低下，造成了农业增产和农民增收空间的愈发狭窄。对此，银川的大多数农民都无力从事土地规模经营，其他经营主体也不愿投资农业，土地流转也因此陷于停滞，尤其是在产业特色不突出的地区，农村土地流转的需求就更加不足。
3.土地流转市场体系不健全。目前，我国许多地区都出台了一系列促进农村土地流转的政策，但是有效的农地流转体系仍然没能建立起来，可以说，银川市仍然缺少一个自下而上、网络状、多功能的土地流转服务体系。一是中介组织匮乏。目前，银川市规模化的土地流转大都是集体经济组织代行中介职能。不可否认的是，集体经济组织代行中介服务职能便于交易操作，但这种集体经济组织既当裁判员又当运动员的情形不可避免地会干涉其他市场主体的权益，从而失去中介服务组织应有的效率和媒介功能。二是交易市场欠缺。无论是有形市场还是无形市场在银川市都没有形成规模，土地流转也没有稳定的交易渠道和交易场所，信息辐射面狭小，农村土地流转基本上是在一种不对称的情况中运行的，造成了“有买找不到卖主，有卖找不到买主”的尴尬局面，影响了土地流转的速度，规模和效益。三是土地流转机制不健全。目前，银川还没有建立起有效的农地市场化流转机制和相应的市场规则，流转价格也缺乏规范，绝大多数地区尚未开展土地的评估定级工作，而用于指导土地流转的可操作性强的政策、法规也非常欠缺，这些都制约了农村土地的顺利流转。
4.政府管理能力不足。面对政策性强、工作量大、任务繁重的农村土地流转工作，尤其是指导流转合同签订、流转土地的登记，以及日渐增多的流转纠纷的调处等，及时的指导、服务和规范的管理便成为农村土地健康流转的重要保证，这就要求农村土地流转管理工作者必须具备较高的专业素质和政策水平。然而，2006年宁夏回族自治区实施基层农机推广体系改革时，按照《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》和《宁夏回族自治区当为人民政府关于加快基层农业科技服务体系改革与建设的意见》要求，将基层农经部门从农技推广体系分离，纳入政府职责。但在实际操作中，各地只是简单地履行了分离的程序，却没有采取有效措施予以“纳入”，致使乡镇农村土地承包管理部门多数已经不存在，人员大量流失，经费难以落实，一些地方已处于“线断、网破、人散”的边缘，与其承担的工作职能极不匹配，指导、服务和管理难以跟上，因此，这极大地降低了政府在土地流转过程中的管理能力。
5.农村土地的社会保障功能尚未改变。长期以来，由于我国农村社会保障体系建设滞后，作为农民最重要的生产资料和生活资料，土地便成为了一种综合性的保障载体，承担了农民基本生活保障、就业风险保障、养老伤病保险、生活福利等本不应由其承担的社会保障功能。而在土地的这些功能还没有可靠的、合适的替代品出现之前，即土地还原其本身所具有的资源功能之前，农民是很难消除顾虑、心甘情愿地将土地流转出去的。
6.农村剩余劳动力转移就业不稳定。首先，银川市及周边市县的工业和乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的能力有限，很难满足所有进城农民的务工需求。其次，在当前城乡二元结构的约束下，农村剩余劳动力很难在农村和城市之间自由迁移，不仅户籍制度给其带来了身份上的无法承认，而且城乡社保的差别也让其无法享受与城市居民平等的待遇。最后，受自身文化素质的制约，转出土地的农民也难以在城市获得稳定的就业岗位和收入。
7.政策扶持措施不到位。从银川市农村土地流转的现状看，缺乏对种养大户规模经营的有效扶持鼓励、信贷支持，缺乏土地使用权贷款抵押、土地流转收益保护等方面的优惠政策，这也在一定程度上制约了银川市土地流转的进一步发展。
四、加快推进农村土地经营权流转的对策建议
（一）健全和完善政府的服务和监管职能
1.推进土地流转确权登记和认证工作。在我国一二轮土地承包中，由于大部分地区采取了按照土地等级进行分包的办法，实际丈量的土地面积可能与农民持有的承包证上的土地面积不符。因此，在当前的土地流转中，银川市政府应推进对土地承包经营的确权登记和认证工作，防止出现撕扯不清、账册不符、少登漏登等问题。
2.建立土地流转的监察机制。市政府首先应通过建立农地流转监察机制，防止一些公司和企业搞掠夺式经营，并确保经营者不断培肥地力，实现土地资源的可持续发展。其次，相关土地流转管理部门应通过定期的监督检查，确保农民的土地流转收益及时到位，并根据经济社会发展的实际，监督土地流转价格，防止企业恶意压低农地流转价格，损害农户利益。再者，市政府应督促合同签订双方及时履行各自职责，保证项目建设的有序开展，以及农村生产设施的规范管理和及时维修。
（二）建立健全农村土地流转市场体系
1.大力培育和发展各种类型的土地流转中介组织。为此，银川市政府首先应规范土地中介组织成立的程序和章程，并明确其权责。同时，应重点培育发展土地信用合作社、土地银行、土地服务合作社等中介组织。再者，应积极推广“合作社+支部”的模式，建立土地合作组织与村集体间的合作关系，确保土地能够顺利集中，并有人去经营。最后，应积极扶持和培育土地评估机构，对于暂时没有条件的地区，则可委托懂地产评估的中介组织介入服务，保证土地价值评估的可靠性。
2.积极培育和建设农村土地流转市场。一方面，市政府应在条件比较好的地区规划建设农村土地流转市场，积极搭建稳定的交易平台，打造优良的土地流转有形市场。另一方面，应加强信息数据库的建设，在市和县（区）设立农村土地流转信息库，通过建立土地流转指导服务系统，开展好供求登记、信息发布、政策咨询、产权登记、合同管理、代理交易、跟踪服务、纠纷调解等服务工作，实现土地供求双方的有效对接，降低交易成本，确保土地流转交易中的公开、公平、公正。 （三）制定优惠政策，鼓励农村土地规模化流转
1.设立土地流转扶持基金，鼓励农地规模化经营。市政府应筹集专项经费，给予农业规模经营主体资金贴息扶持或税收减免优惠，尤其对于优势特色产业、农产品加工企业和种植大户，应加大培育和扶持力度，在项目建设、银行贷款等方面予以政策倾斜，扶持他们发展规模经营，提高经营效益。
2.创造有利于土地流转的政策环境。第一，对于全部转出土地的农户，市政府可通过小额贷款、技能培训、公益岗位等多种方式给予帮扶，鼓励其进城务工或发展农村二、三产业；第二，通过对土地流转产生的土地租金实行免税政策，达到增加农民收入，鼓励农地流转的目的；第三，金融部门应放宽贷款条件，在确保农民不丧失土地的前提下，积极探索以一定期限的土地使用权作为抵押，或以小额贷款公司担保的地上物作为抵押的贷款融资方式，解决农业规模经营融资难的问题，推动土地流转；第四，在一定时期内，对集约土地从事农业产业化经营的企业免征企业所得税，并可进一步实行一定比例的退税政策，增强其自我发展能力。
（四）理顺农村土地流转管理体制，增强管理能力
一方面，银川市应按照《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》和《宁夏回族自治区党委人民政府关于加快基层农业科技服务体系改革与建设的意见》的要求，认真贯彻落实建立市、县、乡、村四级土地流转管理服务机构，明确各级机构的职责，市县主要负责信息提供、审核和备案，乡村则主要负责农村土地的确权、认证和登记工作，这样才能防止出现多头管理的状况。另一方面，政府应增加土地流转服务机构的人员配备，并对工作人员进行专业性的培训，提高土地流转服务机构的服务能力和服务质量。
（五）逐步构筑完善的农村社会保障体系
一方面，市政府应加大对农村医疗、养老、教育的投入力度，积极、稳妥地建立和完善贫困家庭最低生活保障制度，进一步提高新型农村合作医疗制度的补助标准，建立农业生产保险、养老保险、教育保险、工伤保险等一系列涉及农民切身利益的保障制度，逐步弱化土地对农村居民的保障功能，为其转出土地解除后顾之忧。另一方面，市政府应积极引导已将土地流转出去的农民，从土地流转收益中拿出部分资金参与医疗和养老保险，以此来提高自我保障能力。再一方面，应尽快出台相关政策，把已经放弃土地，进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现城镇社保与农村社保的有效对接。
（六）加快推进农村富余劳动力转移
首先，银川市政府应通过招商引资，吸引工商企业投资开发农业，提高农村非农产业水平，增加农民非农就业机会。其次，应积极引导新型土地经营者，增加农业科技投入，创新经营管理模式，大力推动农业产业化经营，形成农村剩余劳动力就地转移的吸纳机制。同时，要加快推进宁夏延黄城市带建设，突出县城和小城镇在吸纳农村剩余劳动力中的作用，提高农村城镇化水平，缩小城乡差别，为农村剩余劳动力转移提供充分的空间和载体。再者，应深化户籍制度改革，破除制约农村剩余劳动力转移的制度障碍。最后，政府应切实加强农村劳动力的职业技能培训，增强农村劳动力的非农就业技能，提高其转移就业的能力。
（作者单位：中央民族大学经济学院）
一、银川市农村土地流转现状
从土地流转总量上看，截止到2008年3月底，银川市的农村土地承包经营权流转面积达到了90348.6亩，涉及农户16650户，分别占全市总承包农户和总承包地面积的14.1%和7.7%，土地流转率高于全区当年平均水平1.8个百分点。
从土地流转形式来看，银川市已由过去以转让和互换为主逐渐转变为转包、转让、出租、互换、委托经营、入股等多种形式并存的格局。其中，全市以转包形式进行土地流转的总面积有10148.71亩，占流转总面积的11.2%，涉及农户1126户，占流转总农户的6.8%；以转让形式流转土地12516.07亩，占流转总面积的13.7%，涉及农户2437户，占流转总农户的14.6%；以出租形式流转土地55525.59亩，较2007年同期增加32446.59亩，增长140.5%，占到了流转总面积的61.5%，涉及农户10497户，占流转总农户的63.1%；以互换形式流转土地总面积8174.44亩，较上年增加7731亩，增长近18倍，占流转总面积的9%，涉及农户1809户，较上年增长16倍，占到了流转总农户的10.9%； 以委托经营形式流转的土地只占流转总面积的不足5%，而以土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业生产经营的入股流转方式，在银川市尚处于探索阶段。
二、银川市农村土地流转的主要特点
（一）流转进程趋于加快
银川市的农村土地流转始于上世纪90年代中后期，但农村税费改革以前，土地流转率较低，1998年全市流转耕地面积仅占全部耕地面积的0.1%。近年来，随着农业产业结构的调整和劳务经济的发展，全市土地流转面积从2006年以前的0.89万亩增长到了2007年的4.2万亩，而2008年全年又新增4.8万亩，这占到了全市土地流转总面积的54%。据统计，到2007年底，全市农村土地承包经营权流转面积和涉及的农户数分别比1998年增长了187倍和271倍。
（二）经营主体趋于多元化
随着农村土地流转进程的不断加快，各地积极引导各类经济组织和个人共同参与农村土地流转，使一大批龙头企业、经营大户、农民专业合作社等经营主体脱颖而出，逐渐成为农村土地流转的参与主体和农业产业化经营的主力军。他们出于土地集约化经营的需要，一般土地需求规模较大，期限较长，价格较高，且大多签订了比较规范的流转合同。其中最具代表性的有永宁县胜利乡农友果蔬合作社、小人果业有限责任公司、永宁县宏伟花卉果蔬种植合作社、兴庆区塔桥顺民蔬菜花卉合作社以及兴庆区瑞丰土地信用社等。
（三）流转趋于组织化、规模化
随着农业产业结构调整力度的不断加大，特别是自2007年宁夏大力发展设施农业以来，银川市农村土地流转逐步由以农户自发流转为主向组织化、规模化、有序化方向转变，尤其是在经济较发达、产业特色和优势突出、农业经营比较效益高的地区表现更为突出。
（四）流转用途趋于多元化
随着现代都市农业格局的形成，银川市农村土地流转用途由以往的以设施蔬菜和养殖园区为主逐渐向观光农业、旅游业和花卉种植业方向发展。截止到2008年底，用于发展设施农业的流转土地占到了全市流转总面积的46.6%，粮食生产用地占流转总面积的27.1%，养殖用地占流转总面积的7.5%，花卉种植和发展农家乐用地占到了流转总面积的11.9%。
（五）流转取向趋于市场化
由于土地效益明显提高，土地流转的动机由“甩包袱”转为增加收入，无偿或只象征性地收取一定收益的流转行为已逐步消失，流转双方以市场为导向，根据土地供求状况、地理条件和所经营产业的经济效益，协商确定土地流转价格，实现了土地等农业生产要素的优化配置。
三、银川市农村土地经营权流转中存在的问题及制约因素
（一）银川市农村土地经营权流转中存在的问题
1.流转层次低，规模化经营程度不高。到2008年底，全市农村流转土地面积50—200亩的规模经营户有267户，500—1000亩的有2户，1000亩以上的有5户。与全国发达地区相比，银川市的土地流转规模仍然较小，土地集中度也不高。同时，农业龙头企业、专业合作经济组织、专业大户等农业强势型经营主体参与不够，农村土地市场化流转的有效机制尚未形成。
2.流转行为尚不规范，土地承包隐患较多。银川市农户对土地流转的随意性和不稳定性较为明显，稳定的流转关系难以建立。2004年以前，土地流转多数不签订合同，在一般农户之间以口头约定居多，即使有合同，也不够规范和完善，尤其是外出务工从事非农经营而不愿放弃土地的农户，一般会以口头协仪来让亲戚朋友代耕，且期限不确定，因此容易引发矛盾和纠纷。
3. 地区之间发展不平衡。近年来，银川市土地流转地域扩张比较明显，由城郊地区向全市全面扩展，但由于社会经济条件、农业产业特色以及农民文化素质等的差异，地区之间的土地流转发展程度有较大差异。到2008年6月底，从流转土地面积占耕地面积的比例看，全市最高的是金凤区，比例达11.7%；最低的是灵武市，比例仅为2.7%。
（二）制约银川市土地流转规范、高效发展的主要因素
1.传统思想观念的束缚。当前，银川许多农民仍固守着土地是命根子的理念，认为只要牢牢守住土地，生活就能有保障，宁愿粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。尤其是国家彻底取消农业税，实行多项农业补贴政策后，拥有土地可以获得更多收益的利益驱动使得农民的惜土意识进一步增强，已转出的土地也逐渐开始被收回。同时，农业的弱质产业特性和农民的弱势群体特性使得“小富则安”的思想仍然固化在农民的头脑中，这也导致了其投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守着两亩三分地安份经营的现状。再者，有些农民对土地流转政策还心存疑虑和误解，比如，有的农民认为集体组织会利用土地流转上收承包地，进而对承包地做重新调整；也有的担心土地流转出去后，万一政策有变，他们将失去对土地的控制权、承包权和收益权，从而导致其未来生活的无所依靠。 2.土地经营比较效益低。一方面，农业较之其他产业，生产条件较差、基础设施落后，是一个投资回报周期长、见效慢、受气候影响大的弱质产业。另一方面，近些年我国农资价格不断上涨，农产品价格波动较大，加之银川市农业结构调整滞后，缺乏效益明显、可持续性强的特色产业的有力支撑，导致农业经营比较效益低下，造成了农业增产和农民增收空间的愈发狭窄。对此，银川的大多数农民都无力从事土地规模经营，其他经营主体也不愿投资农业，土地流转也因此陷于停滞，尤其是在产业特色不突出的地区，农村土地流转的需求就更加不足。
3.土地流转市场体系不健全。目前，我国许多地区都出台了一系列促进农村土地流转的政策，但是有效的农地流转体系仍然没能建立起来，可以说，银川市仍然缺少一个自下而上、网络状、多功能的土地流转服务体系。一是中介组织匮乏。目前，银川市规模化的土地流转大都是集体经济组织代行中介职能。不可否认的是，集体经济组织代行中介服务职能便于交易操作，但这种集体经济组织既当裁判员又当运动员的情形不可避免地会干涉其他市场主体的权益，从而失去中介服务组织应有的效率和媒介功能。二是交易市场欠缺。无论是有形市场还是无形市场在银川市都没有形成规模，土地流转也没有稳定的交易渠道和交易场所，信息辐射面狭小，农村土地流转基本上是在一种不对称的情况中运行的，造成了“有买找不到卖主，有卖找不到买主”的尴尬局面，影响了土地流转的速度，规模和效益。三是土地流转机制不健全。目前，银川还没有建立起有效的农地市场化流转机制和相应的市场规则，流转价格也缺乏规范，绝大多数地区尚未开展土地的评估定级工作，而用于指导土地流转的可操作性强的政策、法规也非常欠缺，这些都制约了农村土地的顺利流转。
4.政府管理能力不足。面对政策性强、工作量大、任务繁重的农村土地流转工作，尤其是指导流转合同签订、流转土地的登记，以及日渐增多的流转纠纷的调处等，及时的指导、服务和规范的管理便成为农村土地健康流转的重要保证，这就要求农村土地流转管理工作者必须具备较高的专业素质和政策水平。然而，2006年宁夏回族自治区实施基层农机推广体系改革时，按照《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》和《宁夏回族自治区当为人民政府关于加快基层农业科技服务体系改革与建设的意见》要求，将基层农经部门从农技推广体系分离，纳入政府职责。但在实际操作中，各地只是简单地履行了分离的程序，却没有采取有效措施予以“纳入”，致使乡镇农村土地承包管理部门多数已经不存在，人员大量流失，经费难以落实，一些地方已处于“线断、网破、人散”的边缘，与其承担的工作职能极不匹配，指导、服务和管理难以跟上，因此，这极大地降低了政府在土地流转过程中的管理能力。
5.农村土地的社会保障功能尚未改变。长期以来，由于我国农村社会保障体系建设滞后，作为农民最重要的生产资料和生活资料，土地便成为了一种综合性的保障载体，承担了农民基本生活保障、就业风险保障、养老伤病保险、生活福利等本不应由其承担的社会保障功能。而在土地的这些功能还没有可靠的、合适的替代品出现之前，即土地还原其本身所具有的资源功能之前，农民是很难消除顾虑、心甘情愿地将土地流转出去的。
6.农村剩余劳动力转移就业不稳定。首先，银川市及周边市县的工业和乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的能力有限，很难满足所有进城农民的务工需求。其次，在当前城乡二元结构的约束下，农村剩余劳动力很难在农村和城市之间自由迁移，不仅户籍制度给其带来了身份上的无法承认，而且城乡社保的差别也让其无法享受与城市居民平等的待遇。最后，受自身文化素质的制约，转出土地的农民也难以在城市获得稳定的就业岗位和收入。
7.政策扶持措施不到位。从银川市农村土地流转的现状看，缺乏对种养大户规模经营的有效扶持鼓励、信贷支持，缺乏土地使用权贷款抵押、土地流转收益保护等方面的优惠政策，这也在一定程度上制约了银川市土地流转的进一步发展。
四、加快推进农村土地经营权流转的对策建议
（一）健全和完善政府的服务和监管职能
1.推进土地流转确权登记和认证工作。在我国一二轮土地承包中，由于大部分地区采取了按照土地等级进行分包的办法，实际丈量的土地面积可能与农民持有的承包证上的土地面积不符。因此，在当前的土地流转中，银川市政府应推进对土地承包经营的确权登记和认证工作，防止出现撕扯不清、账册不符、少登漏登等问题。
2.建立土地流转的监察机制。市政府首先应通过建立农地流转监察机制，防止一些公司和企业搞掠夺式经营，并确保经营者不断培肥地力，实现土地资源的可持续发展。其次，相关土地流转管理部门应通过定期的监督检查，确保农民的土地流转收益及时到位，并根据经济社会发展的实际，监督土地流转价格，防止企业恶意压低农地流转价格，损害农户利益。再者，市政府应督促合同签订双方及时履行各自职责，保证项目建设的有序开展，以及农村生产设施的规范管理和及时维修。
（二）建立健全农村土地流转市场体系
1.大力培育和发展各种类型的土地流转中介组织。为此，银川市政府首先应规范土地中介组织成立的程序和章程，并明确其权责。同时，应重点培育发展土地信用合作社、土地银行、土地服务合作社等中介组织。再者，应积极推广“合作社+支部”的模式，建立土地合作组织与村集体间的合作关系，确保土地能够顺利集中，并有人去经营。最后，应积极扶持和培育土地评估机构，对于暂时没有条件的地区，则可委托懂地产评估的中介组织介入服务，保证土地价值评估的可靠性。
2.积极培育和建设农村土地流转市场。一方面，市政府应在条件比较好的地区规划建设农村土地流转市场，积极搭建稳定的交易平台，打造优良的土地流转有形市场。另一方面，应加强信息数据库的建设，在市和县（区）设立农村土地流转信息库，通过建立土地流转指导服务系统，开展好供求登记、信息发布、政策咨询、产权登记、合同管理、代理交易、跟踪服务、纠纷调解等服务工作，实现土地供求双方的有效对接，降低交易成本，确保土地流转交易中的公开、公平、公正。 （三）制定优惠政策，鼓励农村土地规模化流转
1.设立土地流转扶持基金，鼓励农地规模化经营。市政府应筹集专项经费，给予农业规模经营主体资金贴息扶持或税收减免优惠，尤其对于优势特色产业、农产品加工企业和种植大户，应加大培育和扶持力度，在项目建设、银行贷款等方面予以政策倾斜，扶持他们发展规模经营，提高经营效益。
2.创造有利于土地流转的政策环境。第一，对于全部转出土地的农户，市政府可通过小额贷款、技能培训、公益岗位等多种方式给予帮扶，鼓励其进城务工或发展农村二、三产业；第二，通过对土地流转产生的土地租金实行免税政策，达到增加农民收入，鼓励农地流转的目的；第三，金融部门应放宽贷款条件，在确保农民不丧失土地的前提下，积极探索以一定期限的土地使用权作为抵押，或以小额贷款公司担保的地上物作为抵押的贷款融资方式，解决农业规模经营融资难的问题，推动土地流转；第四，在一定时期内，对集约土地从事农业产业化经营的企业免征企业所得税，并可进一步实行一定比例的退税政策，增强其自我发展能力。
（四）理顺农村土地流转管理体制，增强管理能力
一方面，银川市应按照《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》和《宁夏回族自治区党委人民政府关于加快基层农业科技服务体系改革与建设的意见》的要求，认真贯彻落实建立市、县、乡、村四级土地流转管理服务机构，明确各级机构的职责，市县主要负责信息提供、审核和备案，乡村则主要负责农村土地的确权、认证和登记工作，这样才能防止出现多头管理的状况。另一方面，政府应增加土地流转服务机构的人员配备，并对工作人员进行专业性的培训，提高土地流转服务机构的服务能力和服务质量。
（五）逐步构筑完善的农村社会保障体系
一方面，市政府应加大对农村医疗、养老、教育的投入力度，积极、稳妥地建立和完善贫困家庭最低生活保障制度，进一步提高新型农村合作医疗制度的补助标准，建立农业生产保险、养老保险、教育保险、工伤保险等一系列涉及农民切身利益的保障制度，逐步弱化土地对农村居民的保障功能，为其转出土地解除后顾之忧。另一方面，市政府应积极引导已将土地流转出去的农民，从土地流转收益中拿出部分资金参与医疗和养老保险，以此来提高自我保障能力。再一方面，应尽快出台相关政策，把已经放弃土地，进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现城镇社保与农村社保的有效对接。
（六）加快推进农村富余劳动力转移
首先，银川市政府应通过招商引资，吸引工商企业投资开发农业，提高农村非农产业水平，增加农民非农就业机会。其次，应积极引导新型土地经营者，增加农业科技投入，创新经营管理模式，大力推动农业产业化经营，形成农村剩余劳动力就地转移的吸纳机制。同时，要加快推进宁夏延黄城市带建设，突出县城和小城镇在吸纳农村剩余劳动力中的作用，提高农村城镇化水平，缩小城乡差别，为农村剩余劳动力转移提供充分的空间和载体。再者，应深化户籍制度改革，破除制约农村剩余劳动力转移的制度障碍。最后，政府应切实加强农村劳动力的职业技能培训，增强农村劳动力的非农就业技能，提高其转移就业的能力。
（作者单位：中央民族大学经济学院）