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摘 要：地方各级政府作为公共政策、法律法规的执行型组织必须高度重视执行力和公信力的建设。提升政府机关执行力和公信力必须在依法治国基本方略指引下，紧紧围绕依法行政的基本要求，逐步提高地方各级政府机关的行政效能，建设符合区域经济社会发展要求的服务型政府、法治政府、责任政府。
关 键 词：执行力；公信力；依法行政
中图分类号：Ｄ６３０．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０８－０００９－０５
收稿日期：２０１１－０５－１３
课题组组长：王秉（１９７４—），男，宁夏银川人，回族，中共宁夏区委党校讲师，律师，硕士，研究方向为行政法学；课题组成员：翟桂荣、雷晓萍、钱琳、贾德荣、金磊。
政府机关执行力的强与弱、公信力的高与低直接关系到执政党的执政水平；直接关系到政府机关的行政水平；也直接决定着党和政府在人民群众中的形象和威信。正如温家宝总理所指出的“执行力是政府工作的生命力。执行力弱，政令不畅，有令难行，甚至有令不行，政策落实就可能出现‘雷声大雨点小’的状况，也会使政府的公信力受到损害。”因此，各级地方政府作为公共政策和法律法规的执行型组织必须高度重视自身执行力和公信力建设。
本课题组从实证研究出发，历经五个月，在宁夏区域内选取了自治区（省）级、地市级、县市级、乡镇四级政府中一些行政机关作为重点调研对象，主要采取座谈、实地走访、群众访谈、网络检索等方式，针对宁夏各级政府机关执行力和公信力建设进行了调查研究。
一、宁夏政府机关执行力和公信力建设中存在的问题
第一，对政府机关执行力和公信力的认知，与当前宁夏经济社会发展需要之间还存在着一定差距。提升政府机关执行力和公信力是我国行政管理体制改革的重要目标之一。政府执行力和公信力建设涉及诸多方面的问题，其中最关键的问题就是各级政府机关职能的转变。课题组经过调研发现，一些政府机关领导及工作人员依然对提升政府机关执行力和公信力与政府职能转变之间关系的认识比较模糊。
第二，一些政府机关执行力较弱、公信力较低问题依然突出。有些农民群众反映，从报纸电视媒体获知了中央和国家制定的符合农民利益需求的相关惠农政策，但当这些政策具体落实到基层“三农”当中时，部分政府机关工作人员在执行政策过程中却打了折扣，使农民不能完全享受到中央和国家相关政策的利好，甚至出现了侵害农民合法利益的情况。不仅与当地政府机关执行上级政策不力有关，还反映出基层执行力较弱的问题，其结果必然是影响了当地政府机关及工作人员在人民群众中的威信，降低了基层政府机关的公信力。
第三，一些行政执行人员能力和素质较低依然是影响政府机关执行力和公信力建设的瓶颈。行政人员是政府机关政策执行的基本构成要素，行政人员的能力和素质直接决定着政府机关执行力的强弱和公信力高低。受多种客观因素影响，一些地方政府中的部分公务人员能力和素质不强依然是影响政府机关执行力和公信力建设的顽疾。其主要表现为：工作方法简单、手段粗暴、态度冷漠、公共精神缺失、“官本位”意识多，公共服务意识少；权力本位意识较浓，责任本位意识较淡；给关系人、熟人办事积极主动，给陌生人办事敷衍拖拉等。
第四，行政执法不公、乱作为、不作为等问题依然存在。虽然依法行政理念已成为宁夏各级政府机关工作的常态性共识和基本要求，但是，一些地方政府机关及公务人员依然不能正确理解和理顺依法行政与地方经济ＧＤＰ增长、依法行政与转变经济发展方式、依法行政与地方长官或部门领导意志、依法行政与生态环境保护等关系，行政执法不公、违法行政、行政不作为等执行不力的情况时有发生。根据宁夏法制办的统计数据显示，２００８年宁夏法院共受理行政诉讼案件２７０件，在已结案的２５９件中，行政机关败诉５３件（包括判决撤销、确认违法、责令履行职责、赔偿等），败诉率２０．４６％，高出全国平均水平８．９７个百分点。 ５３件败诉案件地区分布具体为：银川市２１件，石嘴山市１９件，固原市８件，吴忠市３件，中卫市２件。败诉案件涉及劳动和社会保障（主要是工伤认定）、房产登记、土地（包括土地争议和征收补偿）、房屋拆迁等方面。从败诉原因来看，主要包括：１．事实不清、证据不足；２．违反法定程序；３．不履行职责或不正确履行职责，超越职权、滥用职权；４．适用法律法规错误；５．行政执法人员素质不高；６．行政机关与人民法院沟通协调不够；７．消极应诉，不履行举证责任；８．个别基层法院适用法律不统一等。
第五，严重损害政府公信力的贪污腐败、渎职等职务犯罪的形势依然严峻。根据宁夏政法委通报，仅２０１０年上半年宁夏政法干警违法违纪立案１７起２０人，其中失职渎职案件１３起１４人，贪污案件１起１人，受贿案件１起１人，挪用执行款案件１起１人，私分涉案财物１起３人。立案查处的２０人中，科级以上领导干部８人，一般干警１２人。一些干警执法不严格、不规范，违反法定程序办案以及执法随意性大，在执法活动中玩忽职守、滥用职权，造成了恶劣的社会影响。
二、影响宁夏政府机关执行力和公信力建设的主要原因
课题组认为，宁夏政府机关执行力和公信力建设中出现上述问题的成因主要有以下几个方面：
⒈从行政执行人员能力和素质的角度来看，宁夏一些地方政府的行政执行人员在官本位思想影响下，没有树立正确的权力观，存在着权力观念强、责任意识弱；管理观念强、服务意识弱；局部观念强、全局意识弱；形式主义观念强、真抓实干意识弱等问题。在行政执行过程中，不能正确领会党中央和宁夏党委、政府的公共政策、法律法规的精神实质，不能因地制宜、因事制宜地贯彻执行上级决策，导致的公共政策和法律执行偏差，严重影响了地方政府形象，人为地增加了公共政策执行困难，阻碍了地方政府执行力的发挥，损害了地方政府的公信力。
⒉从执行组织结构来看，一些地方政府组织层次过多、部门职能配置过细影响了执行力和公信力的提升。现行地方政府组织体制层次上分为省（自治区）区级、地市级、县市级、乡镇级四级，各层次政府机构都有各自职权事项。虽然这样的管理层次有的一定政治优势，但是，存在着上下级信息沟通不畅、公共行政成本过大，行政资源消耗过多等治理局限性问题。部门设置过多，职能过细，也很容易造成职权交叉、职能重叠、政出多门、执行成本过高等问题。课题组发现，各级地方政府普遍存在经常性或临时性的议事协调机构，数量非常多的问题。这类组织机构也就是人们经常说的“某某工作领导小组”。这些林林总总的议事协调组织，有些属于政府工作常规性的机构，有些属于政府根据上级组织文件和工作要求成立的非常设性机构，在上级检查工作时都是用来表明县委、政府对此项工作的组织重视程度的。这些机构不仅种类繁多，而且绝大多数机构只明确成员领导、工作人员和办公室设置，没有规定具体的职权范围、法律责任、撤销的条件和期限。基层地方政府设置一些经常性和临时性议事协调机构虽然有其必要性，但是这些机构如果不依法设置和规范，就很容易导致机构过多、过滥、职权交叉、职能重叠、撤销期限和法律责任不明确、议事协调虚多实少、出现问题无责任、行政效率受影响等一系列突出问题的出现。
⒊从执行机制和方式来看，监督制度不健全、执行方式单一、执行程序不规范等问题阻碍着执行力和公信力的提升。目前，我国的全方位监督机制已初步形成，但以权谋私、滥用权力，“暗箱操作”、以权代法等问题严重干扰了政府机关执行力和公信力建设。比如，２００７年，同心县石狮镇农民马某持有合法的土地使用证书，然而其所居住的１６间房屋和２０亩土地却被县政府强制拆除和占用。马某不服提起行政复议，吴忠市政府确认同心县政府的具体行政行为违法，责令其重新作出具体行政行为并归还马某的土地使用权。２０１０年２月，宁夏政府法制办发函要求同心县政府执行其决定，对有关负责人作出处理。但是，两级政府的决定却迟迟得不到同心县政府的执行。结果造成马某一家三代十余口人只能租住在简陋的平房中。行政复议是上级行政机关对下级行政机关进行行政监督的机制，然而下级政府机关对上级行政机关复议决定的视而不见体现出行政复议监督机制目前面临的尴尬境遇。
一些基层政府机关及公务人员片面执行上级政策、不严格依法办事，在执行方式上单纯强调管理式执行、强制式执行甚至粗暴执行，在当地人民群众中造成了恶劣影响，严重损害了人民政府的形象。还有一些政府机关及公务人员只注重决策结果、不注重决策过程；只注重执行结果、不注重执行过程，决策和执行的程序意识不强。这样的决策行为和执行行为导致行政决策偏离了人民群众意志和利益要求，造成了人民群众对政策的不理解、不支持甚至消极的对待，造成政府执行阻力很大，执行成本增加、执行资源浪费。
⒋从执行环境和执行资源来看，一些经济发展落后、生态环境恶劣、财政经费紧张的地方政府，由于执行资源有限、执行成本偏高、执行阻力过大等方面的因素，客观影响了政府公共政策和法律法规的执行效果。为了在表面上应对中央及上级政府决策的落实，这些地方的政府机关就极有可能采取虚假执行、消极执行的方式，敷衍了事。
⒌从执行的利益博弈关系来看，政府执行得力与不力背后都存在一定的复杂利益关系。作为利益关系一方主体的地方政府，因其地方利益、局部利益造成了执行公共政策、法律法规走样和选择性执行，甚至规避执行，表明了执行效果与既定公共政策和法律法规的理想目标相偏离。一些地方政府执行力必然会在这种地方利益与国家利益、局部利益与全局利益、集团利益与个人利益的权衡得失中受到影响。遇到有利地方利益、局部利益、集团利益的公共政策、法律法规，地方政府积极性就高，执行就得力；遇到牺牲地方利益、局部利益、集团利益的公共政策、法律法规，地方政府积极性就会不高，就会消极执行或变相的不执行。
三、提升地方政府机关执行力和公信力的基本路径
课题组认为，解决目前这些问题的基本途径，就是在依法治国基本方略指引下，紧紧围绕依法行政的基本要求，着力推进执行力和公信力建设，提高各级政府机关的行政效能，打造符合宁夏自治区经济社会发展的服务型政府、法治政府、责任政府。
⒈牢固树立执行力和公信力就是政府工作生命力的理念，努力建设政治素质高、业务能力强、服务意识强、法律知识广的公务员队伍。“路线决定之后，干部是决定的因素”。公务人员是公共政策、法律法规的具体执行者，其素质和能力的强与弱直接决定着公共政策和法律法规目标实现的程度。
现阶段在政府公务人员素质和能力培训中，应着力加强执行力和公信力就是政府工作生命力的理念教育。执行是政府机关的最基本职责，也是政府权力合法性的根源所在。我国宪法明确规定，国家的一切权力归人民所有。人民是国家权力的终极所有者。为了行使国家权力和管理国家事务，人民通过委托—代理方式选举人民代表，由人民代表选举或决定的政府公职人员行使国家行政权力。由于政府权力来源于人民的委托、授权，因此政府机关就必须运用人民赋予的权力，执行人民和国家的意志，尤其是要认真执行体现着广大人民群众根本利益和意志的公共政策和法律法规，当好人民公仆。地方人民政府是地方权力机关的执行机关，具体执行地方人民代表大会及其常务委员会的决议、执行上级国家行政机关的决定和命令、执行国民经济和社会发展计划。地方人民政府尤其县、乡镇一级人民政府是本级权力机关和上级政府机关制定的法律、法规、公共政策的最基层执行型组织。执行法律法规、执行上级政府制定的公共政策是市县、乡镇一级政府的第一使命。政府机关只有通过不打折扣地执行体现人民意志的公共政策和法律法规，坚决贯彻落实充分体现国家一切权力属于人民的宪法原则，才能最大程度地实现人民当家作主；才能保证政府权力的合法性和正当性；才能获取人民群众的积极拥护和支持；才能增强其在人民群众中的威信力和信任度。
⒉科学配置行政职权，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的地方政府执行体制。
第一，优化地方政府组织结构，减少组织管理层次，扩大组织管理幅度，最大限度地实现扁平化组织结构。政府机关是行政权力执行的载体。优化、规范政府组织结构是实现行政权力科学配置的前提条件。宁夏自治区人民政府和一些市、县人民政府在改善和优化现行执行组织结构方面作出了一些尝试。比如：经国务院批准在同心县、盐池县实行的“省管县”管理模式，银川市政府整合部门资源实行的“大部制”等，都是通过减少从上到下的组织管理层次，使宁夏自治区政府和上级政府机关的信息流转通畅、政策执行中间环节减少；同一层级政府内部组织层次和人员级别层次缩减；办事程序进一步简化；县级政府和政府内部具体办事部门和人员的权力加强；执行主体的主动性和自主性提高，形成层次简明、职能清晰、运转协调、执行有力的扁平化政府组织结构。针对政府临时议事协调机构设置的随意性、职权分工不明、责任承担不清等状况，各级政府应根据国务院制定的《各级地方人民政府机构设置和编制管理条例》加大整合清理力度，按照科学配置、综合设置、职责分明、分工合理、精简高效、权责一致的基本原则，严格规范议事协调机构的设置。基本做到，依法应该设置的机构予以保留；整合职能相同或相近的机构，原则上由一个行政机构承担；依法可以设置的机构，可以不设置的，不设置；依法不必要设立的机构，坚决予以撤销；对为办理一定时期内特定工作设立的议事协调机构，应当明确规定其职权职责、撤销条件和期限。
第二，切实推进电子政务建设工作，最大限度地实现网络化电子政府。各级政府机关应当积极顺应信息化社会的潮流，大力推进政府电子政务工作，进一步利用信息技术和网络技术进行自身组织结构重组、政府职能转变和行政效率的提高。通过电子政务向公众提供更多、更优质的公共服务，积极改善政府与公众和社会的关系。
第三，大力推进政府信息公开工作，提高政府透明度和公信力。党的十七大报告提出：要完善各类公开办事制度，提高政府工作的透明度和公信力，让权力在阳光下运行，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。国务院《政府信息公开条例》明确要求各级政府信息主体必须采取主动和依申请方式向社会和人民群众公开除涉及国家秘密等外的政府信息，保障人民知情权，监督行政权力运行。地方政府制定的相应的政府信息公开办法，促进了政府机关信息公开工作的积极开展，使广大人民群众知道了政府在想什么、干什么、怎么干工作，因此，密切了政府与公众的联系，增强了政府的公信力。宁夏各级政府机关建立了政府信息公开机制，但是还存在着主动公开意识不强、公开方式单一、公开的内容更新不及时、依申请公开较难等问题。各级政务服务中心给办事群众带来了很多方便，但是，还存在着“人进事不进”，“人进权不进”，办事群众多个部门跑，来回折腾等问题。这就要求各级政府必须严格执行《政府信息公开条例》，依法主动公开政府信息，满足人民群众的知情权，为公众参与政府治理、表达个人利益诉求、监督权力运行创造条件。
第四，进一步简政放权，规范行政执行程序。“向简政放权要执行力”意味着政府机关必须转变职能，在适应社会主义市场经济和宁夏自治区经济社会发展中做到有所为、有所不为。“为”的职能必须要好而全地履行，“不为”的职能要坚决地还权“于市”、于民。区分“为”的职能与“不为”的职能，主要体现在行政审批和行政许可权上。行政许可是政府机关依据行政相对人申请而解禁法律法规地一般限制，还权于民的一种授益性行政行为。行政许可事项范围的大小直接影响公众的权利和自由，因此，依法科学合理设定和实施行政审批和行政许可就成为了关键性问题。近年来，宁夏自治区政府机关针对行政审批和行政许可设定混乱、不规范的情况，积极依法清理了行政审批和行政许可权。自２００８年以来，银川市政府推行了“两减少、一再造”（减少审批事项，减少审批环节，再造审批流程）和行政审批“两集中、三到位”改革（部门行政审批职能集中到一个处，行政审批办理集中到政务服务中心，审批职权、审批人员、审批事项三到位），经过了８轮行政审批事项清理，使全市行政许可事项由原来的３５３项减至１８０项，减少了５０％，为西北地区最少；经过再造审批流程，３７％的审批事项承诺在法定时限的１／３时间内办结，９３％的事项承诺在法定时限的１／２时间内办结，群众满意度高达９５％以上。
面对国家西部大开发和宁夏自治区经济社会跨越发展的大环境，各级政府必须认清形势，树立依法行政理念，严格依据《行政许可法》和国务院有关规定要求，进一步规范和清理影响西部大开发和宁夏经济社会发展中的行政审批权和行政许可权事项，真正做到简政放权，还权于市、还权于民，提高政府机关执行效率。
⒊深化行政问责监督机制建设，保证执行过程和执行结果的合法性和合理性。温家宝总理提出，健全行政问责制度，提高政府执行力和公信力。提升地方政府机关执行力和公信力必须与行政问责等监督机制有效结合起来，通过发挥监督机制的作用，确保执行权力为民所用、执行情理为民所系、执行利益为民所谋。良好的行政问责制度必须是一个开放的监督系统，它不仅要体现问责主体的多元性，包括行政执行主体内部有效的体内监督，包括人大、政协、司法、人民群众的体外监督，还要做到问责对象的广泛性；既包括对决策和执行机关部门的集体问责，又包括对具体决策和具体执行领导和公务人员的个人问责；不仅要问责执行过程和执行结果的合法性，还要问责执行过程和结果的合理性。
⒋搭建与人民群众的沟通回应平台，畅通决策和执行渠道，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。无论是政府决策过程还是政府机关执行过程，其出发点和归宿都是要贴近和维护人民群众的切身利益。政府决策和执行离不开人民群众的参与和支持。在重大民生决策中，政府机关应当积极采取多种方式和措施，方便公众参与到公共政策和规章的决策中来，充分保障公众表达和反映的利益和意志，政府才能保证地方政府决策的科学性和民主性。否则，公众可能因没有适合的和多元的利益表达渠道而不支持、反对或曲解公共政策，进而引起利益冲突，加剧社会矛盾，造成地方社会的不稳定。所以，各级地方政府应健全公众利益表达机制，激发公众议政参政的政治热情，从而促进政府公共政策、法规规章的科学化，民主化。在观念上要改变官本位意识，自觉摒弃居高临下的傲慢心态，俯下身子虚心问政于民，恭听公众利益倾诉，及时掌握公众需求。更要切实利用好现阶段政策和法律法规规定的听证会、座谈会、论证会、专家咨询会、实地调研等沟通方式。面对广大网民还应该积极利用好网络媒体，及时回应和收集网民关心的热点、难点问题，充分借助互联网问政于民，满足公众合理参与政府治理的需求。
⒌加强行政管理方式创新研究，努力促进单一性行政执行方式向多样化行政执行方式的转变。在传统的行政执行过程中，一些行政管理职权多、执法任务较重的政府机关往往过分注重行政执行的自我意志性、单方服从性以及手段的强制性，忽视了社会管理事务复杂化、专业化和行政相对人利益群体诉求的多样性，结果是因为工作方式简单或粗暴执行，激化了政府机关与行政相对人的矛盾，进而引发社会矛盾和冲突，尤其是涉及到人民群众切身利益的征地拆迁、国企改革等问题。如果处置不当，极有可能引发社会群体性突发事件的发生，造成社会不稳定，使党和政府的公信力受损。因此，必须在创新研究政府机关执行方式上下足功夫，积极探索出多样化的行政执行方式。
宁夏工商局实行的说理式行政处罚和行政指导工作制度，为各级政府研究和创新执行方式提供了有益经验。说理式行政处罚要求工商机关作出行政处罚时，不仅要向行政相对人告知处罚结果，而且要向行政相对人充分阐明处罚的依据和理由，既充分保障行政执行程序中行政相对人的知情权，使他们心服口服，自愿履行处罚义务，又督促广大工商执法人员树立 “法为上、理为先、和为贵”的执法理念，缓解了工商机关与行政相对人的对立关系，提高了工商机关及执法人员的执行力和公信力。行政指导执行方式是宁夏工商局创建服务型效能机关的又一项重要措施。行政指导的非强制性执行和柔性执行的区别于行政处罚、行政强制等执行方式，它是依据国家的法律精神、原则、规则或公共政策，采取劝告、建议、协商、示范、制定导向性政策、发布政府信息等措施引导行政相对人自愿作为或不作为，以实现行政管理目的的一种非职权性行为。这种执行方式是现代行政法中的合作、协商民主精神发展的结果，也是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预双重缺陷的一种有效补救方法。２０１０年宁夏工商局在固原试点的基础上，在宁夏工商系统推广行政指导工作，取得了良好的社会效果和法律效果。
课题组认为，各级政府机关及公务人员必须以科学发展观为指导，坚持以人为本，不断提高行政执行水平，立足区情、市情、县情、乡情和镇情的特点，努力克服过分依赖于传统的单一行政行为和采用强制性手段进行行政执行的弊端，积极探索和创新行政执行方式，更加注重运用行政指导、行政奖励、行政合同等激励性、柔性行政执行方式，实现行政行为方式多样化，全面提升政府机关执行力和公信力。
【参考文献】
［１］徐珂．政府执行力［Ｍ］．新华出版社，２００７．
［２］莫勇波．公共政策执行中的政府执行力问题研究［Ｍ］．中国社会科学出版社，２００８．
［３］王春福．政府执行力提升的内在机制——基于政策网络视角的分析［Ｊ］．江西行政学院学报，２００７，（０７）．
［４］唐铁汉．努力提高行政执行力［Ｊ］．中国行政管理，２００７，（１０）．
［５］温家宝．提高政府效能，增强政府执行力和公信力——在加强政府自身建设推进政府管理创新电视会议上的讲话［Ｊ］．党政干部文摘，２００６，（１０）．
［６］方雷．地方政府行政能力研究［Ｍ］．山东大学出版社，２０１０．
（责任编辑：牟春野）
关 键 词：执行力；公信力；依法行政
中图分类号：Ｄ６３０．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０８－０００９－０５
收稿日期：２０１１－０５－１３
课题组组长：王秉（１９７４—），男，宁夏银川人，回族，中共宁夏区委党校讲师，律师，硕士，研究方向为行政法学；课题组成员：翟桂荣、雷晓萍、钱琳、贾德荣、金磊。
政府机关执行力的强与弱、公信力的高与低直接关系到执政党的执政水平；直接关系到政府机关的行政水平；也直接决定着党和政府在人民群众中的形象和威信。正如温家宝总理所指出的“执行力是政府工作的生命力。执行力弱，政令不畅，有令难行，甚至有令不行，政策落实就可能出现‘雷声大雨点小’的状况，也会使政府的公信力受到损害。”因此，各级地方政府作为公共政策和法律法规的执行型组织必须高度重视自身执行力和公信力建设。
本课题组从实证研究出发，历经五个月，在宁夏区域内选取了自治区（省）级、地市级、县市级、乡镇四级政府中一些行政机关作为重点调研对象，主要采取座谈、实地走访、群众访谈、网络检索等方式，针对宁夏各级政府机关执行力和公信力建设进行了调查研究。
一、宁夏政府机关执行力和公信力建设中存在的问题
第一，对政府机关执行力和公信力的认知，与当前宁夏经济社会发展需要之间还存在着一定差距。提升政府机关执行力和公信力是我国行政管理体制改革的重要目标之一。政府执行力和公信力建设涉及诸多方面的问题，其中最关键的问题就是各级政府机关职能的转变。课题组经过调研发现，一些政府机关领导及工作人员依然对提升政府机关执行力和公信力与政府职能转变之间关系的认识比较模糊。
第二，一些政府机关执行力较弱、公信力较低问题依然突出。有些农民群众反映，从报纸电视媒体获知了中央和国家制定的符合农民利益需求的相关惠农政策，但当这些政策具体落实到基层“三农”当中时，部分政府机关工作人员在执行政策过程中却打了折扣，使农民不能完全享受到中央和国家相关政策的利好，甚至出现了侵害农民合法利益的情况。不仅与当地政府机关执行上级政策不力有关，还反映出基层执行力较弱的问题，其结果必然是影响了当地政府机关及工作人员在人民群众中的威信，降低了基层政府机关的公信力。
第三，一些行政执行人员能力和素质较低依然是影响政府机关执行力和公信力建设的瓶颈。行政人员是政府机关政策执行的基本构成要素，行政人员的能力和素质直接决定着政府机关执行力的强弱和公信力高低。受多种客观因素影响，一些地方政府中的部分公务人员能力和素质不强依然是影响政府机关执行力和公信力建设的顽疾。其主要表现为：工作方法简单、手段粗暴、态度冷漠、公共精神缺失、“官本位”意识多，公共服务意识少；权力本位意识较浓，责任本位意识较淡；给关系人、熟人办事积极主动，给陌生人办事敷衍拖拉等。
第四，行政执法不公、乱作为、不作为等问题依然存在。虽然依法行政理念已成为宁夏各级政府机关工作的常态性共识和基本要求，但是，一些地方政府机关及公务人员依然不能正确理解和理顺依法行政与地方经济ＧＤＰ增长、依法行政与转变经济发展方式、依法行政与地方长官或部门领导意志、依法行政与生态环境保护等关系，行政执法不公、违法行政、行政不作为等执行不力的情况时有发生。根据宁夏法制办的统计数据显示，２００８年宁夏法院共受理行政诉讼案件２７０件，在已结案的２５９件中，行政机关败诉５３件（包括判决撤销、确认违法、责令履行职责、赔偿等），败诉率２０．４６％，高出全国平均水平８．９７个百分点。 ５３件败诉案件地区分布具体为：银川市２１件，石嘴山市１９件，固原市８件，吴忠市３件，中卫市２件。败诉案件涉及劳动和社会保障（主要是工伤认定）、房产登记、土地（包括土地争议和征收补偿）、房屋拆迁等方面。从败诉原因来看，主要包括：１．事实不清、证据不足；２．违反法定程序；３．不履行职责或不正确履行职责，超越职权、滥用职权；４．适用法律法规错误；５．行政执法人员素质不高；６．行政机关与人民法院沟通协调不够；７．消极应诉，不履行举证责任；８．个别基层法院适用法律不统一等。
第五，严重损害政府公信力的贪污腐败、渎职等职务犯罪的形势依然严峻。根据宁夏政法委通报，仅２０１０年上半年宁夏政法干警违法违纪立案１７起２０人，其中失职渎职案件１３起１４人，贪污案件１起１人，受贿案件１起１人，挪用执行款案件１起１人，私分涉案财物１起３人。立案查处的２０人中，科级以上领导干部８人，一般干警１２人。一些干警执法不严格、不规范，违反法定程序办案以及执法随意性大，在执法活动中玩忽职守、滥用职权，造成了恶劣的社会影响。
二、影响宁夏政府机关执行力和公信力建设的主要原因
课题组认为，宁夏政府机关执行力和公信力建设中出现上述问题的成因主要有以下几个方面：
⒈从行政执行人员能力和素质的角度来看，宁夏一些地方政府的行政执行人员在官本位思想影响下，没有树立正确的权力观，存在着权力观念强、责任意识弱；管理观念强、服务意识弱；局部观念强、全局意识弱；形式主义观念强、真抓实干意识弱等问题。在行政执行过程中，不能正确领会党中央和宁夏党委、政府的公共政策、法律法规的精神实质，不能因地制宜、因事制宜地贯彻执行上级决策，导致的公共政策和法律执行偏差，严重影响了地方政府形象，人为地增加了公共政策执行困难，阻碍了地方政府执行力的发挥，损害了地方政府的公信力。
⒉从执行组织结构来看，一些地方政府组织层次过多、部门职能配置过细影响了执行力和公信力的提升。现行地方政府组织体制层次上分为省（自治区）区级、地市级、县市级、乡镇级四级，各层次政府机构都有各自职权事项。虽然这样的管理层次有的一定政治优势，但是，存在着上下级信息沟通不畅、公共行政成本过大，行政资源消耗过多等治理局限性问题。部门设置过多，职能过细，也很容易造成职权交叉、职能重叠、政出多门、执行成本过高等问题。课题组发现，各级地方政府普遍存在经常性或临时性的议事协调机构，数量非常多的问题。这类组织机构也就是人们经常说的“某某工作领导小组”。这些林林总总的议事协调组织，有些属于政府工作常规性的机构，有些属于政府根据上级组织文件和工作要求成立的非常设性机构，在上级检查工作时都是用来表明县委、政府对此项工作的组织重视程度的。这些机构不仅种类繁多，而且绝大多数机构只明确成员领导、工作人员和办公室设置，没有规定具体的职权范围、法律责任、撤销的条件和期限。基层地方政府设置一些经常性和临时性议事协调机构虽然有其必要性，但是这些机构如果不依法设置和规范，就很容易导致机构过多、过滥、职权交叉、职能重叠、撤销期限和法律责任不明确、议事协调虚多实少、出现问题无责任、行政效率受影响等一系列突出问题的出现。
⒊从执行机制和方式来看，监督制度不健全、执行方式单一、执行程序不规范等问题阻碍着执行力和公信力的提升。目前，我国的全方位监督机制已初步形成，但以权谋私、滥用权力，“暗箱操作”、以权代法等问题严重干扰了政府机关执行力和公信力建设。比如，２００７年，同心县石狮镇农民马某持有合法的土地使用证书，然而其所居住的１６间房屋和２０亩土地却被县政府强制拆除和占用。马某不服提起行政复议，吴忠市政府确认同心县政府的具体行政行为违法，责令其重新作出具体行政行为并归还马某的土地使用权。２０１０年２月，宁夏政府法制办发函要求同心县政府执行其决定，对有关负责人作出处理。但是，两级政府的决定却迟迟得不到同心县政府的执行。结果造成马某一家三代十余口人只能租住在简陋的平房中。行政复议是上级行政机关对下级行政机关进行行政监督的机制，然而下级政府机关对上级行政机关复议决定的视而不见体现出行政复议监督机制目前面临的尴尬境遇。
一些基层政府机关及公务人员片面执行上级政策、不严格依法办事，在执行方式上单纯强调管理式执行、强制式执行甚至粗暴执行，在当地人民群众中造成了恶劣影响，严重损害了人民政府的形象。还有一些政府机关及公务人员只注重决策结果、不注重决策过程；只注重执行结果、不注重执行过程，决策和执行的程序意识不强。这样的决策行为和执行行为导致行政决策偏离了人民群众意志和利益要求，造成了人民群众对政策的不理解、不支持甚至消极的对待，造成政府执行阻力很大，执行成本增加、执行资源浪费。
⒋从执行环境和执行资源来看，一些经济发展落后、生态环境恶劣、财政经费紧张的地方政府，由于执行资源有限、执行成本偏高、执行阻力过大等方面的因素，客观影响了政府公共政策和法律法规的执行效果。为了在表面上应对中央及上级政府决策的落实，这些地方的政府机关就极有可能采取虚假执行、消极执行的方式，敷衍了事。
⒌从执行的利益博弈关系来看，政府执行得力与不力背后都存在一定的复杂利益关系。作为利益关系一方主体的地方政府，因其地方利益、局部利益造成了执行公共政策、法律法规走样和选择性执行，甚至规避执行，表明了执行效果与既定公共政策和法律法规的理想目标相偏离。一些地方政府执行力必然会在这种地方利益与国家利益、局部利益与全局利益、集团利益与个人利益的权衡得失中受到影响。遇到有利地方利益、局部利益、集团利益的公共政策、法律法规，地方政府积极性就高，执行就得力；遇到牺牲地方利益、局部利益、集团利益的公共政策、法律法规，地方政府积极性就会不高，就会消极执行或变相的不执行。
三、提升地方政府机关执行力和公信力的基本路径
课题组认为，解决目前这些问题的基本途径，就是在依法治国基本方略指引下，紧紧围绕依法行政的基本要求，着力推进执行力和公信力建设，提高各级政府机关的行政效能，打造符合宁夏自治区经济社会发展的服务型政府、法治政府、责任政府。
⒈牢固树立执行力和公信力就是政府工作生命力的理念，努力建设政治素质高、业务能力强、服务意识强、法律知识广的公务员队伍。“路线决定之后，干部是决定的因素”。公务人员是公共政策、法律法规的具体执行者，其素质和能力的强与弱直接决定着公共政策和法律法规目标实现的程度。
现阶段在政府公务人员素质和能力培训中，应着力加强执行力和公信力就是政府工作生命力的理念教育。执行是政府机关的最基本职责，也是政府权力合法性的根源所在。我国宪法明确规定，国家的一切权力归人民所有。人民是国家权力的终极所有者。为了行使国家权力和管理国家事务，人民通过委托—代理方式选举人民代表，由人民代表选举或决定的政府公职人员行使国家行政权力。由于政府权力来源于人民的委托、授权，因此政府机关就必须运用人民赋予的权力，执行人民和国家的意志，尤其是要认真执行体现着广大人民群众根本利益和意志的公共政策和法律法规，当好人民公仆。地方人民政府是地方权力机关的执行机关，具体执行地方人民代表大会及其常务委员会的决议、执行上级国家行政机关的决定和命令、执行国民经济和社会发展计划。地方人民政府尤其县、乡镇一级人民政府是本级权力机关和上级政府机关制定的法律、法规、公共政策的最基层执行型组织。执行法律法规、执行上级政府制定的公共政策是市县、乡镇一级政府的第一使命。政府机关只有通过不打折扣地执行体现人民意志的公共政策和法律法规，坚决贯彻落实充分体现国家一切权力属于人民的宪法原则，才能最大程度地实现人民当家作主；才能保证政府权力的合法性和正当性；才能获取人民群众的积极拥护和支持；才能增强其在人民群众中的威信力和信任度。
⒉科学配置行政职权，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的地方政府执行体制。
第一，优化地方政府组织结构，减少组织管理层次，扩大组织管理幅度，最大限度地实现扁平化组织结构。政府机关是行政权力执行的载体。优化、规范政府组织结构是实现行政权力科学配置的前提条件。宁夏自治区人民政府和一些市、县人民政府在改善和优化现行执行组织结构方面作出了一些尝试。比如：经国务院批准在同心县、盐池县实行的“省管县”管理模式，银川市政府整合部门资源实行的“大部制”等，都是通过减少从上到下的组织管理层次，使宁夏自治区政府和上级政府机关的信息流转通畅、政策执行中间环节减少；同一层级政府内部组织层次和人员级别层次缩减；办事程序进一步简化；县级政府和政府内部具体办事部门和人员的权力加强；执行主体的主动性和自主性提高，形成层次简明、职能清晰、运转协调、执行有力的扁平化政府组织结构。针对政府临时议事协调机构设置的随意性、职权分工不明、责任承担不清等状况，各级政府应根据国务院制定的《各级地方人民政府机构设置和编制管理条例》加大整合清理力度，按照科学配置、综合设置、职责分明、分工合理、精简高效、权责一致的基本原则，严格规范议事协调机构的设置。基本做到，依法应该设置的机构予以保留；整合职能相同或相近的机构，原则上由一个行政机构承担；依法可以设置的机构，可以不设置的，不设置；依法不必要设立的机构，坚决予以撤销；对为办理一定时期内特定工作设立的议事协调机构，应当明确规定其职权职责、撤销条件和期限。
第二，切实推进电子政务建设工作，最大限度地实现网络化电子政府。各级政府机关应当积极顺应信息化社会的潮流，大力推进政府电子政务工作，进一步利用信息技术和网络技术进行自身组织结构重组、政府职能转变和行政效率的提高。通过电子政务向公众提供更多、更优质的公共服务，积极改善政府与公众和社会的关系。
第三，大力推进政府信息公开工作，提高政府透明度和公信力。党的十七大报告提出：要完善各类公开办事制度，提高政府工作的透明度和公信力，让权力在阳光下运行，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。国务院《政府信息公开条例》明确要求各级政府信息主体必须采取主动和依申请方式向社会和人民群众公开除涉及国家秘密等外的政府信息，保障人民知情权，监督行政权力运行。地方政府制定的相应的政府信息公开办法，促进了政府机关信息公开工作的积极开展，使广大人民群众知道了政府在想什么、干什么、怎么干工作，因此，密切了政府与公众的联系，增强了政府的公信力。宁夏各级政府机关建立了政府信息公开机制，但是还存在着主动公开意识不强、公开方式单一、公开的内容更新不及时、依申请公开较难等问题。各级政务服务中心给办事群众带来了很多方便，但是，还存在着“人进事不进”，“人进权不进”，办事群众多个部门跑，来回折腾等问题。这就要求各级政府必须严格执行《政府信息公开条例》，依法主动公开政府信息，满足人民群众的知情权，为公众参与政府治理、表达个人利益诉求、监督权力运行创造条件。
第四，进一步简政放权，规范行政执行程序。“向简政放权要执行力”意味着政府机关必须转变职能，在适应社会主义市场经济和宁夏自治区经济社会发展中做到有所为、有所不为。“为”的职能必须要好而全地履行，“不为”的职能要坚决地还权“于市”、于民。区分“为”的职能与“不为”的职能，主要体现在行政审批和行政许可权上。行政许可是政府机关依据行政相对人申请而解禁法律法规地一般限制，还权于民的一种授益性行政行为。行政许可事项范围的大小直接影响公众的权利和自由，因此，依法科学合理设定和实施行政审批和行政许可就成为了关键性问题。近年来，宁夏自治区政府机关针对行政审批和行政许可设定混乱、不规范的情况，积极依法清理了行政审批和行政许可权。自２００８年以来，银川市政府推行了“两减少、一再造”（减少审批事项，减少审批环节，再造审批流程）和行政审批“两集中、三到位”改革（部门行政审批职能集中到一个处，行政审批办理集中到政务服务中心，审批职权、审批人员、审批事项三到位），经过了８轮行政审批事项清理，使全市行政许可事项由原来的３５３项减至１８０项，减少了５０％，为西北地区最少；经过再造审批流程，３７％的审批事项承诺在法定时限的１／３时间内办结，９３％的事项承诺在法定时限的１／２时间内办结，群众满意度高达９５％以上。
面对国家西部大开发和宁夏自治区经济社会跨越发展的大环境，各级政府必须认清形势，树立依法行政理念，严格依据《行政许可法》和国务院有关规定要求，进一步规范和清理影响西部大开发和宁夏经济社会发展中的行政审批权和行政许可权事项，真正做到简政放权，还权于市、还权于民，提高政府机关执行效率。
⒊深化行政问责监督机制建设，保证执行过程和执行结果的合法性和合理性。温家宝总理提出，健全行政问责制度，提高政府执行力和公信力。提升地方政府机关执行力和公信力必须与行政问责等监督机制有效结合起来，通过发挥监督机制的作用，确保执行权力为民所用、执行情理为民所系、执行利益为民所谋。良好的行政问责制度必须是一个开放的监督系统，它不仅要体现问责主体的多元性，包括行政执行主体内部有效的体内监督，包括人大、政协、司法、人民群众的体外监督，还要做到问责对象的广泛性；既包括对决策和执行机关部门的集体问责，又包括对具体决策和具体执行领导和公务人员的个人问责；不仅要问责执行过程和执行结果的合法性，还要问责执行过程和结果的合理性。
⒋搭建与人民群众的沟通回应平台，畅通决策和执行渠道，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。无论是政府决策过程还是政府机关执行过程，其出发点和归宿都是要贴近和维护人民群众的切身利益。政府决策和执行离不开人民群众的参与和支持。在重大民生决策中，政府机关应当积极采取多种方式和措施，方便公众参与到公共政策和规章的决策中来，充分保障公众表达和反映的利益和意志，政府才能保证地方政府决策的科学性和民主性。否则，公众可能因没有适合的和多元的利益表达渠道而不支持、反对或曲解公共政策，进而引起利益冲突，加剧社会矛盾，造成地方社会的不稳定。所以，各级地方政府应健全公众利益表达机制，激发公众议政参政的政治热情，从而促进政府公共政策、法规规章的科学化，民主化。在观念上要改变官本位意识，自觉摒弃居高临下的傲慢心态，俯下身子虚心问政于民，恭听公众利益倾诉，及时掌握公众需求。更要切实利用好现阶段政策和法律法规规定的听证会、座谈会、论证会、专家咨询会、实地调研等沟通方式。面对广大网民还应该积极利用好网络媒体，及时回应和收集网民关心的热点、难点问题，充分借助互联网问政于民，满足公众合理参与政府治理的需求。
⒌加强行政管理方式创新研究，努力促进单一性行政执行方式向多样化行政执行方式的转变。在传统的行政执行过程中，一些行政管理职权多、执法任务较重的政府机关往往过分注重行政执行的自我意志性、单方服从性以及手段的强制性，忽视了社会管理事务复杂化、专业化和行政相对人利益群体诉求的多样性，结果是因为工作方式简单或粗暴执行，激化了政府机关与行政相对人的矛盾，进而引发社会矛盾和冲突，尤其是涉及到人民群众切身利益的征地拆迁、国企改革等问题。如果处置不当，极有可能引发社会群体性突发事件的发生，造成社会不稳定，使党和政府的公信力受损。因此，必须在创新研究政府机关执行方式上下足功夫，积极探索出多样化的行政执行方式。
宁夏工商局实行的说理式行政处罚和行政指导工作制度，为各级政府研究和创新执行方式提供了有益经验。说理式行政处罚要求工商机关作出行政处罚时，不仅要向行政相对人告知处罚结果，而且要向行政相对人充分阐明处罚的依据和理由，既充分保障行政执行程序中行政相对人的知情权，使他们心服口服，自愿履行处罚义务，又督促广大工商执法人员树立 “法为上、理为先、和为贵”的执法理念，缓解了工商机关与行政相对人的对立关系，提高了工商机关及执法人员的执行力和公信力。行政指导执行方式是宁夏工商局创建服务型效能机关的又一项重要措施。行政指导的非强制性执行和柔性执行的区别于行政处罚、行政强制等执行方式，它是依据国家的法律精神、原则、规则或公共政策，采取劝告、建议、协商、示范、制定导向性政策、发布政府信息等措施引导行政相对人自愿作为或不作为，以实现行政管理目的的一种非职权性行为。这种执行方式是现代行政法中的合作、协商民主精神发展的结果，也是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预双重缺陷的一种有效补救方法。２０１０年宁夏工商局在固原试点的基础上，在宁夏工商系统推广行政指导工作，取得了良好的社会效果和法律效果。
课题组认为，各级政府机关及公务人员必须以科学发展观为指导，坚持以人为本，不断提高行政执行水平，立足区情、市情、县情、乡情和镇情的特点，努力克服过分依赖于传统的单一行政行为和采用强制性手段进行行政执行的弊端，积极探索和创新行政执行方式，更加注重运用行政指导、行政奖励、行政合同等激励性、柔性行政执行方式，实现行政行为方式多样化，全面提升政府机关执行力和公信力。
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（责任编辑：牟春野）