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2010年11月9日，杭州市余杭区劳动与社会保障局办事大厅，宽敞明亮、秩序井然。
对这一切感到最欣慰的，莫过于区人大代表王炳法。在2008年余杭区第十三届人民代表大会第二次会议上，王炳法提交了《关于提高社保窗口服务效率的建议》。他在建议中提到，现有的劳保局窗口服务跟不上群众的需求，地方狭窄，窗口少、排队长，“有时排队要花几个小时，一些从周边乡镇赶来办事的百姓，加上来回的路程，一天就都给劳保局了，很不方便。”
余杭区劳保局接到建议后，主动上门走访、向他征求意见，并提出七项改善措施。但在随后的暗访中，王炳法发现建议的落实力度并不理想。然而，承办单位热情的态度和细致的工作，却让他在对建议办理情况的评判中左右为难。
“建议提上去的当年，发给我一个表格，问满意不满意。我是答了‘满意’。”王炳法回忆说，“实际上，我心中是不满意的。”
两年多过去了，区劳保局承诺的业务分流、更新改造信息系统、将办事大厅移至时代广场等7项措施逐步落实到位，办事窗口的效率有了很大提高。2010年10月，在区人大常委会组织的代表建议办理工作绩效评估中，王炳法给这一建议办理大大方方地打了一个95的高分。
“当了这么多年的人大代表，对建议办理的打分还是头一遭。”连续当了6届区人大代表的王炳法笑着说。
从“答复型”走向“落实型”
“以往对于代表建议的办理情况，一般都进行‘满意’或者‘不满意’的评价。”王炳法说，“有时对建议的办理结果并不满意，但碍于人情关系甚至是承办单位的‘软磨硬泡’，不得已选择‘满意’。”
“有些建议的办理时间比较长，当年很难来说是否满意。如果仅因为承办部门的承诺就填‘满意’，很担心他们在‘答复’后就松懈。”区人大代表赵伟儿告诉记者，“老百姓问起来，也很难交待。”
“前期调研很辛苦，提了建议后，等来的却只是承办部门的‘一张纸’，感觉不受重视。”不少人大代表如是说。
“我们发现，承办单位的态度是好了，但往往还是答复归答复、办理归办理‘两张皮’。”余杭区人大常委会代表工委调研员周炳华说。
能否通过绩效评估这一方式，让代表客观地来评价建议办理情况，真正把需要推动办理的建议找出来，从而推进建议落实？
2010年9月25日，余杭区第十三届人大常委员会第三十次会议通过《关于开展代表建议办理工作绩效评估的若干规定》。根据该规定制定的实施意见，首先向区劳保局“开刀”，对其主办的区本届人大一次会议以来的代表建议办理工作情况进行“回头看”。据统计，区劳保局本届以来共收到代表建议49件，均为会议期间的代表建议，主要以要求解决失地农民社会保障、农民合作医疗、城镇居民基本养老和医疗保障、劳动保障这四类为主。
为此，余杭区人大常委会专门设计了一份评估表，将建议办理的态度与办理的结果分开，按办理结果60分、办理过程40分两大块共100分进行量化评估。其中，办理结果分已完成、正在完成、未实施三类；办理过程则细分为办理工作、面商情况、办结时间以及办理程序。对于这样的设置，常委会机关工作人员告诉记者：“这项工作归根结底，是为了提高建议办理工作的实效，所以我们把分数更多地侧重于办理结果。”
“这能使我们放下人情包袱，真正说出心里话。”在随后的调研过程中，不少代表对评分的设置给予了充分的肯定。
“代表提出的建议代表着选民的意愿，但很多时候政府并不重视。”余杭区塘栖镇的一位人大代表在分片区座谈会上说，“比方说修桥，代表连续提了3年，答复年年说‘将办理’，但实际行动却没有。而书记、区长一个批示，马上就建好了。这让代表很受挫。”
“有了绩效评估，建议办理不再是‘有头无尾’。我们感觉自己的建议被真正重视，提建议的积极性也就高了。”区人大代表王舟丽说。
“以前是为了‘落实’而‘落实’，办理往往粗糙、简单化。与代表见个面，进行个答复，就算‘大功告成’。”一位政府工作人员告诉记者，“现在有了绩效评估这项‘验收工程’，谁都不敢马虎了。”
从收回的46份代表建议评估表看，代表建议内容已经落实、办理过程符合规定、代表认为可以得90-100分的建议有27件，占总数的58.7%；建议正在落实，代表认为可以得60-90分的建议有15件，占总数的32.6%；建议未能实施，代表认为得分在60分以下的建议4件，占总数的8.7%。
对于在“及格线”以下的4件建议，区人大常委会要求区劳保局进行整改。
“我们在今后的建议办理过程当中会更加重视。”区劳保局局长马金德说，“代表建议办理工作绩效评估对我们的依法行政水平和综合素质，都有一个较好的促进作用。”
据悉，余杭区人大常委会将扩大开展代表建议办理工作绩效评估的对象范围。“明年是本届人大的最后一年，因为要忙换届选举工作，原本计划将代表建议办理工作绩效评估暂停一年。”区人大常委会副主任王少青说，“没想到，乡镇人大及代表纷纷要求明年继续开展这项工作。”
“建议每年对几个政府部门开展代表建议办理工作的绩效评估，这样还能给其他部门敲敲警钟，防止政府部门应付代表建议的办理。”一位区人大代表说。
同一情形，悬殊的分数
除了让提出建议的代表给区劳保局的建议办理情况进行打分外，余杭区人大常委会还专门成立了评估小组（由常委会领导、代表工委和法工委的负责人组成），对每件代表建议的办理进行了一一量化打分和评估。
区人大代表王齐提出的《关于鼓励农民自购养老保险的建议》，由于建议落实到位，受到老百姓的欢迎，王齐对这项工作的评议打了个满分。而她的另一项建议《要求（自谋职业者）享受同等医疗保险待遇的建议》，虽然区劳保局作了答复，但由于相关政策不到位，没有落实，王齐在办理结果一栏毫不犹豫地给了0分，使总分呈现出尴尬的20分。“因为没有落实，我怎么能给他分数。”王齐解释道。
然而，就是这条王齐给出20分的建议办理情况，评估小组给出的却是65分，“就区情来说，王齐代表的这一建议可以商榷，因为涉及财政拨款等问题，超出了劳保局的权限范围。但劳保局应当站在政府的角度来办理代表建议，因此仍然有努力的空间。”
据余杭区人大常委会工作人员介绍，在实践中，一些职能部门可能已经在权责范围内尽了最大的努力，但由于职能所限等客观原因，并不能够获得代表的认可。
“的确存在一些情况，代表提出来的建议可能根据目前的法律法规、制度等一下子解决不了。”周炳华调研员说，“如果完全按照建议的办理结果来评价‘不满意’，可能有失公允，还会挫伤承办部门的感情。”
因此，余杭区人大常委会组织的这次代表建议办理工作绩效评估，除了将政府部门“解决问题的措施是否有力、成效是否明显”等作为评估的重要内容外，还专门将“领导是否重视，责任是否明确；调研是否深入，面商是否真诚；工作程序是否规范，答复是否及时”列入评估内容，为的就是让评价工作更客观。
“我们通过走访代表、召开相关代表和镇乡（街道）人大负责人座谈会等途径，听取了代表和镇乡（街道）人大对区劳保局办理代表建议工作情况的意见和建议。”评估小组的成员告诉记者，“还专题到区劳保局了解情况，听取关于代表建议办理情况的汇报。”
“这样能够更加真实地反映代表建议的办理情况。”王少青副主任说，“避免公说公有理，婆说婆有理的局面。给代表建议办理一个中肯的评价。”
对此，不少代表也表示理解。“代表建议办理的绩效评估工作，对人大代表和承办单位来说，都是一把双刃剑。这给了代表一个反思的机会。因为我们代表在提建议的时候可能存在一定的局限性与片面性。”区人大代表王舟丽说，“代表也应当增强履职能力，提高建议的质量。”
各方合力齐推进
近年来，浙江省各地人大常委会纷纷出台举措，强化对代表建议办理的落实。如金华市、海宁市等人大常委会均开展了代表建议办理“回头看”的工作。
“针对性逐渐加强，火药味也越来越浓。”一位从事人大理论研究的学者这样评价。
“代表建议办理工作绩效评估是坚持和完善人民代表大会制度、促进民主政治建设的重要工作。”余杭区人大常委会副主任宋福友指出。
“这项工作的最终目的，是促使政府及相关部门在办理代表建议的质量和效率上有所提高。同时也要求代表在提出建议方面更加规范。”余杭区人大常委会办公室主任龙飞说。
“以前可能更多的是‘坐着等答复’，现在要逐项打分，就必须认真了解建议办理的各项进展，从而更好地代表选民来监督政府的工作。”参与代表建议办理工作绩效评估的一位人大代表说。
而对于评议的主体，各地的实践也颇不相同。如浙江省宁波市江东区人大常委会就尝试用“合议制”方法，将代表建议办理情况提交代表小组讨论、协商，得出结论以供代表参考。有的地方甚至组织负责办理代表建议的政府部门给代表提出的建议进行打分。
“由人大代表来对建议办理情况进行评价较为合适。”一位从事代表工作的人士告诉记者，“从法理上来说，人大及其常委会对‘一府两院’的监督是受人大代表授权的。参与对‘一府两院’的监督是人大代表的法定权利。”
“各地的做法，增强了代表建议办理的成效与时效，是对监督力量的再强化。”这位人士告诉记者，“可以说是‘以点促面’，是人大监督的拓展与延伸。这些探索与尝试，让代表参与到人大常委会的督办活动中，也增强了代表与人大常委会的联系，使两者形成了合力。”
对这一切感到最欣慰的，莫过于区人大代表王炳法。在2008年余杭区第十三届人民代表大会第二次会议上，王炳法提交了《关于提高社保窗口服务效率的建议》。他在建议中提到，现有的劳保局窗口服务跟不上群众的需求，地方狭窄，窗口少、排队长，“有时排队要花几个小时，一些从周边乡镇赶来办事的百姓，加上来回的路程，一天就都给劳保局了，很不方便。”
余杭区劳保局接到建议后，主动上门走访、向他征求意见，并提出七项改善措施。但在随后的暗访中，王炳法发现建议的落实力度并不理想。然而，承办单位热情的态度和细致的工作，却让他在对建议办理情况的评判中左右为难。
“建议提上去的当年，发给我一个表格，问满意不满意。我是答了‘满意’。”王炳法回忆说，“实际上，我心中是不满意的。”
两年多过去了，区劳保局承诺的业务分流、更新改造信息系统、将办事大厅移至时代广场等7项措施逐步落实到位，办事窗口的效率有了很大提高。2010年10月，在区人大常委会组织的代表建议办理工作绩效评估中，王炳法给这一建议办理大大方方地打了一个95的高分。
“当了这么多年的人大代表，对建议办理的打分还是头一遭。”连续当了6届区人大代表的王炳法笑着说。
从“答复型”走向“落实型”
“以往对于代表建议的办理情况，一般都进行‘满意’或者‘不满意’的评价。”王炳法说，“有时对建议的办理结果并不满意，但碍于人情关系甚至是承办单位的‘软磨硬泡’，不得已选择‘满意’。”
“有些建议的办理时间比较长，当年很难来说是否满意。如果仅因为承办部门的承诺就填‘满意’，很担心他们在‘答复’后就松懈。”区人大代表赵伟儿告诉记者，“老百姓问起来，也很难交待。”
“前期调研很辛苦，提了建议后，等来的却只是承办部门的‘一张纸’，感觉不受重视。”不少人大代表如是说。
“我们发现，承办单位的态度是好了，但往往还是答复归答复、办理归办理‘两张皮’。”余杭区人大常委会代表工委调研员周炳华说。
能否通过绩效评估这一方式，让代表客观地来评价建议办理情况，真正把需要推动办理的建议找出来，从而推进建议落实？
2010年9月25日，余杭区第十三届人大常委员会第三十次会议通过《关于开展代表建议办理工作绩效评估的若干规定》。根据该规定制定的实施意见，首先向区劳保局“开刀”，对其主办的区本届人大一次会议以来的代表建议办理工作情况进行“回头看”。据统计，区劳保局本届以来共收到代表建议49件，均为会议期间的代表建议，主要以要求解决失地农民社会保障、农民合作医疗、城镇居民基本养老和医疗保障、劳动保障这四类为主。
为此，余杭区人大常委会专门设计了一份评估表，将建议办理的态度与办理的结果分开，按办理结果60分、办理过程40分两大块共100分进行量化评估。其中，办理结果分已完成、正在完成、未实施三类；办理过程则细分为办理工作、面商情况、办结时间以及办理程序。对于这样的设置，常委会机关工作人员告诉记者：“这项工作归根结底，是为了提高建议办理工作的实效，所以我们把分数更多地侧重于办理结果。”
“这能使我们放下人情包袱，真正说出心里话。”在随后的调研过程中，不少代表对评分的设置给予了充分的肯定。
“代表提出的建议代表着选民的意愿，但很多时候政府并不重视。”余杭区塘栖镇的一位人大代表在分片区座谈会上说，“比方说修桥，代表连续提了3年，答复年年说‘将办理’，但实际行动却没有。而书记、区长一个批示，马上就建好了。这让代表很受挫。”
“有了绩效评估，建议办理不再是‘有头无尾’。我们感觉自己的建议被真正重视，提建议的积极性也就高了。”区人大代表王舟丽说。
“以前是为了‘落实’而‘落实’，办理往往粗糙、简单化。与代表见个面，进行个答复，就算‘大功告成’。”一位政府工作人员告诉记者，“现在有了绩效评估这项‘验收工程’，谁都不敢马虎了。”
从收回的46份代表建议评估表看，代表建议内容已经落实、办理过程符合规定、代表认为可以得90-100分的建议有27件，占总数的58.7%；建议正在落实，代表认为可以得60-90分的建议有15件，占总数的32.6%；建议未能实施，代表认为得分在60分以下的建议4件，占总数的8.7%。
对于在“及格线”以下的4件建议，区人大常委会要求区劳保局进行整改。
“我们在今后的建议办理过程当中会更加重视。”区劳保局局长马金德说，“代表建议办理工作绩效评估对我们的依法行政水平和综合素质，都有一个较好的促进作用。”
据悉，余杭区人大常委会将扩大开展代表建议办理工作绩效评估的对象范围。“明年是本届人大的最后一年，因为要忙换届选举工作，原本计划将代表建议办理工作绩效评估暂停一年。”区人大常委会副主任王少青说，“没想到，乡镇人大及代表纷纷要求明年继续开展这项工作。”
“建议每年对几个政府部门开展代表建议办理工作的绩效评估，这样还能给其他部门敲敲警钟，防止政府部门应付代表建议的办理。”一位区人大代表说。
同一情形，悬殊的分数
除了让提出建议的代表给区劳保局的建议办理情况进行打分外，余杭区人大常委会还专门成立了评估小组（由常委会领导、代表工委和法工委的负责人组成），对每件代表建议的办理进行了一一量化打分和评估。
区人大代表王齐提出的《关于鼓励农民自购养老保险的建议》，由于建议落实到位，受到老百姓的欢迎，王齐对这项工作的评议打了个满分。而她的另一项建议《要求（自谋职业者）享受同等医疗保险待遇的建议》，虽然区劳保局作了答复，但由于相关政策不到位，没有落实，王齐在办理结果一栏毫不犹豫地给了0分，使总分呈现出尴尬的20分。“因为没有落实，我怎么能给他分数。”王齐解释道。
然而，就是这条王齐给出20分的建议办理情况，评估小组给出的却是65分，“就区情来说，王齐代表的这一建议可以商榷，因为涉及财政拨款等问题，超出了劳保局的权限范围。但劳保局应当站在政府的角度来办理代表建议，因此仍然有努力的空间。”
据余杭区人大常委会工作人员介绍，在实践中，一些职能部门可能已经在权责范围内尽了最大的努力，但由于职能所限等客观原因，并不能够获得代表的认可。
“的确存在一些情况，代表提出来的建议可能根据目前的法律法规、制度等一下子解决不了。”周炳华调研员说，“如果完全按照建议的办理结果来评价‘不满意’，可能有失公允，还会挫伤承办部门的感情。”
因此，余杭区人大常委会组织的这次代表建议办理工作绩效评估，除了将政府部门“解决问题的措施是否有力、成效是否明显”等作为评估的重要内容外，还专门将“领导是否重视，责任是否明确；调研是否深入，面商是否真诚；工作程序是否规范，答复是否及时”列入评估内容，为的就是让评价工作更客观。
“我们通过走访代表、召开相关代表和镇乡（街道）人大负责人座谈会等途径，听取了代表和镇乡（街道）人大对区劳保局办理代表建议工作情况的意见和建议。”评估小组的成员告诉记者，“还专题到区劳保局了解情况，听取关于代表建议办理情况的汇报。”
“这样能够更加真实地反映代表建议的办理情况。”王少青副主任说，“避免公说公有理，婆说婆有理的局面。给代表建议办理一个中肯的评价。”
对此，不少代表也表示理解。“代表建议办理的绩效评估工作，对人大代表和承办单位来说，都是一把双刃剑。这给了代表一个反思的机会。因为我们代表在提建议的时候可能存在一定的局限性与片面性。”区人大代表王舟丽说，“代表也应当增强履职能力，提高建议的质量。”
各方合力齐推进
近年来，浙江省各地人大常委会纷纷出台举措，强化对代表建议办理的落实。如金华市、海宁市等人大常委会均开展了代表建议办理“回头看”的工作。
“针对性逐渐加强，火药味也越来越浓。”一位从事人大理论研究的学者这样评价。
“代表建议办理工作绩效评估是坚持和完善人民代表大会制度、促进民主政治建设的重要工作。”余杭区人大常委会副主任宋福友指出。
“这项工作的最终目的，是促使政府及相关部门在办理代表建议的质量和效率上有所提高。同时也要求代表在提出建议方面更加规范。”余杭区人大常委会办公室主任龙飞说。
“以前可能更多的是‘坐着等答复’，现在要逐项打分，就必须认真了解建议办理的各项进展，从而更好地代表选民来监督政府的工作。”参与代表建议办理工作绩效评估的一位人大代表说。
而对于评议的主体，各地的实践也颇不相同。如浙江省宁波市江东区人大常委会就尝试用“合议制”方法，将代表建议办理情况提交代表小组讨论、协商，得出结论以供代表参考。有的地方甚至组织负责办理代表建议的政府部门给代表提出的建议进行打分。
“由人大代表来对建议办理情况进行评价较为合适。”一位从事代表工作的人士告诉记者，“从法理上来说，人大及其常委会对‘一府两院’的监督是受人大代表授权的。参与对‘一府两院’的监督是人大代表的法定权利。”
“各地的做法，增强了代表建议办理的成效与时效，是对监督力量的再强化。”这位人士告诉记者，“可以说是‘以点促面’，是人大监督的拓展与延伸。这些探索与尝试，让代表参与到人大常委会的督办活动中，也增强了代表与人大常委会的联系，使两者形成了合力。”