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摘要：按照国务院、国土资源部的安排和部署，近年来在节约集约用地方面做了大量工作，在保护资源和保障发展的双重压力之下，较好的解决了城市发展用地需求和土地供应的矛盾。按照“控制总量、限制增量、盘活存量”的总体目标，主要从土地审批、供应、利用、监管和存量土地内涵挖潜等方面上实现土地的节约集约利用。本文分析了盘活城市存量土地节约集约用地之路。
关键词：城市存量土地；节约集约；用地之路
土地是民生之本、发展之基。我国既是一个土地资源相对短缺的大国，又是一个经济快速起飞的发展中的国家。对我国绝大多数城市来讲，均面临经济建设需要占用大量土地与土地资源相对短缺的现实矛盾。只有以科学发展观为统领，正确处理建设用地与城市发展的关系， 走好土地资源节约集约利用之路，才能保证城市经济的持续稳定发展。
1、重要性
盘活存量土地的主要形式事实上，国内城市存量土地目前主要集中在占地面积大、土地产出率低的工业及其仓储用地，关、停、并、转企业调整置换出的土地，行政、事业单位利用不充分的土地，闲置的建设用地以及急需改造的城中村。其重要性在于：
1.1从土地管理的角度来看可以有效地保护耕地。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的一项基本国策，过去通过将农用地征收为国有土地来调节土地市场的做法造成耕地急剧减少，为了保护耕地国家实行严格的农用地转用审批制度，因而可供征收的农用地已经相当有限。鉴于上述情况，为解决用地的需求，城市土地利用要走集约节约化的道路，要促使城市土地供应实现由增量调节为主向存量调节为主转变，充分挖掘和利用城市存量土地，提高土地利用率来有效地保护耕地。在土地出让合同和划拨决定书中明确约定投资强度、容积率、建筑密度和开竣工时间等内容，切实加强土地利用监管。
1.2从城市规划的角度来看有利于城市土地利用结构的调整。通过对城市产业结构的调整，将城市用地方式从粗放式向集约式的进行转变，着眼未来合理规划并盘活城市存量土地，大力发展第三产业，充分发挥潜在的土地经济效益；而城中村的土地资源由于缺乏统一的规划、建设与管理，易形成土地占有率高、利用率低、产出率更低的恶性循环，既形不成开发的规模效益，又破坏了土地利用的整体性，从而造成城市土地资源的严重浪费，通过对城中村的改造，不仅有利于城市规划的实施，合理利用城市土地，而且还可以有效地遏制土地资源的浪费。
2、存在的问题
本研究通过摸清某区建设用地集约利用程度、工业用地集约利用和存量土地现状，找出存在的问题。
2.1部分园区定位不明确，用地结构欠合理。部分工业园区在招商引资之初，由于缺乏先进的指导思想和统一科学的规划，将一些与工业无关的项目如房地产开发项目等也引入工业园区，虽然在一定程度上拉动了园区经济的发展，但同时也浪费了有限的工业发展空间。工业园区作为一定区域的工业生产集聚区，其工矿仓储用地应在用地结构中居于主导地位，部分园区的工业用地不占主导地位，用地结构不尽合理。
2.2城市规模扩张迅速，投入产出效益不高。城市的规模应与当地的人口规模、资源环境容量等因素相适应，城市扩张速度远低于人口增长速度时，就会引发资源供应紧张、环境严重污染等问题；城市扩张速度大大高于人口增长速度时，又容易导致土地浪费。城市用地规模增长弹性系数是衡量城市用地扩张是否合理的重要指标， 国际公认的合理标准为1 .1 2。近年来，本区建成区土地投入产出率呈现逐年增长的趋势，但与周边省会城市相比，建成区土地的投入产出效益仍相对较低。
2.3划拨土地成本核算缺乏统一规定，容易造成划拨土地低效利用。划拨土地在该市经济社会建设中发挥了极其重要的作用，但随着市场经济体制的完善与土地有偿使用制度的发展，现行划拨土地成本核算管理的弊端逐渐显露。由于划拨土地成本核算缺乏规范统一的规定，划拨土地成本确定的随意性较大，难以反映划拨土地所在区域的公共和基础设施投入成本，土地取得成本低、用地单位缺乏集约用地动力，一定程度上造成了市区土地的粗放、低效利用和闲置，只有充分发挥市场机制作用，才能有效地促进节约集约用地。
3、盘活城市存量土地节约集约用地之路分析
3.1严格执行土地利用总体规划，控制建设用地总规模。按照“守住耕地红线、节约集约用地”的要求严格执行新一轮县土地利用总体规划，确保耕地保有量不低于上级政府下达的相应指标、划定基本农田保护面积不低于上级政府下达的保护指标、建设项目占用基本农田符合土地管理法律法规及相关政策规定，保障耕地占补平衡的实施；控制建设用地规模，将新增建设用地总量、新增建设占用农用地、新增建设占用耕地3项指标全部控制在国家逐级下达的土地利用年度计划指标内。进一步优化土地利用空间和布局结构，充分发挥土地利用的集聚效应。 另外对城市存量土地进行远期规划时还要充分研究当地的地域历史和文化特点，不能因为失误的规划、盲目的开发而丧失了城市原有的特色，从延续历史文化和改善环境的目标出发进行旧城改造，力求使改造后的旧城仍保持昔日的特色风貌，留住传统的本城韵味。
3.2盘活存量建设用地，提高土地利用效率。推动工业项目向园区集中。依托府谷县资源优势，根据《土地利用总体规划》、《矿产资源总体规划》以及《城镇建设规划》等实施“园区带动、项目支撑、产业奠基”发展战略，按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的要求，严格执行国土资源部《工业项目建设用地控制指标》和陕西省《建设用地控制指标》对投资强度、容积率等控制指标的规定，提高园区工业项目地准入门槛，强化生产要素聚集，提高工业用地的投资强度及集約利用程度。推动矿山企业整合升级。淘汰落后工艺、合理利用资源、减少环境污染、促进联合重组的原则，对分散建设、生产能力低下的兰炭企业分期分批予以关闭，在此基础上积极实施煤炭资源整合工作，强化生产要素集聚，提高用地效率以及资源的就地转化率。煤炭资源整合搬迁的废弃工业场地，置换建设用地指标或城镇周边使用，复垦的土地则按照“宜农则农、宜林则林”的原则加以合理利用，力争在做到建设用地总量不增加，耕地面积不减少的同时，通过建设用地的空间置换使用地布局更加合理。 3.3探索未利用地的差别化管理政策，拓展城市用地空间。积极探索差别化的未利用地管理政策。结合经济社会发展土地利用的实际需要，构建差别化的未利用地管理政策，深入探索开发利用荒山荒沟等未利用地的有效途径和模式，通过搬山、填沟、填涂开发建设城市新区，充分利用未利用地拓展建设用地空间。对于建设项目使用未利用地的，从土地有偿使用费、征地地价等方面给予更多的优惠政策，引导个人和单位使用未利用地。
3.4提高用地监管水平、加大执法力度。强化建设用地动态监管。对建设用地的审批、供应、利用和管理等有关情况实行全过程动态监管。不仅要严格执行产业用地准入制度，严把建设用地审批供应关，还要加强对建设用地的批后监管，强化建设用地合同管理，完善和落实建设项目用地的复核验收制度，加强对节约集约用地工作的动态监管。加强土地执法监察。依法查处违法违规用地行为，对非法批地、未批先用、少批多用、擅自改变土地用途、违规减免返还土地出让收入、低价出让国有土地使用权等严重土地违法违规行为，依法进行严肃查处并公开曝光，涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。监察部门每年要会同国土资源部门组织开展专项土地执法检查。
3.5制定各类建设用地控制指标和管理规范，促进城市土地集约利用。为解决土地利用较为粗放的问题，为国土资源管理部门审核各类建设项目用地规模提供依据，进一步推进市区土地集约利用，建议参考国家和广西现行的建设用地控制指标，结合土地利用实际，严格土地使用标准，健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准，研究制定机关团体和事业单位用地、教育用地、工业项目建设用地等控制指标和管理规范。通过严格规范各类建设用地的管理，控制用地规模，缓解区建设用地供需矛盾，提高集约节约用地水平。
通过吸取教训、总结经验，要结合土地利用总体规划，树立科学发展观的思想，根据城市自身的特色对存量土地进行远景规划，从城市长远利益出发安排存量土地的利用，从根本上实现城市存量土地功能结构的转变，完善城市整体功能结构，使其成为城市有机组成的一部分，以达到城市可持续发展的目的。
參考文献：
[1]刘凤莲，林爱文.资源枯竭城市土地集约利用综合评价研究[J].山西大学学报：自然科学版，2014，34（1）：163-168.
[2]赵奎涛，胡克，贾晓晴，等.资源型城市土地集约利用评价指标体系研究—以辽宁西部地区三个资源型城市为例[J].中国矿业，2014，18（5）：38-41.
[3]王格芳.快速城市化进程中土地集约利用的对策探讨[J].成都：资源开发与市场，2014，26（4）：334-337.
[4]李秀荣，牛付娟.加强对审批建设用地监管的探讨[J].合肥：现代农业科技，2014（24）：380-381.
关键词：城市存量土地；节约集约；用地之路
土地是民生之本、发展之基。我国既是一个土地资源相对短缺的大国，又是一个经济快速起飞的发展中的国家。对我国绝大多数城市来讲，均面临经济建设需要占用大量土地与土地资源相对短缺的现实矛盾。只有以科学发展观为统领，正确处理建设用地与城市发展的关系， 走好土地资源节约集约利用之路，才能保证城市经济的持续稳定发展。
1、重要性
盘活存量土地的主要形式事实上，国内城市存量土地目前主要集中在占地面积大、土地产出率低的工业及其仓储用地，关、停、并、转企业调整置换出的土地，行政、事业单位利用不充分的土地，闲置的建设用地以及急需改造的城中村。其重要性在于：
1.1从土地管理的角度来看可以有效地保护耕地。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的一项基本国策，过去通过将农用地征收为国有土地来调节土地市场的做法造成耕地急剧减少，为了保护耕地国家实行严格的农用地转用审批制度，因而可供征收的农用地已经相当有限。鉴于上述情况，为解决用地的需求，城市土地利用要走集约节约化的道路，要促使城市土地供应实现由增量调节为主向存量调节为主转变，充分挖掘和利用城市存量土地，提高土地利用率来有效地保护耕地。在土地出让合同和划拨决定书中明确约定投资强度、容积率、建筑密度和开竣工时间等内容，切实加强土地利用监管。
1.2从城市规划的角度来看有利于城市土地利用结构的调整。通过对城市产业结构的调整，将城市用地方式从粗放式向集约式的进行转变，着眼未来合理规划并盘活城市存量土地，大力发展第三产业，充分发挥潜在的土地经济效益；而城中村的土地资源由于缺乏统一的规划、建设与管理，易形成土地占有率高、利用率低、产出率更低的恶性循环，既形不成开发的规模效益，又破坏了土地利用的整体性，从而造成城市土地资源的严重浪费，通过对城中村的改造，不仅有利于城市规划的实施，合理利用城市土地，而且还可以有效地遏制土地资源的浪费。
2、存在的问题
本研究通过摸清某区建设用地集约利用程度、工业用地集约利用和存量土地现状，找出存在的问题。
2.1部分园区定位不明确，用地结构欠合理。部分工业园区在招商引资之初，由于缺乏先进的指导思想和统一科学的规划，将一些与工业无关的项目如房地产开发项目等也引入工业园区，虽然在一定程度上拉动了园区经济的发展，但同时也浪费了有限的工业发展空间。工业园区作为一定区域的工业生产集聚区，其工矿仓储用地应在用地结构中居于主导地位，部分园区的工业用地不占主导地位，用地结构不尽合理。
2.2城市规模扩张迅速，投入产出效益不高。城市的规模应与当地的人口规模、资源环境容量等因素相适应，城市扩张速度远低于人口增长速度时，就会引发资源供应紧张、环境严重污染等问题；城市扩张速度大大高于人口增长速度时，又容易导致土地浪费。城市用地规模增长弹性系数是衡量城市用地扩张是否合理的重要指标， 国际公认的合理标准为1 .1 2。近年来，本区建成区土地投入产出率呈现逐年增长的趋势，但与周边省会城市相比，建成区土地的投入产出效益仍相对较低。
2.3划拨土地成本核算缺乏统一规定，容易造成划拨土地低效利用。划拨土地在该市经济社会建设中发挥了极其重要的作用，但随着市场经济体制的完善与土地有偿使用制度的发展，现行划拨土地成本核算管理的弊端逐渐显露。由于划拨土地成本核算缺乏规范统一的规定，划拨土地成本确定的随意性较大，难以反映划拨土地所在区域的公共和基础设施投入成本，土地取得成本低、用地单位缺乏集约用地动力，一定程度上造成了市区土地的粗放、低效利用和闲置，只有充分发挥市场机制作用，才能有效地促进节约集约用地。
3、盘活城市存量土地节约集约用地之路分析
3.1严格执行土地利用总体规划，控制建设用地总规模。按照“守住耕地红线、节约集约用地”的要求严格执行新一轮县土地利用总体规划，确保耕地保有量不低于上级政府下达的相应指标、划定基本农田保护面积不低于上级政府下达的保护指标、建设项目占用基本农田符合土地管理法律法规及相关政策规定，保障耕地占补平衡的实施；控制建设用地规模，将新增建设用地总量、新增建设占用农用地、新增建设占用耕地3项指标全部控制在国家逐级下达的土地利用年度计划指标内。进一步优化土地利用空间和布局结构，充分发挥土地利用的集聚效应。 另外对城市存量土地进行远期规划时还要充分研究当地的地域历史和文化特点，不能因为失误的规划、盲目的开发而丧失了城市原有的特色，从延续历史文化和改善环境的目标出发进行旧城改造，力求使改造后的旧城仍保持昔日的特色风貌，留住传统的本城韵味。
3.2盘活存量建设用地，提高土地利用效率。推动工业项目向园区集中。依托府谷县资源优势，根据《土地利用总体规划》、《矿产资源总体规划》以及《城镇建设规划》等实施“园区带动、项目支撑、产业奠基”发展战略，按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的要求，严格执行国土资源部《工业项目建设用地控制指标》和陕西省《建设用地控制指标》对投资强度、容积率等控制指标的规定，提高园区工业项目地准入门槛，强化生产要素聚集，提高工业用地的投资强度及集約利用程度。推动矿山企业整合升级。淘汰落后工艺、合理利用资源、减少环境污染、促进联合重组的原则，对分散建设、生产能力低下的兰炭企业分期分批予以关闭，在此基础上积极实施煤炭资源整合工作，强化生产要素集聚，提高用地效率以及资源的就地转化率。煤炭资源整合搬迁的废弃工业场地，置换建设用地指标或城镇周边使用，复垦的土地则按照“宜农则农、宜林则林”的原则加以合理利用，力争在做到建设用地总量不增加，耕地面积不减少的同时，通过建设用地的空间置换使用地布局更加合理。 3.3探索未利用地的差别化管理政策，拓展城市用地空间。积极探索差别化的未利用地管理政策。结合经济社会发展土地利用的实际需要，构建差别化的未利用地管理政策，深入探索开发利用荒山荒沟等未利用地的有效途径和模式，通过搬山、填沟、填涂开发建设城市新区，充分利用未利用地拓展建设用地空间。对于建设项目使用未利用地的，从土地有偿使用费、征地地价等方面给予更多的优惠政策，引导个人和单位使用未利用地。
3.4提高用地监管水平、加大执法力度。强化建设用地动态监管。对建设用地的审批、供应、利用和管理等有关情况实行全过程动态监管。不仅要严格执行产业用地准入制度，严把建设用地审批供应关，还要加强对建设用地的批后监管，强化建设用地合同管理，完善和落实建设项目用地的复核验收制度，加强对节约集约用地工作的动态监管。加强土地执法监察。依法查处违法违规用地行为，对非法批地、未批先用、少批多用、擅自改变土地用途、违规减免返还土地出让收入、低价出让国有土地使用权等严重土地违法违规行为，依法进行严肃查处并公开曝光，涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。监察部门每年要会同国土资源部门组织开展专项土地执法检查。
3.5制定各类建设用地控制指标和管理规范，促进城市土地集约利用。为解决土地利用较为粗放的问题，为国土资源管理部门审核各类建设项目用地规模提供依据，进一步推进市区土地集约利用，建议参考国家和广西现行的建设用地控制指标，结合土地利用实际，严格土地使用标准，健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准，研究制定机关团体和事业单位用地、教育用地、工业项目建设用地等控制指标和管理规范。通过严格规范各类建设用地的管理，控制用地规模，缓解区建设用地供需矛盾，提高集约节约用地水平。
通过吸取教训、总结经验，要结合土地利用总体规划，树立科学发展观的思想，根据城市自身的特色对存量土地进行远景规划，从城市长远利益出发安排存量土地的利用，从根本上实现城市存量土地功能结构的转变，完善城市整体功能结构，使其成为城市有机组成的一部分，以达到城市可持续发展的目的。
參考文献：
[1]刘凤莲，林爱文.资源枯竭城市土地集约利用综合评价研究[J].山西大学学报：自然科学版，2014，34（1）：163-168.
[2]赵奎涛，胡克，贾晓晴，等.资源型城市土地集约利用评价指标体系研究—以辽宁西部地区三个资源型城市为例[J].中国矿业，2014，18（5）：38-41.
[3]王格芳.快速城市化进程中土地集约利用的对策探讨[J].成都：资源开发与市场，2014，26（4）：334-337.
[4]李秀荣，牛付娟.加强对审批建设用地监管的探讨[J].合肥：现代农业科技，2014（24）：380-381.