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摘 要：私募股权投资是近年的热门话题，也是一个亟待良好监管的领域。就私募监管的现状而言，目前的监管较为混乱，没有明确的法律依据，不容乐观。适逢新《证券投资基金法》正在修订审议之时，我们应借此东风完善私募股权投资的监管模式，形成立法监管、行政监管与行业监管三者结合的监管模式。
关键词：私募股权投资 监管 《证券投资基金法（修订草案）》
一、私募股权投资概述
私募股权投资（Private Equity）是最近的投融"新宠"。对于投资者而言，私募可以带来比公募更丰厚的回报，虽然这也伴随着更大的风险，但这个"冒险家的乐园"却吸引了越来越多的关注；对于融资者而言，引入私募基金的同时，也是引入了一套新的企业经营模式，这种模式往往是先进、健全的，充沛的资金与先进的管理能帮助一个处于成长期的企业快速成长起来，像我们耳熟能详的蒙牛、国美等企业，就是私募的成功案例。
在20世纪80年代，私募股权投资还只是一个行事低调的小规模金融产业；但到了现在，其控制着全球超过8000亿美元的资本，而且每年募集到的资本以千亿美元计。私募股权投资公司已有能力影响一流大企业的决策与发展，像软银集团、黑石集团，以及我国本土的鼎辉、弘毅等都是其中的佼佼者。
在1998年3月的全国政协九届一次会议上，民建中央"关于尽快发展我国风险投资事业的提案"被列为"一号提案"，这是风险投资业高速发展的时期，也是私募股权投资的兴起标志。十多年过去了，我国私募股权基金的发展已形成规模，日益成熟。
何为私募股权投资？一般指成立专门的基金管理公司，向有限的机构、有限的个人进行融资，并将资本投入具有高增长潜力的且未上市的企业进行股权或准股权投资，甚至参与到被投资企业的经营管理活动中，待所投资的企业发育成熟后，退出企业实现资本增值。其操作流程分为四步：融资→投资→管理→退出，任何一个环节出了问题，都会导致整个投融项目的全面崩盘，因此，对私募基金的监管就显得尤为重要。我认为，这种监管主要包括立法监管、行政监管、行业监管等方面。
关于私募股权投资监管的问题，在实务界讨论的并不多，大家似乎有默契的都回避了这个问题，只一味的谈私募的巨大收益以及数不清的成功案例。但就像阳光背后的阴影确实存在一样，私募也有其阴暗面，商业欺诈、投资诈骗，一个不小心，一桩合法生意可能变成违法行为，一个前途无量的企业也可能提前关张。
二、私募股权投资监管现状
到2011年年末，全国备案创业投资企业882家，增长34.3%；备案创业投资企业资产总规模达到2206亿元，同比增长41.5%。另外，未备案的PE尚有近万家。截至2012年7月31日，国内通过信托平台发行的且尚在存续的证券投资类阳光私募基金已达1042只，剔除当前未存续产品，07年之前成立的基金仅17只，07、08、09、10、11年新发基金的数量分别为74、90、159、314和293只。7月新发产品数量较上月有所减少，共新发8只产品。①这从侧面反映了私募行业的兴盛，但我们也可以预见，这一领域又将掀起一场你争我夺的厮杀。加强私募股权投资的监管，是当务之急。遗憾的是，目前我国对私募股权投资的监管，还未形成一套严丝合缝的体系，各方监管联系松散，无法有效配合。
（一）立法监管
关于私募股权投资的立法监管，散见于《公司法》、《合伙企业法》、《信托法》、《证券法》、《创业投资企业管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）；在《证券投资基金法（修改草案）》中也新增加第十章"非公开募集的基金"规范私募股权投资基金的监管。
《创业投资企业管理暂行办法》作为唯一的一部专门规范办法，其初步确立了对私募股权投资基金"自主设立、事后备案"的管理方式，对于基金管理方的约束更主要是通过投资者与管理者之间的契约来实现。该暂行办法属于部门规章，效力等级较低，亟待上位法的立法明确。
《暂行办法》第三条规定："国家对创业投资企业实行备案管理。……"明确了国家对私募基金公司实行备案管理。该办法其他相关条文对私募基金公司的投资进行了限制，其实质是一种变相的监管。本暂行办法将私募排除在担保业务与房地产业务之外（第十三条），投资的企业也仅限于未上市的企业（第十四条），且对单个企业的投资不得超过创业投资总资产的20%（第十六条），存续期间不得短于7年（第十九条）。
（二）行政监管
按照《暂行办法》第四条的规定，私募股权投资的行政监管分别由国务院管理部门和省级（含副省级城市）管理部门两级实行。
1.省级（含副省级城市）
《暂行办法》对省级（含副省级城市）管理部门并未作出明确规定，因此，各地都制定了相关规定
2.国务院管理部门
国务院管理部门为国家发展和改革委员会，即发改委。2011年12月，发改委发布了《关于促进股权投资企业规范发展的通知》发改办财金[2011]2864号（以下简称《通知》），《通知》确立首个全国性股权投资企业管理规则，对私募股权投资企业的募资方式、风险控制、备案管理等方面作出了明确规定，将备案范围扩大至所有私募股权投资机构。
一些向社会募集资本的大型基金类股权投资企业一旦投资运作不规范，就有可能影响整个股权投资市场的健康发展，所以，对基金类股权投资企业，就必须要求其履行备案义务。但对于那些仅由单个投资者及其全资子机构出资设立的非基金类股权投资企业，由于不需要向社会募集资本，《通知》豁免了它们的备案义务（第十五条）。
《通知》确立的监管要求对私募股权投资基金的意义重大。其主要限制为：
（1）对私募的资金募集方式的限制。以往，私募基金主要是通过私人银行方式推荐的，但《通知》第二条明确禁止了这种方式。
（2）对公司章程、有限合伙协议的"自治条款"的限制。如基金对关联方的投资非常普遍，以前的《有限合伙协议》没有明确约定。《通知》第六条规定："股权投资企业对关联方的投资，其投资决策应当实行关联方回避制度，并在股权投资企业的公司章程或者合伙协议以及委托管理协议、委托托管协议中约定。……" （3）对私募基金投资人数的限制。《通知》第四条规定："即投资者为集合资金信托、合伙企业等非法人机构的，应打通核查最终的自然人和法人机构是否为合格投资者，并打通计算投资者总数，但投资者为股权投资母基金的除外。"可以看出目前广泛存在的"大PE+小PE"的模式已被喊停，对于实践中广泛存在的信托型基金如采取的"信托+有限合伙"结构影响非常大。但是《通知》对于母基金运作持开放态度，未来母基金的运作将越来越普遍。
（三）行业监管
《证券投资基金法（修订草案）》提出建立基金行业协会，该基金协会并不区分公募或私募，对基金行业的职责作出了法律规定。
但值得关注的是，行业协会不应沦为某些人谋取不正当利益的工具，也不能成为催生不公平竞争的帮凶，一个短视的、维护行业不当利益的团体百害而无一利，一个真正的私募基金行业协会应该始终从持有人的利益出发，通过自我服务、自我管理、自我约束和自我监督，推动私募基金行业健康发展。
三、《证券投资基金法（修订草案）》之监管
本次修改的重点在于是否应将"非公开募集的基金"纳入新《证券投资基金法》的监管之中，在公布的草案中专门增加了"非公开募集的基金"（第十章），"基金行业协会"（第十二章），及其他与私募相关的条文。
但在正式的《基金法》通过之前，一切还无法盖棺定论。因此，我只能就《基金法（草案）》进行分析评价。
私募基金到底归谁管，成为《基金法（草案）》修订中备受争议的话题。2012年10月23日，十一届全国人大常委会第二十九次会议在北京人民大会堂举行第一次全体会议，会议审议了《证券投资基金法修订草案》二审稿，从二审的情况来看，未来相当时间内多部门监管私募基金的局面还会持续。
当前，实际监管私募股权投资基金的机构有四类：
（1）发改委。以公司制、合伙制成立的私募股权投资基金由发改委进行监管。这在《暂行办法》及发改委发布的一系列通知中得到了确定。
（2）银监会。契约型的私募证券基金主要通过信托的方式来运作经营的。由于信托公司的监管部门是银监会，因而这些阳光私募实质上是由银监会负责监管，遵照《信托法》及相关规章。
（3）证监会。2007年时，中信证券和中金公司获准试点直投业务。2012年，基金公司又获准通过子公司来做股权投资而证券公司和基金公司的监管者是中国证监会，因此，证监会也顺理成章成为监管私募股权投资基金部门。
（4）保监会。保监会在2010年发布的《保险资金投资股权暂行办法》，打开了保险资金进入私募的大门，保险公司的私募股权投资也顺理成章地归保监会监管。
确定私募监管机构的重要性在于，混乱的监管体系必将造成监管重合及监管空白，某些私募基金被重复监管，而另一些私募基金则处于"四不管"的灰色地带，发生问题时各监管机构也容易互相推诿，可能使问题得不到及时解决。动画片《三个和尚》的故事教会了我们"一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝"，现在，这个道理同样适用私募行业。
因此，《基金法（草案）》不仅将私募纳入法律的监管，同时还试图确定私募基金究竟由哪个"和尚"来监管，目前存在两种观点：
（1）证监会或基金行业协会。《基金法（草案）》第一百零七条考虑到私募股权投资基金本质上属于非公开募集的产品，因此我们可以解读为私募也需要向证监会或基金行业协会备案。
（2）该法并未明确监管机构。持此观点的代表是深圳创业投资公会秘书长王守仁，他认为，新基金法全称还是《证券投资基金法》，其第二条也表明了适用范围，就是："在中华人民共和国境内，公开或者非公开募集资金设立证券投资基金，由基金管理人管理，基金托管人托管，为基金份额持有人的利益，进行证券投资活动，适用本法。"而私募股权投资并不包括证券投资，因此，不适用本法。②
我认为，在法条的设置上，新《基金法》还需磨砺，避免发生前后法条歧义的错误。私募入法是大势所趋，至于监管机构的问题还值得商榷，我不建议双部门或多部门监管，唯一性和确定性是必须保证的。到底是由证监会还是发改委负责私募基金的监管，则又是另一场权力的博弈，在此我不多做评论。
四、结语
做好私募股权投资，资金并不是最重要的，规范的操作、良好的市场环境才是成功的要素。每一个私募投资项目，都是一次考验耐力的长跑，如果用短跑的心态来跑长跑，是坚持不到最后的。由于私募行业准入门槛低，导致了行业鱼龙混杂、良莠不齐：一些私募机构编造辉煌的从业经历和投资业绩，令投资者无法正确判断；还有的基金发起人在制作的募资文件中常常用"高回报"、"零风险"的字眼误导投资者；更有甚者，罔顾法律禁止，通过媒体、推介会、传单、手机短信向不特定的公众募集资金。对于私募股权投资的监管，不是政府一方的职责，也要从立法层面、行业自律层面同步作工。此次《证券投资基金法》的修改，是立法上的一个突破，但目前的修订草案还有完善的空间。
最后，引用一位私募界前辈崔凯博士的话结束本文："抖一时灵气，乘一时运气，很容易；修一世之功，；领一世之先，很难。"与诸君共勉！
注释：
①前瞻产业研究院http：//www.qianzhan.com/qzdata/detail/149/120817-1b98bb81.html
②曹元：《PE监管争议犹存 多龙治水艰难破局》http：//tech.sina.com.cn/i/2012-10-25/02037735738.shtml？from=iasknominate
参考文献：
[1]李磊、陈传进：《私募股权投融资指引》 经济科学出版社 2009年10月
[2]李晓峰：《中国私募股权投资案例教程》 清华大学出版社 2010年6月
[3]杨春宝、王建宁：《完胜资本2：公司投融资模式流程完全操作指南》 2011年4月
关键词：私募股权投资 监管 《证券投资基金法（修订草案）》
一、私募股权投资概述
私募股权投资（Private Equity）是最近的投融"新宠"。对于投资者而言，私募可以带来比公募更丰厚的回报，虽然这也伴随着更大的风险，但这个"冒险家的乐园"却吸引了越来越多的关注；对于融资者而言，引入私募基金的同时，也是引入了一套新的企业经营模式，这种模式往往是先进、健全的，充沛的资金与先进的管理能帮助一个处于成长期的企业快速成长起来，像我们耳熟能详的蒙牛、国美等企业，就是私募的成功案例。
在20世纪80年代，私募股权投资还只是一个行事低调的小规模金融产业；但到了现在，其控制着全球超过8000亿美元的资本，而且每年募集到的资本以千亿美元计。私募股权投资公司已有能力影响一流大企业的决策与发展，像软银集团、黑石集团，以及我国本土的鼎辉、弘毅等都是其中的佼佼者。
在1998年3月的全国政协九届一次会议上，民建中央"关于尽快发展我国风险投资事业的提案"被列为"一号提案"，这是风险投资业高速发展的时期，也是私募股权投资的兴起标志。十多年过去了，我国私募股权基金的发展已形成规模，日益成熟。
何为私募股权投资？一般指成立专门的基金管理公司，向有限的机构、有限的个人进行融资，并将资本投入具有高增长潜力的且未上市的企业进行股权或准股权投资，甚至参与到被投资企业的经营管理活动中，待所投资的企业发育成熟后，退出企业实现资本增值。其操作流程分为四步：融资→投资→管理→退出，任何一个环节出了问题，都会导致整个投融项目的全面崩盘，因此，对私募基金的监管就显得尤为重要。我认为，这种监管主要包括立法监管、行政监管、行业监管等方面。
关于私募股权投资监管的问题，在实务界讨论的并不多，大家似乎有默契的都回避了这个问题，只一味的谈私募的巨大收益以及数不清的成功案例。但就像阳光背后的阴影确实存在一样，私募也有其阴暗面，商业欺诈、投资诈骗，一个不小心，一桩合法生意可能变成违法行为，一个前途无量的企业也可能提前关张。
二、私募股权投资监管现状
到2011年年末，全国备案创业投资企业882家，增长34.3%；备案创业投资企业资产总规模达到2206亿元，同比增长41.5%。另外，未备案的PE尚有近万家。截至2012年7月31日，国内通过信托平台发行的且尚在存续的证券投资类阳光私募基金已达1042只，剔除当前未存续产品，07年之前成立的基金仅17只，07、08、09、10、11年新发基金的数量分别为74、90、159、314和293只。7月新发产品数量较上月有所减少，共新发8只产品。①这从侧面反映了私募行业的兴盛，但我们也可以预见，这一领域又将掀起一场你争我夺的厮杀。加强私募股权投资的监管，是当务之急。遗憾的是，目前我国对私募股权投资的监管，还未形成一套严丝合缝的体系，各方监管联系松散，无法有效配合。
（一）立法监管
关于私募股权投资的立法监管，散见于《公司法》、《合伙企业法》、《信托法》、《证券法》、《创业投资企业管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）；在《证券投资基金法（修改草案）》中也新增加第十章"非公开募集的基金"规范私募股权投资基金的监管。
《创业投资企业管理暂行办法》作为唯一的一部专门规范办法，其初步确立了对私募股权投资基金"自主设立、事后备案"的管理方式，对于基金管理方的约束更主要是通过投资者与管理者之间的契约来实现。该暂行办法属于部门规章，效力等级较低，亟待上位法的立法明确。
《暂行办法》第三条规定："国家对创业投资企业实行备案管理。……"明确了国家对私募基金公司实行备案管理。该办法其他相关条文对私募基金公司的投资进行了限制，其实质是一种变相的监管。本暂行办法将私募排除在担保业务与房地产业务之外（第十三条），投资的企业也仅限于未上市的企业（第十四条），且对单个企业的投资不得超过创业投资总资产的20%（第十六条），存续期间不得短于7年（第十九条）。
（二）行政监管
按照《暂行办法》第四条的规定，私募股权投资的行政监管分别由国务院管理部门和省级（含副省级城市）管理部门两级实行。
1.省级（含副省级城市）
《暂行办法》对省级（含副省级城市）管理部门并未作出明确规定，因此，各地都制定了相关规定
2.国务院管理部门
国务院管理部门为国家发展和改革委员会，即发改委。2011年12月，发改委发布了《关于促进股权投资企业规范发展的通知》发改办财金[2011]2864号（以下简称《通知》），《通知》确立首个全国性股权投资企业管理规则，对私募股权投资企业的募资方式、风险控制、备案管理等方面作出了明确规定，将备案范围扩大至所有私募股权投资机构。
一些向社会募集资本的大型基金类股权投资企业一旦投资运作不规范，就有可能影响整个股权投资市场的健康发展，所以，对基金类股权投资企业，就必须要求其履行备案义务。但对于那些仅由单个投资者及其全资子机构出资设立的非基金类股权投资企业，由于不需要向社会募集资本，《通知》豁免了它们的备案义务（第十五条）。
《通知》确立的监管要求对私募股权投资基金的意义重大。其主要限制为：
（1）对私募的资金募集方式的限制。以往，私募基金主要是通过私人银行方式推荐的，但《通知》第二条明确禁止了这种方式。
（2）对公司章程、有限合伙协议的"自治条款"的限制。如基金对关联方的投资非常普遍，以前的《有限合伙协议》没有明确约定。《通知》第六条规定："股权投资企业对关联方的投资，其投资决策应当实行关联方回避制度，并在股权投资企业的公司章程或者合伙协议以及委托管理协议、委托托管协议中约定。……" （3）对私募基金投资人数的限制。《通知》第四条规定："即投资者为集合资金信托、合伙企业等非法人机构的，应打通核查最终的自然人和法人机构是否为合格投资者，并打通计算投资者总数，但投资者为股权投资母基金的除外。"可以看出目前广泛存在的"大PE+小PE"的模式已被喊停，对于实践中广泛存在的信托型基金如采取的"信托+有限合伙"结构影响非常大。但是《通知》对于母基金运作持开放态度，未来母基金的运作将越来越普遍。
（三）行业监管
《证券投资基金法（修订草案）》提出建立基金行业协会，该基金协会并不区分公募或私募，对基金行业的职责作出了法律规定。
但值得关注的是，行业协会不应沦为某些人谋取不正当利益的工具，也不能成为催生不公平竞争的帮凶，一个短视的、维护行业不当利益的团体百害而无一利，一个真正的私募基金行业协会应该始终从持有人的利益出发，通过自我服务、自我管理、自我约束和自我监督，推动私募基金行业健康发展。
三、《证券投资基金法（修订草案）》之监管
本次修改的重点在于是否应将"非公开募集的基金"纳入新《证券投资基金法》的监管之中，在公布的草案中专门增加了"非公开募集的基金"（第十章），"基金行业协会"（第十二章），及其他与私募相关的条文。
但在正式的《基金法》通过之前，一切还无法盖棺定论。因此，我只能就《基金法（草案）》进行分析评价。
私募基金到底归谁管，成为《基金法（草案）》修订中备受争议的话题。2012年10月23日，十一届全国人大常委会第二十九次会议在北京人民大会堂举行第一次全体会议，会议审议了《证券投资基金法修订草案》二审稿，从二审的情况来看，未来相当时间内多部门监管私募基金的局面还会持续。
当前，实际监管私募股权投资基金的机构有四类：
（1）发改委。以公司制、合伙制成立的私募股权投资基金由发改委进行监管。这在《暂行办法》及发改委发布的一系列通知中得到了确定。
（2）银监会。契约型的私募证券基金主要通过信托的方式来运作经营的。由于信托公司的监管部门是银监会，因而这些阳光私募实质上是由银监会负责监管，遵照《信托法》及相关规章。
（3）证监会。2007年时，中信证券和中金公司获准试点直投业务。2012年，基金公司又获准通过子公司来做股权投资而证券公司和基金公司的监管者是中国证监会，因此，证监会也顺理成章成为监管私募股权投资基金部门。
（4）保监会。保监会在2010年发布的《保险资金投资股权暂行办法》，打开了保险资金进入私募的大门，保险公司的私募股权投资也顺理成章地归保监会监管。
确定私募监管机构的重要性在于，混乱的监管体系必将造成监管重合及监管空白，某些私募基金被重复监管，而另一些私募基金则处于"四不管"的灰色地带，发生问题时各监管机构也容易互相推诿，可能使问题得不到及时解决。动画片《三个和尚》的故事教会了我们"一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝"，现在，这个道理同样适用私募行业。
因此，《基金法（草案）》不仅将私募纳入法律的监管，同时还试图确定私募基金究竟由哪个"和尚"来监管，目前存在两种观点：
（1）证监会或基金行业协会。《基金法（草案）》第一百零七条考虑到私募股权投资基金本质上属于非公开募集的产品，因此我们可以解读为私募也需要向证监会或基金行业协会备案。
（2）该法并未明确监管机构。持此观点的代表是深圳创业投资公会秘书长王守仁，他认为，新基金法全称还是《证券投资基金法》，其第二条也表明了适用范围，就是："在中华人民共和国境内，公开或者非公开募集资金设立证券投资基金，由基金管理人管理，基金托管人托管，为基金份额持有人的利益，进行证券投资活动，适用本法。"而私募股权投资并不包括证券投资，因此，不适用本法。②
我认为，在法条的设置上，新《基金法》还需磨砺，避免发生前后法条歧义的错误。私募入法是大势所趋，至于监管机构的问题还值得商榷，我不建议双部门或多部门监管，唯一性和确定性是必须保证的。到底是由证监会还是发改委负责私募基金的监管，则又是另一场权力的博弈，在此我不多做评论。
四、结语
做好私募股权投资，资金并不是最重要的，规范的操作、良好的市场环境才是成功的要素。每一个私募投资项目，都是一次考验耐力的长跑，如果用短跑的心态来跑长跑，是坚持不到最后的。由于私募行业准入门槛低，导致了行业鱼龙混杂、良莠不齐：一些私募机构编造辉煌的从业经历和投资业绩，令投资者无法正确判断；还有的基金发起人在制作的募资文件中常常用"高回报"、"零风险"的字眼误导投资者；更有甚者，罔顾法律禁止，通过媒体、推介会、传单、手机短信向不特定的公众募集资金。对于私募股权投资的监管，不是政府一方的职责，也要从立法层面、行业自律层面同步作工。此次《证券投资基金法》的修改，是立法上的一个突破，但目前的修订草案还有完善的空间。
最后，引用一位私募界前辈崔凯博士的话结束本文："抖一时灵气，乘一时运气，很容易；修一世之功，；领一世之先，很难。"与诸君共勉！
注释：
①前瞻产业研究院http：//www.qianzhan.com/qzdata/detail/149/120817-1b98bb81.html
②曹元：《PE监管争议犹存 多龙治水艰难破局》http：//tech.sina.com.cn/i/2012-10-25/02037735738.shtml？from=iasknominate
参考文献：
[1]李磊、陈传进：《私募股权投融资指引》 经济科学出版社 2009年10月
[2]李晓峰：《中国私募股权投资案例教程》 清华大学出版社 2010年6月
[3]杨春宝、王建宁：《完胜资本2：公司投融资模式流程完全操作指南》 2011年4月