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【摘要】城管执法为现代城市的运转提供了不竭的动力，为城市的持续发展提供了可靠的保障，为构建和谐社会提供了坚实的支撑。本文从城管执法的概念和特点分析入手，着重分析目前郑州市城管执法遭遇的困境，并试图探索解决困境的途径。
【关键词】城市管理；行政执法；程序法；实体法
2014年7月3日，郑州市紫荆山地铁口，11个宣传架把一马路摊儿围了起来。各种"甄嬛体"、"淘宝体"等轮番上阵，一直藏起来的马路摊主终于现身，收摊儿。这是郑州市城管执法局在进行"围观执法"。上述事件其他的城市里面也有出现，比如"美女执法"、"城管瞪眼执法"等等，城管执法仿佛进入了一个"执法怪圈"。本文从城管执法的概念和特点分析入手，着重分析目前郑州市城管执法遭遇的困境，并试图探讨解决困境的出路。
一、城管执法概述
"城管"是城市管理行政执法局或城市管理综合行政执法局的简称，是中国城市管理中负责综合行政执法的部门。城市管理行政执法（简称城管执法）是城市管理的重要组成部分。其执法依据是《中华人民共和国行政处罚法》，以及各城市颁布的地方性法规。其特点表现在：第一，主动性。城管执法是为了实现国家行政管理职能的一种活动，它必须依职权积极自觉地采取行动，主动而不是被动地进行行政执法。第二，范围的特殊性。经常是城市各部门将管不好、不好管的、面对弱势群体的让城管来管，比如市容环境卫生、违章建筑（有执照的归规划部门）等等。第三，强制性。如果行政管理相对人违反行政法律规范或不履行行政法律规范中所规定的义务时，就会受到行政处罚或行政强制，以达到维护公共利益和社会秩序的目的，当然，行政执法的强制性要由法律来明确加以规定，在行政执法过程中必须依法进行强制。
二、郑州市城管执法遭遇的困境
（一）立法有待完善
由于没有一部直接针对城管执法所制定的法律法规，仅根据《行政法》、《行政处罚法》、省级人民政府决定、地方政府规章和地方人民政府文件的相关规定执法，显然不能有效解决城管执法中存在的问题。虽然法律规定许多权利相对集中于城管执法人员手里，解决了以往多头执法、重复处罚及执法空当的情况，但这就使得城管拥有广泛、自由的裁量权。城管任意执法、胡乱执法的事情就时有发生。
（二）执法程序问题
任何管理者与被管理者之间都会构成矛盾，但当这一个矛盾涉及到生存，就会变得格外尖锐起来。目前郑州市正在加速经济发展，市容环境整治、违法建筑的拆除管理、流动摊贩的占道经营等等情况，都需要城管来介入。这些被管理的对象，不少正是孤寡残疾、下岗职工、外来务工等人群，维系着最基本的生活需求，由此使二者关系异常敏感。面对这些被管理对象，执法车辆开着宣传车没日没夜的宣传，执法人员起早贪黑的堵截，而结果是人员一走，小商贩立马现行。为此，有的执法人员自由裁量性大、随机性也较为突出，这种关系的处理一直都很棘手。
（三）执法人员素质有待提高
郑州市从事一线工作的城管人员大多没有较高的学历，文化素质偏低，法律意识淡薄，执法观念不强，也没有专门接受过岗位培训，因此在执法过程中比较机械、死板，不会灵活处理问题，只能处理一些简单的事情，一旦问题比较复杂，难以解决，他们就无从下手。为了达到解决问题的目的，于是他们会出现乱执法，与群众之间的矛盾就由此产生。暴力执法毕竟是少数执法人员的作为，然而正是这小部分人员损坏了城管执法队伍的形象，人们抵触城管人员执法，不理解执法，其实如果没有城管执法队伍，我们生活的城市环境是很难维护整洁和平静的。
三、郑州市城管执法困境的出路探析
（一）从立法层面上和执法层面上完善制度建设
国家应制定一部针对城管执法的专门法律，确立执法规范，规定城管执法的范围、种类、限度及执法的程序，让城管在执法过程中有法可依、有律可循，改变以往的以权代法、以人代法的情况，同时也减少以往执法的盲目性。程序合法是实体合法的保障，郑州市城管执法局应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度，行政处罚错案追究制度等，并用有关监督力量保障各项制度的规范化运行。
（二）完善队伍建设
郑州市城管执法队伍要严格控制协管人员的人数，提高进入城管队伍的门坎，实施评议考核制度，定期进行考察，对不合格、不称职人员予以处分、开除，以此强化队伍质量，提高执法效率；提高执法人员的法律意识，增强他们的法律涵养，让其做到知法守法；认真加强队伍的自身建设，使队伍形成分工合理、科学、高效的运行机制，以创新的执法理念、以友善的执法方式为切入点，推动队伍作风转变，进一步提高执法服务水平，树立城管执法队伍的良好形象；加强队伍管理，定期进行训练，树立队伍"能吃苦、能战斗、能忍耐、能奉献"的精神，把他们培养成为一支纪律作风严谨、严格文明执法、全心全意为人民服务的队伍。
（三）提高人民对执法工作的法律认识
郑州市执法部门应加大城市管理宣传力度，提高公民法律意识，利用网络、报刊等平台，宣传相关的法律法规，报道城管执法中的好人好事，使城管执法的依据、原因及好处深入人心、家喻户晓，让人们充分认识和理解城管执法的必要性和重要性，消除"法不责众"的观念，真正认识、支持、参与城管的执法工作，做到"人民城市人民建，人民城市人民管"。让城管的工作得到百姓和大众的支持，这样城管执法人员工作就会事半功倍。
参考文献
[1] 关保英. 执法与处罚的行政权重构[M].北京：法律出版社，2004
[2] 黄荣英. 城管执法的行政法分析[J]. 求实，2013，（2）
[3] 姚文胜. 破解城管与摊贩冲突的治本之策[J].深圳大学学报，2014，（1）
[4] 龙禹. 组织法视野下的城管综合执法现行体制改革[J].上海城市管理，2011，（2）
[5] 廖艳芳. 有关城管执法问题的思考[J].时代报告（学术版），2012，（10）
【关键词】城市管理；行政执法；程序法；实体法
2014年7月3日，郑州市紫荆山地铁口，11个宣传架把一马路摊儿围了起来。各种"甄嬛体"、"淘宝体"等轮番上阵，一直藏起来的马路摊主终于现身，收摊儿。这是郑州市城管执法局在进行"围观执法"。上述事件其他的城市里面也有出现，比如"美女执法"、"城管瞪眼执法"等等，城管执法仿佛进入了一个"执法怪圈"。本文从城管执法的概念和特点分析入手，着重分析目前郑州市城管执法遭遇的困境，并试图探讨解决困境的出路。
一、城管执法概述
"城管"是城市管理行政执法局或城市管理综合行政执法局的简称，是中国城市管理中负责综合行政执法的部门。城市管理行政执法（简称城管执法）是城市管理的重要组成部分。其执法依据是《中华人民共和国行政处罚法》，以及各城市颁布的地方性法规。其特点表现在：第一，主动性。城管执法是为了实现国家行政管理职能的一种活动，它必须依职权积极自觉地采取行动，主动而不是被动地进行行政执法。第二，范围的特殊性。经常是城市各部门将管不好、不好管的、面对弱势群体的让城管来管，比如市容环境卫生、违章建筑（有执照的归规划部门）等等。第三，强制性。如果行政管理相对人违反行政法律规范或不履行行政法律规范中所规定的义务时，就会受到行政处罚或行政强制，以达到维护公共利益和社会秩序的目的，当然，行政执法的强制性要由法律来明确加以规定，在行政执法过程中必须依法进行强制。
二、郑州市城管执法遭遇的困境
（一）立法有待完善
由于没有一部直接针对城管执法所制定的法律法规，仅根据《行政法》、《行政处罚法》、省级人民政府决定、地方政府规章和地方人民政府文件的相关规定执法，显然不能有效解决城管执法中存在的问题。虽然法律规定许多权利相对集中于城管执法人员手里，解决了以往多头执法、重复处罚及执法空当的情况，但这就使得城管拥有广泛、自由的裁量权。城管任意执法、胡乱执法的事情就时有发生。
（二）执法程序问题
任何管理者与被管理者之间都会构成矛盾，但当这一个矛盾涉及到生存，就会变得格外尖锐起来。目前郑州市正在加速经济发展，市容环境整治、违法建筑的拆除管理、流动摊贩的占道经营等等情况，都需要城管来介入。这些被管理的对象，不少正是孤寡残疾、下岗职工、外来务工等人群，维系着最基本的生活需求，由此使二者关系异常敏感。面对这些被管理对象，执法车辆开着宣传车没日没夜的宣传，执法人员起早贪黑的堵截，而结果是人员一走，小商贩立马现行。为此，有的执法人员自由裁量性大、随机性也较为突出，这种关系的处理一直都很棘手。
（三）执法人员素质有待提高
郑州市从事一线工作的城管人员大多没有较高的学历，文化素质偏低，法律意识淡薄，执法观念不强，也没有专门接受过岗位培训，因此在执法过程中比较机械、死板，不会灵活处理问题，只能处理一些简单的事情，一旦问题比较复杂，难以解决，他们就无从下手。为了达到解决问题的目的，于是他们会出现乱执法，与群众之间的矛盾就由此产生。暴力执法毕竟是少数执法人员的作为，然而正是这小部分人员损坏了城管执法队伍的形象，人们抵触城管人员执法，不理解执法，其实如果没有城管执法队伍，我们生活的城市环境是很难维护整洁和平静的。
三、郑州市城管执法困境的出路探析
（一）从立法层面上和执法层面上完善制度建设
国家应制定一部针对城管执法的专门法律，确立执法规范，规定城管执法的范围、种类、限度及执法的程序，让城管在执法过程中有法可依、有律可循，改变以往的以权代法、以人代法的情况，同时也减少以往执法的盲目性。程序合法是实体合法的保障，郑州市城管执法局应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度，行政处罚错案追究制度等，并用有关监督力量保障各项制度的规范化运行。
（二）完善队伍建设
郑州市城管执法队伍要严格控制协管人员的人数，提高进入城管队伍的门坎，实施评议考核制度，定期进行考察，对不合格、不称职人员予以处分、开除，以此强化队伍质量，提高执法效率；提高执法人员的法律意识，增强他们的法律涵养，让其做到知法守法；认真加强队伍的自身建设，使队伍形成分工合理、科学、高效的运行机制，以创新的执法理念、以友善的执法方式为切入点，推动队伍作风转变，进一步提高执法服务水平，树立城管执法队伍的良好形象；加强队伍管理，定期进行训练，树立队伍"能吃苦、能战斗、能忍耐、能奉献"的精神，把他们培养成为一支纪律作风严谨、严格文明执法、全心全意为人民服务的队伍。
（三）提高人民对执法工作的法律认识
郑州市执法部门应加大城市管理宣传力度，提高公民法律意识，利用网络、报刊等平台，宣传相关的法律法规，报道城管执法中的好人好事，使城管执法的依据、原因及好处深入人心、家喻户晓，让人们充分认识和理解城管执法的必要性和重要性，消除"法不责众"的观念，真正认识、支持、参与城管的执法工作，做到"人民城市人民建，人民城市人民管"。让城管的工作得到百姓和大众的支持，这样城管执法人员工作就会事半功倍。
参考文献
[1] 关保英. 执法与处罚的行政权重构[M].北京：法律出版社，2004
[2] 黄荣英. 城管执法的行政法分析[J]. 求实，2013，（2）
[3] 姚文胜. 破解城管与摊贩冲突的治本之策[J].深圳大学学报，2014，（1）
[4] 龙禹. 组织法视野下的城管综合执法现行体制改革[J].上海城市管理，2011，（2）
[5] 廖艳芳. 有关城管执法问题的思考[J].时代报告（学术版），2012，（10）